江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工作的實(shí)踐與思考

(1.江蘇省水利工程科技咨詢股份有限公司，江蘇 南京 210029；2.江蘇省水利廳，江蘇 南京 210029)

1 項(xiàng)目背景

河湖是防洪排澇的有效屏障、水資源的重要載體、生態(tài)環(huán)境的控制性要素，水利工程是實(shí)施防洪排澇、農(nóng)業(yè)灌溉、抗旱供水、生態(tài)調(diào)節(jié)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。長(zhǎng)期以來，由于只注重河湖資源環(huán)境的開發(fā)利用，忽視對(duì)其保護(hù)，加上因歷史原因造成的河湖和水利工程的管理范圍邊界不清、土地權(quán)屬不明的客觀因素，侵占河湖水域、破壞水利工程設(shè)施、與水爭(zhēng)地等違法行為時(shí)有發(fā)生。但隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)管理認(rèn)知的提升，人民群眾越來越意識(shí)到管理的重要性。如何劃定明確河湖和水利工程的管理范圍，就顯得十分重要。

2014年8月22日，水利部印發(fā)了《關(guān)于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作的通知》(水建管〔2014〕285號(hào))，部署全國各地開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作，推進(jìn)建立范圍明確、權(quán)屬清晰、責(zé)任落實(shí)的河湖和水利工程管理保護(hù)體系[1]。江蘇省水利廳積極謀劃管理范圍劃定工作，根據(jù)《省委十二屆六次全會(huì)重要改革舉措實(shí)施規(guī)劃(2014—2020年)》，積極爭(zhēng)取省政府支持。省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展河湖和水利工程管理范圍劃定工作的通知》(蘇政辦發(fā)〔2015〕76號(hào))，據(jù)此，江蘇省水利廳會(huì)同省國土資源廳、財(cái)政廳啟動(dòng)實(shí)施了全省河湖和水利工程管理范圍劃定工作[2]。為切實(shí)做好此項(xiàng)工作，江蘇省水利廳委托相關(guān)部門，從技術(shù)層面為整個(gè)工作推進(jìn)提供技術(shù)支持，從管理層面積極引導(dǎo)、規(guī)范操作流程，為整個(gè)工作推進(jìn)保駕護(hù)航。

2 基本情況

江蘇省地處長(zhǎng)江、淮河兩大流域下游，分屬長(zhǎng)江、太湖、淮河、沂沭泗四大水系，境內(nèi)地勢(shì)低平，河湖眾多，水系復(fù)雜。全省共有100多萬條河道，其中鄉(xiāng)級(jí)以上河道2萬多條。根據(jù)《江蘇省骨干河道名錄》，全省有骨干河道727條，其中流域性河道32條，區(qū)域性骨干河道124條，其他重要河道571條；各類在冊(cè)水庫908座，大中型水閘432座，大中型泵站249座，0.5km2以上的湖泊137個(gè)，基本形成了完善的防洪、除澇、供水、降漬、擋潮等水利工程體系。

同時(shí)，由于歷史遺留、地物地貌、公路鐵路道路航道管線等基礎(chǔ)設(shè)施交叉建設(shè)、水利工程歷次除險(xiǎn)加固及風(fēng)化侵蝕等各種原因，省內(nèi)河湖和水利工程的管理邊界情況錯(cuò)綜復(fù)雜，為河湖和水利工程管理范圍劃定帶來重重困難。

3 國內(nèi)外管理現(xiàn)狀

關(guān)于河湖和水利工程管理范圍劃定，目前國內(nèi)尚無成熟的理論和成果，國外的管理理論和成果也難以適合江蘇省情況。針對(duì)管理范圍的界定，國內(nèi)有一些法律法規(guī)(如《中華人民共和國水法》《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》以及地方的一些規(guī)定等)從文字上予以了規(guī)定，但未具體明確，導(dǎo)致現(xiàn)狀管理不清、難以執(zhí)法到位，水事糾紛、矛盾較多，嚴(yán)重影響了水功能、水安全、水生態(tài)文明的建設(shè)和空間管控。

4 工作思路及過程

河湖和水利工程管理范圍劃定工作主要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、工程審批文件及相關(guān)規(guī)劃，準(zhǔn)確劃定河湖和水利工程管理范圍，明確管理范圍線，埋設(shè)界樁界牌，辦理土地權(quán)屬登記手續(xù)，同時(shí)建立信息共享系統(tǒng)，推進(jìn)建設(shè)多規(guī)合一，融合水利、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、發(fā)展改革和環(huán)境保護(hù)等部門的管理平臺(tái)，推進(jìn)建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的河湖空間規(guī)劃體系。項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，按以下步驟進(jìn)行(見圖1)。

圖1 江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工作思路

4.1 收集資料，調(diào)研摸底

收集歷史相關(guān)管理范圍劃定政策標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)文件等資料，會(huì)同國土部門開展水利工程管理保護(hù)范圍劃定情況調(diào)查，了解歷次水利工程管理保護(hù)范圍劃定及確權(quán)情況，梳理遺留問題，分析現(xiàn)狀，根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出需完成劃界、確權(quán)的河湖工程清單。

4.2 頂層設(shè)計(jì)，技術(shù)支撐

江蘇省水利廳成立“江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，下設(shè)辦公室，確定技術(shù)支撐單位，編制相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)文件，抽調(diào)專職人員負(fù)責(zé)全省水利工程管理保護(hù)范圍劃定工作，重點(diǎn)做好技術(shù)指導(dǎo)和督查。

4.3 試點(diǎn)先行，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)

結(jié)合江蘇省河湖管理體制創(chuàng)新試點(diǎn)，在13個(gè)設(shè)區(qū)市分別選擇13個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))或市直管單位，確保一市一試點(diǎn)，分別為南京市長(zhǎng)江河道管理處、無錫市江陰市、徐州市銅山區(qū)、常州市金壇區(qū)、蘇州市常熟市、南通市海安縣、連云港市灌南縣、淮安市淮安區(qū)、鹽城市東臺(tái)市、揚(yáng)州市高郵市、鎮(zhèn)江市揚(yáng)中市、泰州市高港區(qū)、宿遷市沭陽縣。根據(jù)試點(diǎn)工作及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，確保后續(xù)工作穩(wěn)步推進(jìn)。

4.4 全面鋪開，技術(shù)指導(dǎo)

在完成調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，根據(jù)試點(diǎn)工作積累的經(jīng)驗(yàn)，以縣為單位，全面開展河湖和水利工程管理范圍劃定工作。省水利、國土、財(cái)政部門每年年初聯(lián)文下達(dá)年度劃界工作任務(wù)，由市縣組織實(shí)施。按照層層分解任務(wù)、分段劃分責(zé)任、嚴(yán)格相關(guān)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)詳查、確定管理界線、埋設(shè)管理界樁界牌、采集坐標(biāo)、登記入庫。工作過程中，由省河湖和水利工程管理范圍劃定工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期組織技術(shù)培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，確保實(shí)施質(zhì)量。

4.5 督查巡查，過程控制

每年度由省水利廳組織一次督查，了解各縣(市、區(qū))的組織實(shí)施情況、工作進(jìn)度情況、推進(jìn)措施、質(zhì)量控制等，并將督查結(jié)果予以通報(bào)，作為省級(jí)資金補(bǔ)助安排的重要依據(jù)；每年度由技術(shù)支撐單位組織一次巡查，了解各縣(市、區(qū))的組織保障工作、技術(shù)過程控制情況、成果資料、劃界標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況、現(xiàn)場(chǎng)界樁(牌)告示牌等埋設(shè)情況，同時(shí)解答實(shí)施過程中遇到的技術(shù)問題。

4.6 成果驗(yàn)收，社會(huì)公告

項(xiàng)目完成后，委托具有相關(guān)資質(zhì)的第三方進(jìn)行抽檢，實(shí)施部門組織驗(yàn)收，并提請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣裾畬?duì)外界發(fā)布劃界成果公告。

4.7 成果整理，信息入庫

市、縣(市、區(qū))水利(務(wù))局負(fù)責(zé)組織本轄區(qū)劃界成果信息數(shù)據(jù)采集、匯總并上報(bào)由省水利廳開發(fā)的江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定成果上報(bào)審核系統(tǒng)；省水利廳負(fù)責(zé)檢查指導(dǎo)全省信息采集與處理工作，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、審核。

5 工作重點(diǎn)和難點(diǎn)

5.1 頂層設(shè)計(jì)的全面性

江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，在劃界確權(quán)過程中須與政府、國土、規(guī)劃、交通等多個(gè)行政管理部門進(jìn)行溝通，協(xié)調(diào)的難度較大。此外，部分水利樞紐工程周圍密布企事業(yè)單位、民居，劃界確權(quán)的過程中不可避免地會(huì)與工程周邊社會(huì)公眾的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生沖突，須依法依規(guī)進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此，做好頂層設(shè)計(jì)十分重要。

江蘇省水利廳積極謀劃管理范圍劃定工作。一是在政策上，依據(jù)《省委十二屆六次全會(huì)重要改革舉措實(shí)施規(guī)劃(2014—2020年)》中明確將河湖等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記列入全省重要改革事項(xiàng)的要求，爭(zhēng)取省政府支持。為此，江蘇省政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于開展河湖和水利工程管理范圍劃定工作的通知》(蘇政辦發(fā)〔2015〕76號(hào))，統(tǒng)一部署全省管理范圍劃定工作。省水利廳聯(lián)合財(cái)政、國土等相關(guān)部門推進(jìn)工作實(shí)施。二是在技術(shù)上，如圖2所示，省水利廳委托技術(shù)支撐單位深入開展調(diào)查研究，搜集整理相關(guān)文件，組織調(diào)查摸底，了解全省現(xiàn)狀劃界確權(quán)情況，結(jié)合本省實(shí)際，制定了《工作方案》。擬定了工作的目標(biāo)任務(wù)，明確了工作范圍，選定試點(diǎn)單位，試點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面。同時(shí)，先后編制了《江蘇省河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定試點(diǎn)工作實(shí)施方案編制大綱》《江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定實(shí)施方案編制大綱》《江蘇省河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定技術(shù)規(guī)定(試行)》《江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定成果信息采集技術(shù)要求(試行)》《江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定實(shí)施方案符合性審查工作指導(dǎo)意見》《江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定招標(biāo)文件技術(shù)部分編制要點(diǎn)(試行)》《江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工程技術(shù)設(shè)計(jì)書編寫大綱》《江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定抽檢規(guī)定(試行)》《江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工作驗(yàn)收管理辦法》等一系列技術(shù)規(guī)定，開發(fā)了江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定成果上報(bào)審核系統(tǒng)，全面指導(dǎo)全省劃界工作的開展和實(shí)施。從省到縣，由上而下推動(dòng)，精心組織，周密部署，確保總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

圖2 頂層設(shè)計(jì)流程

5.2 處理復(fù)雜多變的典型情況

各河湖和水利工程的管理邊界情況錯(cuò)綜復(fù)雜，有歷史原因、地物地貌原因、公路鐵路道路航道管線等基礎(chǔ)設(shè)施交叉建設(shè)原因、水利工程歷次除險(xiǎn)加固及風(fēng)化侵蝕原因等，遇到不同的情況，須區(qū)別分析處理，為劃界工作的實(shí)施帶來諸多挑戰(zhàn)。工作組始終以依法依規(guī)為前提，以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為參考，分類梳理各種河湖和水利工程劃界的特殊情況。對(duì)于法律法規(guī)未明確的情況，結(jié)合《堤防工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》《水閘工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》《水庫工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》等相關(guān)規(guī)范，進(jìn)一步分析確定管理范圍線，做到管理范圍劃界有法可依，有據(jù)可查。截至2018年12月底，江蘇省各市縣已基本完成管理范圍劃定工作。

導(dǎo)致復(fù)雜多變典型情況的主要原因如下：

a.歷史原因。部分問題是在特定的環(huán)境和歷史條件下形成的，包括移民遷占賠償問題、區(qū)劃調(diào)整問題、與其他部門權(quán)屬爭(zhēng)議問題等，利用本次機(jī)會(huì)，進(jìn)一步解決歷史理遺留問題。

如鐘樓防洪控制工程江南運(yùn)河河口處，省太湖地區(qū)水利工程管理處與常州航道管理處存在權(quán)屬重疊部分，通過從常州市不動(dòng)產(chǎn)中心資料室調(diào)取劃撥判決書，確定重疊部分權(quán)屬屬于省太湖地區(qū)水利工程管理處。本次管理范圍劃定工作實(shí)施時(shí)，對(duì)鐘樓防洪控制工程依法依規(guī)進(jìn)行劃界，并要求省太湖水利工程管理處依法依規(guī)與常州航道管理處、相關(guān)國土部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，消除權(quán)屬地重疊現(xiàn)象，并收回土地權(quán)屬。

b.地物地貌特點(diǎn)。包括部分河道擺動(dòng)導(dǎo)致河口線難以確定、部分河道堤防堤腳線不清晰、地方政府沿河開發(fā)導(dǎo)致地貌改變等。

如徐州市銅山區(qū)劃界確權(quán)時(shí)，部分河道背水坡堤腳采用現(xiàn)場(chǎng)指界的方式，人為性誤差大，堤腳線難以準(zhǔn)確確定，見圖3。為此，通過查找河道設(shè)計(jì)資料，確定河道和堤防規(guī)劃斷面，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)，合理依法確定管理范圍。

圖3 堤防背水坡堤腳不明顯

c.公路、鐵路、航道和管線等基礎(chǔ)設(shè)施交叉建設(shè)導(dǎo)致的矛盾。如泰州引江河于1998年完工，當(dāng)時(shí)國土部門根據(jù)水利部門確定的泰州引江河和高港樞紐工程管理范圍進(jìn)行了確權(quán)，整個(gè)管理范圍和權(quán)屬范圍相同，設(shè)有管理護(hù)欄。2009年，河道東岸長(zhǎng)江大道建設(shè)，占用了管理范圍，形成管理矛盾，見圖4。本次項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，依法依規(guī)劃定管理范圍，埋設(shè)管理界樁，解決現(xiàn)場(chǎng)管理矛盾。

圖4 泰州引江河、長(zhǎng)江大道位置關(guān)系

再者針對(duì)船閘與水閘的關(guān)系(船閘大多由交通部門管理)，在劃定管理范圍時(shí)，從防洪安全角度一并劃定管理范圍，明確各自管理責(zé)任。如南通市九圩港船閘，本次也一并劃定管理范圍，見圖5。

圖5 九圩港、九圩港閘、九圩港船閘等位置關(guān)系

d.水利工程歷次除險(xiǎn)加固及風(fēng)化侵蝕。部分水利工程加固后由小型變?yōu)橹行?，?guī)模變化導(dǎo)致管理范圍發(fā)生變化等。如宿遷新邳洪河閘原為小型閘站，現(xiàn)為中型閘站，經(jīng)協(xié)調(diào)后按照中型閘站進(jìn)行劃界。

5.3 成果信息化管理的要求

河湖和水利工程用地確權(quán)劃界工作開始于20世紀(jì)90年代，受限于當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件與管理水平，部分工程當(dāng)年的劃界確權(quán)成果僅限于紙質(zhì)《國有土地使用證》，均未進(jìn)行權(quán)籍信息化，在實(shí)際管理中易引發(fā)爭(zhēng)議。此外，隨著信息化技術(shù)的發(fā)展，原有的確權(quán)劃界成果不能與國土、規(guī)劃部門的信息化系統(tǒng)共享，導(dǎo)致無法建立統(tǒng)一銜接的空間管控系統(tǒng)，也無法滿足水利工程的管理要求。

本次河湖和水利工程管理范圍劃定工作中，利用水利廳的水利地理信息系統(tǒng)，進(jìn)一步開發(fā)了河湖和水利工程管理范圍劃定成果管理系統(tǒng)，與省、市水利、國土數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，建立省、市、縣三級(jí)一體的互聯(lián)互享劃界數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)，將河湖和水利工程管理范圍線納入各地國土、規(guī)劃的日常管理工作中。這是江蘇首次將管理范圍線全面落到實(shí)地，并將成果運(yùn)用到國土、規(guī)劃的信息系統(tǒng)，對(duì)全省水利行業(yè)管理產(chǎn)生了較大的影響，為逐步構(gòu)建“范圍明確、權(quán)屬清晰、責(zé)任落實(shí)”的河湖和水利工程管理保護(hù)體系奠定了基礎(chǔ)。

5.4 界樁(牌)的水利特色

河湖和水利工程管理范圍線劃定后，不僅要形成界限明確的數(shù)據(jù)信息，還須在管理范圍線處埋設(shè)界樁(牌)，進(jìn)一步清晰邊界、明確權(quán)屬。為體現(xiàn)水利特色，保證界樁(牌)牢固耐久、美觀實(shí)用、埋設(shè)方便，且能滿足后期管理維護(hù)的要求，對(duì)界樁界牌進(jìn)行了精心設(shè)計(jì)。

工作組在制定《江蘇省河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定技術(shù)規(guī)定(試行)》時(shí)，為全省管理范圍線界樁、界牌提供了埋設(shè)要求、推薦樣式和編碼形式。界樁正面從上到下分別刻注“水利標(biāo)志”“河湖和水利工程名稱”“管理范圍線”“編碼”，背面刻“××人民政府名稱”，兩側(cè)刻“嚴(yán)禁移動(dòng)”和“嚴(yán)禁破壞”。界牌從上至下分別刻注“水利標(biāo)志”“河湖和水利工程名稱”“管理范圍線”“編碼”“××人民政府”，見圖6。界樁、界牌規(guī)定了制作安裝規(guī)格，字體樣式、顏色、間距，兼顧實(shí)用性和美觀性。

圖6 界樁設(shè)計(jì)效果

5.5 劃界確權(quán)的時(shí)序控制

根據(jù)江蘇省政府辦公廳《關(guān)于開展河湖和水利工程管理范圍劃定工作的通知》(蘇政辦發(fā)〔2015〕76號(hào))要求，全省2017年完成流域性河道、大中型水庫、大型閘站、省管水利工程以及國家河湖管理體制機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)市縣的河湖工程管理范圍劃定工作，2018年基本完成河湖工程管理范圍劃定工作任務(wù)，2019年全面完成驗(yàn)收。

江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工作領(lǐng)導(dǎo)小組在省政府明確的時(shí)序要求下，每年年初下達(dá)年度計(jì)劃，制定進(jìn)度推進(jìn)的督查、巡查方法，定期發(fā)布進(jìn)度督查通報(bào)，在省、市、縣各方努力下，如期完成了任務(wù)。

6 結(jié) 語

近年來，各級(jí)水行政主管部門不斷深化水管單位體制改革，逐步實(shí)現(xiàn)河湖和工程管理的制度化和規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)水利工程設(shè)施和工程管理控制運(yùn)用手段的現(xiàn)代化和精細(xì)化。河湖和水利工程管理范圍劃定，明晰工程管護(hù)范圍及不同水管主體之間的責(zé)任邊界，有利于空間管控能力提升，有利于實(shí)現(xiàn)工程管理的制度化和規(guī)范化，是國土空間集約、高效建設(shè)和實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化的重要保障，能夠?yàn)樗F(xiàn)代化和精細(xì)化管理打下良好基礎(chǔ)。此外，明確河湖和水利工程管理范圍，能夠?qū)Ω鞴こ痰墓茏o(hù)職責(zé)進(jìn)行劃定，將各工程的管理責(zé)任落實(shí)到具體單位，為“河長(zhǎng)制”的推行提供較好的支撐。

河湖和水利工程管理范圍劃定工作面廣量大，情況復(fù)雜多變，如何進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、有序開展工作，事關(guān)全局。本文結(jié)合江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工作實(shí)際，歸納了工作思路和方法，總結(jié)了項(xiàng)目實(shí)施過程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，可為其他區(qū)域河湖和水利工程管理范圍劃定提供經(jīng)驗(yàn)。