優(yōu)化我國(guó)城鎮(zhèn)化空間布局的戰(zhàn)略重點(diǎn)與創(chuàng)新思路*

文/樊杰 劉毅 陳田 張文忠 金鳳君 徐勇

中國(guó)科學(xué)院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室

中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101

我國(guó)城鎮(zhèn)化水平到2012年將達(dá)到52%左右，僅僅30年時(shí)間從低水平城鎮(zhèn)化階段邁入中等城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，在取得輝煌成就的同時(shí)，也步入了城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。如果說過去30個(gè)百分點(diǎn)的城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)水平，更多地是延續(xù)了國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化一般模式而實(shí)現(xiàn)的，大城市得到充分發(fā)育，城市群成為主體形態(tài)，全國(guó)層面集聚同省域?qū)用婕酃餐饔脴?gòu)成了全國(guó)城鎮(zhèn)化的基本格局。當(dāng)我國(guó)城鎮(zhèn)化率超過50%之后，已有模式的延續(xù)將面臨一系列的問題：大城市繼續(xù)擴(kuò)張同城市綜合承載力瓶頸制約的矛盾顯著加劇，城市群發(fā)育進(jìn)程中解決城市間有機(jī)聯(lián)系的制度障礙難以逾越，影響城市群主體形態(tài)之外的其他類型區(qū)域推進(jìn)城鎮(zhèn)化的因素及其相關(guān)的政策需求復(fù)雜多樣，因此，黨的“十八大”把推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為我國(guó)加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式主攻方向之一，也對(duì)城鎮(zhèn)化自身的轉(zhuǎn)型提出了客觀要求。按照以人為本、因地制宜的原則，探索我國(guó)健康城鎮(zhèn)化的區(qū)域類型與發(fā)展模式，優(yōu)化全國(guó)城鎮(zhèn)化空間布局，對(duì)新時(shí)期科學(xué)指導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展意義重大,是實(shí)現(xiàn)健康城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。我國(guó)城鎮(zhèn)化空間布局，應(yīng)能有效提升不同地區(qū)內(nèi)需水平、顯著改善不同地區(qū)民生質(zhì)量，有助于實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化；我國(guó)城鎮(zhèn)化空間布局，應(yīng)該能有力支撐各地生態(tài)文明建設(shè)、與不同地區(qū)資源環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)，有助于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化；我國(guó)城鎮(zhèn)化空間布局，應(yīng)能有機(jī)地同各地工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展、推動(dòng)各地城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，有助于實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化；我國(guó)城鎮(zhèn)化空間布局，應(yīng)能不斷優(yōu)化各地區(qū)宜居宜業(yè)環(huán)境與國(guó)土品質(zhì)、加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系，有助于實(shí)現(xiàn)富有競(jìng)爭(zhēng)力的城鎮(zhèn)化。

1 完善城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局

采用“點(diǎn)軸”系統(tǒng)構(gòu)建宏觀尺度的國(guó)土空間格局，是世界許多國(guó)家和地區(qū)引導(dǎo)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化與人口經(jīng)濟(jì)合理布局的主要規(guī)劃方式。其中，“點(diǎn)”多指城市，“點(diǎn)群”則是城市區(qū)域。國(guó)家“十二五”規(guī)劃中明確提出了“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，特別突出了城鎮(zhèn)群是我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體地位。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)注重增加?xùn)|部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)中西部地區(qū)的“橫軸”，進(jìn)一步完善我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)格局；應(yīng)進(jìn)一步明確20多個(gè)城鎮(zhèn)群（城市化地區(qū)）之外的其他地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略途徑，進(jìn)一步擴(kuò)大我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略內(nèi)涵與城鎮(zhèn)化模式的區(qū)域覆蓋面；應(yīng)積極探索我國(guó)適宜區(qū)域推進(jìn)半城鎮(zhèn)化的新思路，不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)化對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力和帶動(dòng)力。

1.1 完善城鎮(zhèn)化的主體骨架

國(guó)家“十二五”規(guī)劃提出，構(gòu)建以陸橋通道（隴海-蘭新）、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈-京廣、包昆通道為三條縱軸的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，這是完全符合我國(guó)國(guó)土開發(fā)格局基本特征和區(qū)域發(fā)展基本規(guī)律的。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國(guó)形成了人口城鎮(zhèn)分布“東密西疏”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平“東高西低”的總體格局。從發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，打造垂直于東部海岸線、貫通沿海與內(nèi)陸聯(lián)系的發(fā)展軸帶意義更為特殊、也相對(duì)更加重要。而受自然地理?xiàng)l件的限制、受經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的制約，我國(guó)目前南北縱向聯(lián)系較東西橫向聯(lián)系更為通暢便利。在現(xiàn)有的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的基礎(chǔ)上，建議增加橫向——貫通沿海和內(nèi)地聯(lián)系的通道，完善我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)的基本骨架。其作用在于：一是有利于進(jìn)一步增強(qiáng)沿海地帶的集聚能力。我國(guó)沿海3大城鎮(zhèn)群集聚了全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的40%左右，人口集聚比重還不到20%，全國(guó)人口，特別是城鎮(zhèn)人口從內(nèi)陸向沿海地區(qū)持續(xù)集聚依然是未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)國(guó)土空間結(jié)構(gòu)演變的主導(dǎo)趨勢(shì)。這不僅是沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)所致，也是實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)分布相均衡、人口與經(jīng)濟(jì)同向集聚實(shí)現(xiàn)縮小區(qū)域發(fā)展差距的重要途徑。二是有利于進(jìn)一步擴(kuò)大沿海城鎮(zhèn)集聚區(qū)域的范圍。我國(guó)發(fā)育程度最高的3大城鎮(zhèn)群均分布在沿海地區(qū)，特別是長(zhǎng)三角和珠三角城鎮(zhèn)群的核心區(qū)域，已形成了全域城鎮(zhèn)化的基本形態(tài)。3大城鎮(zhèn)群沿海岸帶的擴(kuò)展過程往往受到較多的重視，這對(duì)提升東部沿海地帶的整體實(shí)力意義顯著。同時(shí)，還應(yīng)高度重視其向內(nèi)陸近鄰的城鎮(zhèn)群擴(kuò)張，長(zhǎng)三角區(qū)域向皖江城鎮(zhèn)帶的延伸，京津冀與冀中南、晉中及呼包鄂城鎮(zhèn)群的合作，以及珠三角沿西江上溯對(duì)廣西沿江城鎮(zhèn)帶的帶動(dòng)，都具有重要的戰(zhàn)略意義。三是有利于增強(qiáng)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)我國(guó)中西部地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，這符合小平同志“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略構(gòu)想的空間部署。因此，建議以沿海3大城鎮(zhèn)群為核心、通過向內(nèi)陸主要方向的輻射通道建設(shè)、增加我國(guó)沿海與內(nèi)陸的軸線數(shù)量和聯(lián)系強(qiáng)度，為增強(qiáng)沿海城鎮(zhèn)化龍頭地位、帶動(dòng)沿軸線向內(nèi)陸縱深的城鎮(zhèn)群建設(shè)與城鎮(zhèn)化推進(jìn)?？蛇M(jìn)一步論證，長(zhǎng)三角地區(qū)與西南內(nèi)陸的滬昆通道以及與西部地區(qū)的西安-南京通道的軸線建設(shè)，珠三角地區(qū)帶動(dòng)西南內(nèi)陸的西江走廊的軸線建設(shè)，以及京津冀地區(qū)貫穿中西地帶的天津-太原-銀川通道的建設(shè)，等等（圖1）。

圖1 我國(guó)城鎮(zhèn)化格局與國(guó)土空間開發(fā)主軸示意圖

1.2 完善城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式

中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路未來一定是由多種具有區(qū)域特色的健康城鎮(zhèn)化模式共同構(gòu)成的。在繼續(xù)強(qiáng)化城鎮(zhèn)群建設(shè)作為我國(guó)城鎮(zhèn)化格局主體形態(tài)的同時(shí)，要進(jìn)一步豐富城鎮(zhèn)群發(fā)展的合理內(nèi)涵，要進(jìn)一步創(chuàng)新我國(guó)其他類型區(qū)域的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式?！笆濉币?guī)劃確定的21個(gè)城鎮(zhèn)群（城市化地區(qū)），集聚了4億多城鎮(zhèn)人口，占全國(guó)城鎮(zhèn)人口總量的60%以上。未來，這些城鎮(zhèn)群依然是集聚我國(guó)城鎮(zhèn)人口的主要空間載體，70%以上的全國(guó)城鎮(zhèn)人口將分布在我國(guó)城鎮(zhèn)群地區(qū)。就我國(guó)城鎮(zhèn)群發(fā)展而言，其一，應(yīng)將環(huán)渤海、長(zhǎng)三角和珠三角打造成為具有全球影響力的大都市連綿區(qū)（帶）。突出科技創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)作用，突出戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支柱作用；在大都市連綿區(qū)（帶）中心城市資源和產(chǎn)業(yè)存量?jī)?yōu)化的同時(shí)，擴(kuò)大連綿帶近鄰的海岸帶新城建設(shè)的增量規(guī)模以及對(duì)內(nèi)陸近鄰區(qū)域輻射帶動(dòng)的增量水平；改善集聚形態(tài)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量和城市建設(shè)品質(zhì)，創(chuàng)新分散型的全域城鎮(zhèn)化模式。其二，以城鎮(zhèn)群為主體形態(tài)，在繼續(xù)增強(qiáng)東部平原集聚的同時(shí)，通過打造中西部城鎮(zhèn)群，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化格局全面展開與區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。就我國(guó)非城鎮(zhèn)群地區(qū)而言，雖然未來承載的城鎮(zhèn)化人口數(shù)量不多，但由于這些區(qū)域在生態(tài)安全保障、農(nóng)副產(chǎn)品提供、脫貧致富以及民族和諧與國(guó)防安全建設(shè)等方面具有特殊地位，其城鎮(zhèn)化作用與道路選擇也不容忽視。其中，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)和山地丘陵地區(qū)要將異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化相結(jié)合，在人口總規(guī)模減少的同時(shí)提高城鎮(zhèn)化水平，以打造本土經(jīng)濟(jì)品牌工程和當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為核心，構(gòu)成城鎮(zhèn)化工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的現(xiàn)代化建設(shè)新面貌。沿邊地區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)，應(yīng)以樹立國(guó)門形象為導(dǎo)向，結(jié)合口岸經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高邊民生活水平，構(gòu)筑邊境安全和邊疆穩(wěn)定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地。

1.3 完善城鎮(zhèn)化的空間形態(tài)

城鎮(zhèn)化是一個(gè)過程，一些地區(qū)由于自然條件的限制和生產(chǎn)方式的制約，在城鎮(zhèn)化過程中有可能難以最終演進(jìn)為城鎮(zhèn)化地區(qū)，但城鎮(zhèn)化過程依然是推動(dòng)這些區(qū)域現(xiàn)代化進(jìn)程的主要?jiǎng)恿?。在我?guó)未來30%左右的非城鎮(zhèn)人口中，有一半人口將居住在這類地區(qū)，如城郊邊緣地帶和近鄰大都市的周邊鄉(xiāng)村區(qū)域、具有良好的旅游休閑資源的非城鎮(zhèn)化地區(qū)、分散的能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)、農(nóng)副產(chǎn)品加工為支撐的鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)以及通過經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)型而形成的林業(yè)工人工作和生活區(qū)域，等等。這類地區(qū)可以稱為“半城鎮(zhèn)化”地區(qū)，除避免大規(guī)模人口不合理集聚形成城鎮(zhèn)之外，應(yīng)通過半城鎮(zhèn)化、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一體化發(fā)展，促進(jìn)其就業(yè)的主體形態(tài)、收入來源構(gòu)成、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施條件、生活方式與社區(qū)文化等，與城鎮(zhèn)化人口和城鎮(zhèn)化地區(qū)接近，把半城鎮(zhèn)化打造成為我國(guó)城鎮(zhèn)化空間形態(tài)的一種補(bǔ)充形式，有助于縮小城鄉(xiāng)差距，使全社會(huì)更多地從城鎮(zhèn)化過程中直接受益。

2 創(chuàng)新具有區(qū)域特色的城鎮(zhèn)化模式

我國(guó)地域遼闊，人口眾多，各地區(qū)自然稟賦差異很大，區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類型多樣。當(dāng)我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%以上時(shí)，除繼續(xù)沿用以往快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式、遵循國(guó)際通用的經(jīng)典城鎮(zhèn)化途徑外，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略內(nèi)涵和城鎮(zhèn)化道路，符合提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和競(jìng)爭(zhēng)力水平的要求，符合實(shí)現(xiàn)我國(guó)小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)和現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的要求。為此，應(yīng)著力構(gòu)建和實(shí)施各具特色的區(qū)域城鎮(zhèn)化模式，優(yōu)化我國(guó)城鎮(zhèn)化空間布局基本形態(tài)。各具特色的區(qū)域城鎮(zhèn)化應(yīng)遵循下列原則：依托區(qū)域資源環(huán)境承載能力，實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)與資源環(huán)境相均衡；依托經(jīng)濟(jì)布局的基本規(guī)律，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化同工業(yè)化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)同發(fā)展；依托公共資源在國(guó)土空間的合理配置，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一；依托區(qū)域文化傳承和區(qū)域創(chuàng)新體系構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量和國(guó)土品質(zhì)永續(xù)提升（圖2）。

圖2 我國(guó)主要城鎮(zhèn)化類型區(qū)分布圖

2.1 培育東部大都市連綿區(qū)（帶）

包括環(huán)渤海大都市連綿帶、長(zhǎng)江三角洲大都市連綿區(qū)、珠江三角洲大都市連綿區(qū)。大都市連綿區(qū)（帶）國(guó)土空間覆蓋面積在8萬平方公里左右，有10個(gè)左右的特大城市分布其中，可集聚城鎮(zhèn)人口達(dá)1億人。美國(guó)在2050年發(fā)展戰(zhàn)略中，也選擇了都市連綿區(qū)作為打造具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的區(qū)域；歐盟空間戰(zhàn)略也在探索，試圖突破國(guó)家行政界限、建設(shè)具有全球影響力的都市連綿區(qū)。大都市連綿區(qū)已成為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、引領(lǐng)國(guó)家和地區(qū)增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)能力的共同抉擇。我國(guó)東部大都市連綿區(qū)（帶），一是要加快中心城市向世界城市邁進(jìn)的步伐，引領(lǐng)大都市連綿區(qū)率先實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的轉(zhuǎn)型；通過現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，加快大都市連綿區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和功能提升。二是要調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制特大城市生產(chǎn)空間的擴(kuò)大，著力重塑大都市連綿區(qū)的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人居環(huán)境和投資環(huán)境的同步優(yōu)化，促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平和城市建設(shè)品質(zhì)的同步提升。三是要轉(zhuǎn)變大都市連綿區(qū)內(nèi)部居民點(diǎn)散布地區(qū)的城鎮(zhèn)化路徑，這些“村村象城鎮(zhèn)、鎮(zhèn)鎮(zhèn)象農(nóng)村”的區(qū)域，農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化動(dòng)力不足，集中城鎮(zhèn)化圈地占房的成本過高，解決城中村所產(chǎn)生的社會(huì)問題難度很大。因此，在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施覆蓋范圍內(nèi)，與開敞綠色空間相復(fù)合的、由低密度居民點(diǎn)構(gòu)成的城鎮(zhèn)化區(qū)域，與緊湊集約的城市集中連片的建成區(qū)并存，共同構(gòu)成全域城鎮(zhèn)化的發(fā)展格局。四是要增強(qiáng)都市連綿區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，未來我國(guó)環(huán)渤海大都市連綿帶與日本、朝鮮半島構(gòu)成的集聚區(qū)域，我國(guó)長(zhǎng)三角大都市連綿區(qū)及通過長(zhǎng)江貫穿的長(zhǎng)江中游城鎮(zhèn)群和成渝城鎮(zhèn)群構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，以及珠三角大都市連綿區(qū)與港臺(tái)及東南亞經(jīng)濟(jì)核心地帶構(gòu)成的集聚區(qū)域，將可能共同形成與歐盟、北美三足鼎立的全球經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)。

2.2 打造海岸新城鎮(zhèn)帶

我國(guó)大陸海岸線綿延1.8萬公里，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，東部沿海省份在10公里海岸帶范圍建成的城市數(shù)量相對(duì)有限，除海港城市外，包括天津、上海、廣州等城市，都是近海而離岸發(fā)展起來的。海岸帶開發(fā)利用在國(guó)際貿(mào)易不斷增強(qiáng)、特別是全球化利用兩種資源和兩個(gè)市場(chǎng)過程中，具有突出的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。加之海域環(huán)境容量大，位于河流末端對(duì)其他地域環(huán)境影響?。蛔匀挥俜e造地和合理填海造地，緩解了我國(guó)嚴(yán)格保護(hù)耕地條件下解決建設(shè)用地的矛盾；海港建設(shè)技術(shù)突破及綠色水運(yùn)方式復(fù)興，特別是海洋經(jīng)濟(jì)和藍(lán)色國(guó)土開發(fā)對(duì)未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的巨大作用，我國(guó)城鎮(zhèn)化有必要再進(jìn)一步向海集聚，在有條件的海岸帶地區(qū)興建或擴(kuò)建一批城鎮(zhèn)，構(gòu)建臨海城鎮(zhèn)帶。為此，一要在海岸帶前瞻性地選擇新城鎮(zhèn)的位置，特別是盡早謀劃百萬人口新城的選址，并對(duì)預(yù)留建設(shè)范圍進(jìn)行紅線管制，避免盲目開發(fā)建設(shè)降低了海岸帶新城鎮(zhèn)帶布局的應(yīng)有價(jià)值。二要緊緊依托藍(lán)色國(guó)土開發(fā)和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)海洋生物及海洋新能源新材料等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)基地，推動(dòng)人口和經(jīng)濟(jì)同步向海岸帶集聚。三要避免重工業(yè)園區(qū)建設(shè)、輕城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，重港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、輕公共服務(wù)體系建設(shè)，重對(duì)外開放合作、輕對(duì)內(nèi)輻射帶動(dòng)等失誤的發(fā)生，搞好港口-園區(qū)-城鎮(zhèn)一體化規(guī)劃和發(fā)展，搞好海岸生態(tài)環(huán)境保護(hù)及海陸統(tǒng)籌，搞好海岸帶不同利用功能的協(xié)調(diào)，搞好海岸帶開發(fā)與腹地建設(shè)的協(xié)同發(fā)展。把海岸新城鎮(zhèn)帶建設(shè)，作為增強(qiáng)我國(guó)東部沿海地區(qū)進(jìn)一步集聚人口和經(jīng)濟(jì)的重要抓手，打造具有現(xiàn)代化水準(zhǔn)、符合科學(xué)發(fā)展觀要求的城鎮(zhèn)帶。

2.3 壯大內(nèi)陸城鎮(zhèn)群

城鎮(zhèn)群與大都市連綿區(qū)的主要區(qū)別是，覆蓋地域范圍和城鎮(zhèn)人口規(guī)模等總體量相對(duì)較小，空間形態(tài)往往是一個(gè)特大城市為中心城市、同若干大中小城市構(gòu)成的空間體系，功能往往局限在一定的區(qū)域范圍內(nèi)。如果把“十二五”規(guī)劃中“長(zhǎng)江中游地區(qū)”拆分為3個(gè)相對(duì)獨(dú)立的城鎮(zhèn)群、把“哈長(zhǎng)地區(qū)”拆分為2個(gè)相對(duì)獨(dú)立的城鎮(zhèn)群并取消“藏中南地區(qū)”的話，我國(guó)內(nèi)陸城鎮(zhèn)群總量可達(dá)16個(gè)。毫無疑問，這些城鎮(zhèn)群，承載著我國(guó)進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平、帶動(dòng)內(nèi)陸區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，也承載著相關(guān)省區(qū)內(nèi)部人口經(jīng)濟(jì)集聚的重要接納地的功能。內(nèi)陸城鎮(zhèn)群的發(fā)展，一要把打造中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心區(qū)作為培育目標(biāo)，把形成分工合理、聯(lián)系緊密、建設(shè)有序、布局科學(xué)的城鎮(zhèn)體系作為發(fā)展重點(diǎn)，進(jìn)一步提高在省區(qū)內(nèi)人口和經(jīng)濟(jì)的集聚程度，初步測(cè)算，每個(gè)城鎮(zhèn)群集聚本省城鎮(zhèn)人口應(yīng)達(dá)到一半以上。二要在城鎮(zhèn)群一體化建設(shè)同時(shí)，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展放在重要地位。這類城鎮(zhèn)群所在區(qū)域往往與農(nóng)業(yè)發(fā)展條件優(yōu)越的區(qū)域高度吻合、重疊，具備城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的良好條件，在建設(shè)城鎮(zhèn)群內(nèi)部發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和公共資源服務(wù)體系的過程中，應(yīng)采取城鄉(xiāng)建設(shè)一體化規(guī)劃、分步建設(shè)實(shí)施，切實(shí)通過城鎮(zhèn)化引領(lǐng)城鎮(zhèn)群區(qū)域率先縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同繁榮。三要根據(jù)不同區(qū)域的自然條件、區(qū)域背景、戰(zhàn)略區(qū)位、發(fā)展基礎(chǔ)和增長(zhǎng)潛力，選擇合理的城鎮(zhèn)群組織方式和發(fā)展路徑，一般以不超過1小時(shí)公路交通距離可達(dá)范圍構(gòu)成城鎮(zhèn)群的核心圈，以不超過2小時(shí)公路交通距離可達(dá)范圍構(gòu)成城鎮(zhèn)群的外圈，避免城鎮(zhèn)群范圍過大而失去城鎮(zhèn)群應(yīng)有的功能和價(jià)值。

2.4 穩(wěn)步推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化

我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)在東部、東北和中部地區(qū)主要集中分布在大平原區(qū)域，在西部地區(qū)，主要集中在河谷、盆地。僅國(guó)家級(jí)糧食大縣就有800個(gè)。由于位于西部的渭河谷地、成都盆地、河套灌區(qū)、新疆綠洲等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)同內(nèi)陸城鎮(zhèn)群地區(qū)在空間上是相重疊的，因此，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)和難點(diǎn)，主要集中在我國(guó)的東中部的平原區(qū)域。這些地區(qū)的特點(diǎn)是，人口總量多、人口密度大，一般每平方公里有500人以上，一個(gè)縣人口總量可達(dá)100萬左右；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平都低于全國(guó)平均水平，城鎮(zhèn)化率在35%左右；受糧食主產(chǎn)區(qū)功能定位的約束，耕地和基本農(nóng)田保護(hù)壓力大，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢，成為我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)區(qū)域。主要包括東北平原、黃淮海平原、長(zhǎng)江中下游沿江環(huán)湖平原等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。建議：一要繼續(xù)堅(jiān)持嚴(yán)格的土地管理，切實(shí)將農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地控制在國(guó)家規(guī)定的人均150平方米以內(nèi)；與此同時(shí)，調(diào)整建設(shè)用地供給，保障縣城和中心鎮(zhèn)發(fā)展的建設(shè)用地需要。二要做大做強(qiáng)集中農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)環(huán)繞的中心城市（一般為地級(jí)市），依托市場(chǎng)選擇的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和具有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，以扶持本土經(jīng)濟(jì)振興和國(guó)產(chǎn)品牌產(chǎn)品培育為重點(diǎn)，通過工業(yè)化拉動(dòng)城鎮(zhèn)化，通過經(jīng)濟(jì)集聚帶動(dòng)人口集聚，努力形成百萬人口的特大城市體量。三要以大中規(guī)模城市為主體形態(tài)打造縣城，積極扶持縣城和若干重點(diǎn)鎮(zhèn)的農(nóng)副產(chǎn)品加工和貿(mào)易業(yè)發(fā)展，加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度，優(yōu)化投資環(huán)境，通過城鎮(zhèn)化構(gòu)筑承載工業(yè)化的平臺(tái)。合理布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)和區(qū)內(nèi)外交通網(wǎng)絡(luò)，以“生產(chǎn)在園區(qū)、生活在社區(qū)”的方式，促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化逐漸步入?yún)f(xié)同發(fā)展、良性互動(dòng)的軌道。

2.5 探索山地丘陵城鎮(zhèn)化新模式

我國(guó)山地和丘陵占國(guó)土面積比重較大，分別為33%和10%。山地丘陵地區(qū)主要涉及我國(guó)老少邊窮地區(qū)，其基本特征是：水土資源組合條件偏差，生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱，地理位置偏遠(yuǎn)封閉，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。在不斷引導(dǎo)人口有序外遷的同時(shí)，探索山地丘陵城鎮(zhèn)化新模式，對(duì)于集中連片貧困地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)、由解決溫飽轉(zhuǎn)向區(qū)域現(xiàn)代化建設(shè)具有關(guān)鍵性的作用。一要認(rèn)真分析山地丘陵城鎮(zhèn)化的資源環(huán)境承載能力，規(guī)避推進(jìn)城鎮(zhèn)化的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，慎重推進(jìn)“城鎮(zhèn)化上山”進(jìn)程。二要根據(jù)自然條件以及山地丘陵地區(qū)資源指向型產(chǎn)業(yè)布局相對(duì)分散的特征，采取核心城市與周邊園區(qū)相結(jié)合的組合形態(tài)，集中做大地區(qū)中心城市，發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用，拉動(dòng)貧困區(qū)域投資環(huán)境的改善和變貧困地區(qū)面貌的改變。三要以縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)為公共服務(wù)均等化的空間載體，結(jié)合地方能源礦產(chǎn)開發(fā)與加工、生物資源及農(nóng)副產(chǎn)品加工貿(mào)易、自然和人文旅游資源利用等資源主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展布局，以小城鎮(zhèn)為主體形態(tài)，推進(jìn)山地城鎮(zhèn)化進(jìn)程。四要加大生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和資源稅改革力度，切實(shí)解決山地丘陵地區(qū)政府和老百姓經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足、嚴(yán)重制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵問題。

2.6 加快沿邊地區(qū)城市建設(shè)步伐

以支持邊疆地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展為宗旨，結(jié)合跨境商貿(mào)物流業(yè)和進(jìn)出口加工基地的建設(shè)，加快邊境后方基地城市和邊境前沿窗口城市的建設(shè)，共同構(gòu)筑沿邊地區(qū)城鎮(zhèn)帶。以沿邊發(fā)達(dá)的城市彰顯國(guó)門新面貌，以優(yōu)越的生活水平和穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境穩(wěn)定邊境安全。

3 健全體制機(jī)制保障

一要健全空間規(guī)劃體系。優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局是一個(gè)戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性、整體性的工程，必須立法為本、規(guī)劃先行。不僅要制定國(guó)家層面的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃和總體布局方案，還要理順規(guī)劃體制，健全規(guī)劃體系，通過不同層級(jí)的區(qū)域、省域、市縣空間規(guī)劃的落實(shí)，通過不同類型的相關(guān)規(guī)劃如城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃等的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化空間布局在各部門之間是橫向協(xié)調(diào)的、在國(guó)家和地方之間是縱向貫通的。目前我國(guó)空間規(guī)劃類型多樣，各種類型規(guī)劃功能缺乏協(xié)調(diào)，規(guī)劃資源沒有整合，規(guī)劃結(jié)果時(shí)常沖突，極大地影響到規(guī)劃的價(jià)值。借城鎮(zhèn)化規(guī)劃落實(shí)之機(jī)，探索規(guī)劃資源整合與健全規(guī)劃體系的路徑，不僅有利于城鎮(zhèn)化規(guī)劃的實(shí)施，也將對(duì)我國(guó)科學(xué)管理國(guó)土空間開發(fā)利用具有深遠(yuǎn)的影響。

二要合理配置政府資源。促進(jìn)城鎮(zhèn)化空間布局實(shí)施的政府資源，首先是土地利用功能的管制，在主體功能區(qū)戰(zhàn)略指引下，結(jié)合分類指引的城鎮(zhèn)化模式，把控制開發(fā)強(qiáng)度同城鎮(zhèn)化進(jìn)程與布局結(jié)合起來，把調(diào)整空間結(jié)構(gòu)同優(yōu)化城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局和打造城鎮(zhèn)化空間形態(tài)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間主體功能、建設(shè)用地指標(biāo)與城鎮(zhèn)化作用、城鎮(zhèn)化模式相統(tǒng)一，有效約束城鎮(zhèn)化健康有序地推進(jìn)。其次，是以區(qū)域性的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及地方性的公共服務(wù)資源配置為重點(diǎn)，合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)化模式和空間布局的實(shí)施。特別是將交通運(yùn)輸主通道及交通運(yùn)輸樞紐的建設(shè)，與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局相協(xié)調(diào)；把區(qū)域交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、與城鎮(zhèn)群及不同層級(jí)的中心城市建設(shè)相匹配；把改善交通運(yùn)輸條件同推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，努力發(fā)展交通運(yùn)輸在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的杠桿作用。第三，加強(qiáng)環(huán)境容量管制，通過不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和產(chǎn)業(yè)限制名錄的發(fā)布和實(shí)施，助推工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展。

三要完善區(qū)域政策。針對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化空間布局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心問題，把區(qū)域城鎮(zhèn)化作為一個(gè)基礎(chǔ)平臺(tái)，整合人口、財(cái)稅、金融、投資、產(chǎn)業(yè)等各類政策，保障城鎮(zhèn)化空間布局的持續(xù)優(yōu)化。其中，要加大促進(jìn)區(qū)域間合作的政策創(chuàng)新力度，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和城鎮(zhèn)化空間布局的展開，由于行政區(qū)劃導(dǎo)致的人為阻隔，將越來越成為影響城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵制約因素。產(chǎn)業(yè)間的分工合作、城市功能的輻射擴(kuò)散、資源合理開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共同責(zé)任、公共資源的互惠共享、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的共建等等，都需要有良好的區(qū)域合作機(jī)制作為保障，要有正常的區(qū)域合作關(guān)系作為前提。因此，一方面，要探索有利于健康城鎮(zhèn)化的行政區(qū)劃改革方向，另一方面，還是要著力創(chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制。

1 周一星，城市地理求索.北京:商務(wù)印書館，2010.

2 陸大道，樊杰，劉衛(wèi)東等著.中國(guó)地域空間、功能及其發(fā)展.北京:中國(guó)大地出版社，2011.

3 馬凱主編.十一五規(guī)劃戰(zhàn)略研究.北京:人民出版社，2006.

4 張平主編.十二五規(guī)劃戰(zhàn)略研究.北京:人民出版社，2011.

5 世界銀行.2009年世界發(fā)展報(bào)告—重塑世界經(jīng)濟(jì)地理.北京:清華大學(xué)出版社，2009.

6 布賴恩·貝利.20世紀(jì)不同國(guó)家和地區(qū)的城市化道路.城市與區(qū)域規(guī)劃研究.北京:商務(wù)印書館，2008.

7 方創(chuàng)琳等著.2010中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告.北京:科學(xué)出版社，2010.

8 中國(guó)科學(xué)院國(guó)情分析研究小組.城市與鄉(xiāng)村.北京:科學(xué)出版社，1994.