淺析山西省農(nóng)村“煤改氣”工程問題與對策

李 晨 凱

(山西省住建廳稽查辦公室，山西 太原 030013)

近年來國家對環(huán)境治理高度重視，農(nóng)村“煤改氣”工程作為改善大氣質(zhì)量的重要舉措，旨在調(diào)整區(qū)域能源結構，符合國家能源發(fā)展戰(zhàn)略。隨著大規(guī)模農(nóng)村“煤改氣”工程的快速推進，也逐步暴露出一些安全問題[1,2]。

1 總體概況

2017年以來，山西省共實施農(nóng)村“煤改氣”工程93.01萬戶，其中2017年66.55萬戶、2018年26.46萬戶，約占“煤改氣”工程總量的70%(見圖1)。

工程方面，山西農(nóng)村“煤改氣”工程以縣為主體，由城鎮(zhèn)燃氣經(jīng)營企業(yè)具體組織實施，具備相應資質(zhì)的設計施工監(jiān)理單位由招投標方式選出，基本能按照工程建設和城鎮(zhèn)燃氣相關標準規(guī)范進行設計和施工，但是部分地區(qū)還存在違反強制性規(guī)范條款的情況；燃氣具由政府或者城燃企業(yè)組織集中招投標，用戶可以在入圍的產(chǎn)品中自由選擇；工程竣工后燃氣經(jīng)營企業(yè)組織各方參建主體進行驗收，驗收合格后方可通氣并負責后期運營。

監(jiān)管方面，山西省住建廳2018年1月底對全省“煤改氣(電)”工程質(zhì)量安全暨確保群眾溫暖過冬情況進行了專項督查；2018年6月9日，印發(fā)了《山西省農(nóng)村“煤改氣”工程技術導則》；2018年10月底，聯(lián)合省安監(jiān)局開展了全省農(nóng)村“煤改氣”工程質(zhì)量專項整治行動，各地市也把農(nóng)村“煤改氣”安全列為隱患排查和安全生產(chǎn)大檢查的重點內(nèi)容。通過一系列的督查整治，全省農(nóng)村“煤改氣”施工逐步規(guī)范，工程質(zhì)量安全管理水平有所提高。

2 存在問題分析

2.1 地方政府監(jiān)管責任缺乏落實

2.1.1未建立煤改氣安全監(jiān)管體系以及管理制度

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，市、縣住建部門和安全管理部門以落實省有關廳局的文件和安排部署為主，沒有形成常態(tài)化的監(jiān)管體系和管理制度，個別市縣天然氣工程質(zhì)量監(jiān)管制度和安全通報制度缺失。對《農(nóng)村管道天然氣工程技術導則》的落實，目前處于轉(zhuǎn)發(fā)、學習、培訓階段，尚未出臺具體的實施辦法。部分城市在《清潔取暖工程實施意見》中對包括“煤改氣”在內(nèi)的清潔取暖工作的部門職責和工作要求進行了明確，但未針對農(nóng)村“煤改氣”建立專門的安全監(jiān)管制度。部分縣城未制定出臺關于清潔取暖(含“煤改氣”)的安全監(jiān)管制度，提供的天然氣使用安全通報制度和煤改氣安全管理制度未印發(fā)給相關單位，且存在操作性不強，專業(yè)性欠缺的問題，文件只有對用戶的要求，沒有對政府監(jiān)管職責和企業(yè)主體責任進行明確。

2.1.2工程項目普遍手續(xù)不全

由于工期緊，任務重，絕大多數(shù)農(nóng)村“煤改氣”項目存在手續(xù)不全的問題。其中一個重要原因是農(nóng)村地區(qū)未遵照國家有關法律法規(guī)預留燃氣建設用地，無法辦理土地手續(xù)，導致規(guī)劃、施工等后續(xù)進度受阻。

2.1.3煤改氣項目設計、施工、監(jiān)理環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位

一方面，多數(shù)農(nóng)村煤改氣工程由于前期手續(xù)不全，無法辦理施工許可和質(zhì)量安全監(jiān)督手續(xù)，住建部門和安全監(jiān)督機構不能依法實施監(jiān)管。另一方面，住建部門多年來主要從事城鎮(zhèn)房屋建筑和市政工程的監(jiān)督管理，未及時建立農(nóng)村“煤改氣”工程質(zhì)量安全監(jiān)管體系，缺乏農(nóng)村“煤改氣”工程監(jiān)管經(jīng)驗，導致項目質(zhì)量安全監(jiān)管還不到位。有的城市實施“煤改氣”以來，很多工程早已投運，但僅僅是燃氣企業(yè)組織驗收，政府部門尚未審核把關。有的縣僅有一家有資質(zhì)的城燃企業(yè)，當?shù)亍懊焊臍狻表椖繌囊?guī)劃、設計到施工驗收均由該燃氣企業(yè)實施，且竣工驗收結果未在燃氣管理部門備案。

2.1.4安全檢查和隱患排查整治落實不到位

安全檢查和隱患排查整治是安全監(jiān)管的重要手段，應該常抓不懈[3]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)對隱患排查整治的落實止步于轉(zhuǎn)發(fā)文件，檢查僅限于城燃企業(yè)，未深入農(nóng)村開展入戶檢查，對專項檢查發(fā)現(xiàn)的問題沒有總結梳理、整改落實和形成閉環(huán)。有的城市針對“煤改氣”隱患排查開展得比較扎實，但是尚未建立安全運行定期通報制度，與《關于進一步加強天然氣使用安全有關工作的通知》要求還有差距。

2.2 燃氣企業(yè)主體責任落實不到位

2.2.1安全管理制度存在疏漏

部分城燃企業(yè)現(xiàn)行安全管理制度并未針對“煤改氣”進行相應修訂；燃氣企業(yè)普遍沒有建立事故零報告制度，對《安全生產(chǎn)事故報告和調(diào)查處理條例》中分級分類上報的要求落實不到位；有的企業(yè)未建立“煤改氣”用戶巡檢制度；有的企業(yè)安全生產(chǎn)責任制和應急預案沒有及時滾動修編。

2.2.2入戶安檢不扎實，隱患排查閉環(huán)管理存在短板

《農(nóng)村管道天然氣工程技術導則》要求[4]：對用戶每年入戶檢查和宣傳不得少于2次；《燃氣服務導則》要求：安全檢查記錄應該有用戶簽字，對檢查發(fā)現(xiàn)的隱患應該履行告知義務，向用戶下達整改通知書并要求用戶簽收。部分城燃企業(yè)對農(nóng)村“煤改氣”用戶都沒有嚴格落實兩個《導則》的要求，存在入戶記錄不全、隱患臺賬對問題描述不清晰、隱患整改的內(nèi)容不規(guī)范、隱患記錄沒有閉環(huán)等問題。

2.2.3燃氣工程質(zhì)量和運行安全存在隱患

由于“煤改氣”快速推進，且農(nóng)村“煤改氣”工程標準出臺較晚，普遍存在質(zhì)量問題和運行風險。調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題有：一是與灶具連接的軟管未低于灶臺面30 mm；二是室外架空燃氣管道與電線安全間距不足；三是安全距離不夠，表現(xiàn)為：調(diào)壓箱與窗水平安全間距不足1.5 m，室外燃氣管道與電線水平及交叉距離不足且無安全防護措施；四是管線銹蝕和損壞，表現(xiàn)為：部分管道存在銹蝕，個別管線支架已損壞形同虛設；五是亂堆雜物，表現(xiàn)為：室外燃氣管道周圍亂堆雜物，室內(nèi)燃氣管線上亂搭雜物；六是部分燃氣表箱的報警電話號碼缺失，有的表箱裝反，報警電話號碼倒置。

2.2.4應急隊伍建設存在短板

城燃企業(yè)普遍沒有專業(yè)的農(nóng)村應急搶險隊伍，在農(nóng)村煤改氣應急隊伍建設方面投入不足，應急救援高度依賴消防部門，應急隊伍專業(yè)化水平亟待提升。

2.3 宣傳教育不到位，農(nóng)村用戶用氣安全意識不足

2.3.1農(nóng)村用氣安全入戶培訓不到位

城燃企業(yè)對農(nóng)村的人員、資金力量配置薄弱，宣傳教育投入不足。農(nóng)村用戶每個家庭一般都只有一兩個人掌握安全用氣知識，對發(fā)生燃氣泄漏后的安全防護知識以及緊急處置辦法普遍掌握得不夠全面。有的燃氣公司發(fā)放的用戶手冊字體小而密，不便于留守的老人學習。

2.3.2案例學習和警示教育不夠

地方政府和燃氣企業(yè)沒有對行業(yè)內(nèi)的安全事故進行匯總分析，開展警示教育，尤其對農(nóng)村用戶入戶教育不夠，用戶警鐘長鳴的憂患意識有待提高。

2.3.3氣源不足和氣價較貴導致“雙火源”安全隱患仍然存在

一方面由于氣源不足，即使政府已經(jīng)采取“壓非保民”措施，但居民采暖用氣仍然存在供氣不穩(wěn)定的情況。另一方面，盡管各級政府對農(nóng)村“煤改氣”用戶采取了補貼措施，但是與過去就地拾柴撿炭作為取暖補充燃料的方式相比，取暖費用支出上漲，居民經(jīng)濟負擔顯著增加。上述兩方面原因?qū)е虏糠钟脩敉瑫r使用雙火源，存在較大的安全隱患。

3 建議及對策

3.1 因地制宜優(yōu)選供熱方式，建立煤改氣清潔取暖長效機制，從根本上消除“雙火源”的安全隱患

農(nóng)村煤改氣以后，采暖費用是原先燒煤的2倍～3倍，沒有政府的補貼，清潔采暖將無以為繼，散煤復燃和“雙火源”問題也無法根本杜絕。從山西資源稟賦出發(fā)，建議優(yōu)先發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱。近期內(nèi)城市供熱管網(wǎng)無法覆蓋的區(qū)域，要根據(jù)“宜煤則煤、宜氣則氣、宜電則電”的原則，分類實施供熱改造?！懊焊臍狻睉诼鋵崥庠春脱a貼的前提下穩(wěn)步推進，緩解百姓負擔，讓老百姓“用得起、燒得暖、穩(wěn)得住”。

3.2 加強工程質(zhì)量安全監(jiān)管，落實屬地管理責任

住建部門和各級工程質(zhì)量安全監(jiān)管機構要針對農(nóng)村“煤改氣”工程特點，建立完善監(jiān)管體系，制定監(jiān)督方案和計劃，充實安全監(jiān)管力量，加強專業(yè)技術培訓，提高監(jiān)管能力和水平。對普遍存在的手續(xù)不全的問題要加大部門協(xié)調(diào)力度，探索優(yōu)化和再造審批流程，縮減辦理時限，確保農(nóng)村“煤改氣”有序?qū)嵤?/p>

3.3 壓實參建和運營各方主體責任

建設單位要嚴格依照法律法規(guī)履行程序?？辈?、設計、施工、監(jiān)理、檢測、圖審單位要嚴格執(zhí)行燃氣工程有關標準規(guī)范[5]，切實保障工程質(zhì)量。燃氣經(jīng)營企業(yè)要著力補齊農(nóng)村天然氣服務短板。增加對農(nóng)村巡檢和進村入戶服務的投入，加強對燃氣從業(yè)人員和用戶的培訓力度，針對農(nóng)村留守老人多的特點優(yōu)化培訓方式，讓專業(yè)化的服務惠及百姓，提升百姓的安全用氣意識和應急處置能力。

3.4 人防與技防相結合，提升安全運行水平

一方面要加強應急隊伍建設，提高應急處置專業(yè)化水平。燃氣企業(yè)作為?；饭芾韱挝粦Ｂ毣蚣媛毜膽本仍犖?，與社會應急救援力量相結合，形成統(tǒng)一調(diào)度密切協(xié)作的工作機制，經(jīng)常組織應急演練，形成有效應急處置的合力。另一方面，應在農(nóng)村地區(qū)大面積推廣管道燃氣自閉閥、防鼠咬軟管、燃氣泄漏報警器等安全裝置，提高設備質(zhì)量，降低安全隱患。

4 結語

山西省各地市農(nóng)村煤改氣工程質(zhì)量水平不平衡，運行安全隱患尚存，安全風險不容忽視，用氣安全意識仍有待提高，地方屬地責任和企業(yè)主體責任需進一步加強。相關監(jiān)管部門、燃氣企業(yè)、設計單位、施工單位、監(jiān)理單位應相互配合，相互監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題，及早解決，保證煤改氣工程的良性發(fā)展[6]。