“振興東北”以來(lái)區(qū)域城鎮(zhèn)化進(jìn)展、問(wèn)題及對(duì)策*

文/張平宇

中國(guó)科學(xué)院東北地理與農(nóng)業(yè)生態(tài)研究所 長(zhǎng)春 130102

1 引言

國(guó)家實(shí)施“振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略”已進(jìn)入第10個(gè)年頭，并取得了突破性進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，社會(huì)民生明顯改善，歷史遺留問(wèn)題基本得到解決?？梢哉f(shuō)這段時(shí)期是東北地區(qū)自改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快、效果最好、人民群眾生活水平明顯提高、城鄉(xiāng)面貌發(fā)生巨大變化的10年。出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代的“東北現(xiàn)象”，其問(wèn)題和癥結(jié)根植于不同類型的老工業(yè)城市，振興老工業(yè)基地，就是振興老工業(yè)城市，就是在促進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化。近年來(lái)，東北老工業(yè)基地在資源型城市轉(zhuǎn)型、城市老工業(yè)區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、塌陷區(qū)治理等方面取得了顯著成效，上述方面形成了具有東北地區(qū)特色的城鎮(zhèn)化機(jī)制、途徑和模式，體現(xiàn)了東北老工業(yè)基地城鎮(zhèn)化向深度推進(jìn)，正在從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向新型城鎮(zhèn)化?；仡櫋皷|北振興”以來(lái)老工業(yè)基地城鎮(zhèn)化過(guò)程，分析這段時(shí)期區(qū)域城鎮(zhèn)化效果和問(wèn)題，有助于把握東北地區(qū)城鎮(zhèn)化特點(diǎn)和規(guī)律，探索未來(lái)老工業(yè)基地城鎮(zhèn)化健康發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)2020年?yáng)|北老工業(yè)基地全面振興的目標(biāo)。

2 “東北振興”以來(lái)區(qū)域城鎮(zhèn)化的進(jìn)展

2.1 區(qū)域城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高

經(jīng)歷了近現(xiàn)代獨(dú)特的區(qū)域開發(fā)和工業(yè)化過(guò)程，東北地區(qū)一直是我國(guó)城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)之一，區(qū)域城鎮(zhèn)化率高于全國(guó)平均水平10個(gè)百分點(diǎn)左右。東北地區(qū)城市數(shù)量及其規(guī)模結(jié)構(gòu)在全國(guó)城市體系中占有重要地位。1978年，東北地區(qū)擁有30個(gè)設(shè)市城市，區(qū)域非農(nóng)業(yè)人口比重達(dá)32.76%。2000年城市數(shù)量增長(zhǎng)到90個(gè)，區(qū)域非農(nóng)業(yè)人口比重達(dá)46.55%。但1978—2000年，東北3省非農(nóng)業(yè)人口年平均增長(zhǎng)速率為0.69%，不但大幅度落后于東南沿海發(fā)達(dá)省市年均增長(zhǎng)1.5%—2.5%的速度，而且還落后于全國(guó)平均水平[1]。東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，中小城市發(fā)育不足，鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化落后，呈現(xiàn)出典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征。自2003年以來(lái)，3省城鎮(zhèn)化速度較前期略有提高，城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)出較平穩(wěn)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2010年區(qū)域城鎮(zhèn)人口比重達(dá)57.68%，高于全國(guó)平均水平約8個(gè)百分點(diǎn)，但同期人口城鎮(zhèn)化速度仍低于全國(guó)平均水平。2010年?yáng)|北3省地級(jí)及以上城市34個(gè)。根據(jù)我國(guó)城市規(guī)模等級(jí)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，市區(qū)人口在200萬(wàn)以上的超大城市有4個(gè)，100萬(wàn)—200萬(wàn)人的特大城市5個(gè)，50萬(wàn)—100萬(wàn)人的大城市21個(gè)，20萬(wàn)—50萬(wàn)人的中等城市4個(gè)（圖1）。與2000年相比，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，50萬(wàn)—100萬(wàn)人口大城市數(shù)量增加了5個(gè)，中小城市發(fā)展不足。依據(jù)相應(yīng)年份國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年鑒數(shù)據(jù)，沈陽(yáng)、哈爾濱、長(zhǎng)春、大連4個(gè)超大城市的市轄區(qū)人口占東北3省總?cè)丝诒戎?，?000、2005和2010年分別為12.66%、14.07%和15.1%，區(qū)域人口出現(xiàn)向超大城市和特大城市集聚的態(tài)勢(shì)，人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量有所提高。

圖12010年?yáng)|北地區(qū)主要城市分布圖

2.2 城市群一體化發(fā)展趨勢(shì)加強(qiáng)，大都市區(qū)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展

東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的核心地域由北至南分布著以哈爾濱為中心的哈大齊城市群、以長(zhǎng)春為中心的吉林中部城市群、以沈陽(yáng)為中心的遼中城市群和以大連為中心的沿海城市帶，形成了“三圈一帶”的空間形態(tài)，主導(dǎo)著東北地區(qū)城鎮(zhèn)化空間格局。2009年以來(lái)，國(guó)務(wù)院相繼批準(zhǔn)了《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》、《中國(guó)圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要》、《沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)新型工業(yè)化綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》，把主要城市群變成國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略的重點(diǎn)對(duì)象給予支持，加快促進(jìn)了這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市群地區(qū)的一體化發(fā)展趨勢(shì)得到加強(qiáng)。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶在“五點(diǎn)一線”的基礎(chǔ)上得到充實(shí)；沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍擴(kuò)大到包括營(yíng)口、阜新在內(nèi)的8個(gè)地級(jí)市；而中國(guó)圖們江區(qū)域開發(fā)的核心腹地延伸到吉林中部城市群。城市群一體化發(fā)展體現(xiàn)了城市政府間合作發(fā)展意愿，并因地制宜地采取了不同的城鎮(zhèn)化對(duì)策和模式。比如沈陽(yáng)市作為遼中城市群的中心城市，努力建立工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，積極推進(jìn)“一核五帶”建設(shè)、促進(jìn)同周邊城市的“同城化”建設(shè)，打造37個(gè)新城新鎮(zhèn)，并依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)56個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展，形成網(wǎng)絡(luò)化、層級(jí)式的產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)分布格局。大連市提出了全域城市化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)收入分配，逐步實(shí)現(xiàn)全域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化、全域基本公共服務(wù)均等化、全域村鎮(zhèn)社區(qū)化、全域農(nóng)民市民化等目標(biāo)。吉林中部城市群以長(zhǎng)春、吉林、四平、遼源、松原等地級(jí)城市為支點(diǎn)，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工合作和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，長(zhǎng)吉城際高鐵開通運(yùn)行對(duì)促進(jìn)長(zhǎng)春-吉林兩市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展已取得初步效果。哈大齊工業(yè)走廊建設(shè)帶動(dòng)了在產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)、城市和區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)集聚擴(kuò)散，哈大齊城市群人口和經(jīng)濟(jì)要素加快集聚，哈爾濱、大慶和齊齊哈爾3個(gè)中心城市的綜合功能和地位明顯提升。

2.3 資源型城市轉(zhuǎn)型和老工業(yè)區(qū)改造的成效顯著

2001年國(guó)務(wù)院確定遼寧省阜新市為全國(guó)資源型枯竭城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的首個(gè)試點(diǎn)城市，目前國(guó)家發(fā)改委已批準(zhǔn)3批次試點(diǎn)城市，城市數(shù)量累計(jì)達(dá)69個(gè)，東北地區(qū)21個(gè)，占30.43%，此外另有9個(gè)城市享受政策。東北老工業(yè)基地資源型城市數(shù)量多、規(guī)模大、資源枯竭速度快，造成了東北資源型城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題集中爆發(fā)，社會(huì)影響大[2]。以深化國(guó)有企業(yè)體制改革、培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、大規(guī)模改造棚戶區(qū)和治理城市塌陷區(qū)為重點(diǎn)，列入試點(diǎn)的資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型取得了顯著成效。我國(guó)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型迫于自身經(jīng)濟(jì)衰退和社會(huì)發(fā)展矛盾，而同期世界范圍內(nèi)的城市轉(zhuǎn)型升級(jí)成為大趨勢(shì)，所以資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是在國(guó)內(nèi)外城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)大背景下展開的，有較先進(jìn)的理念。資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型首先要建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，把發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來(lái)，形成多元化、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；其次是完善城市功能，把城市由礦區(qū)（林區(qū)）向城區(qū)轉(zhuǎn)變，發(fā)揮資源型城市作為區(qū)域中心城市的作用。比如，隨著阜新市城市功能不斷完善，其在遼西北地區(qū)的中心城市地位有所提升；遼源市已初步建立起現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，成為吉林中部城市群的新秀。總體上看，東北地區(qū)主要資源型城市都探索出符合自身特點(diǎn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑，初步擺脫了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展困境，城市轉(zhuǎn)型向深度和廣度推進(jìn)。

沈陽(yáng)鐵西區(qū)作為“東北現(xiàn)象”的典型代表，20世紀(jì)90年代經(jīng)歷了嚴(yán)重的衰退。進(jìn)入21世紀(jì)，沈陽(yáng)鐵西區(qū)改造取得了突破。2011年地區(qū)生產(chǎn)總值突破1000億元，10年間年均增長(zhǎng)33%；公共財(cái)政預(yù)算收入超過(guò)100億元，年均增長(zhǎng)34.5%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2002年的6700元提高到2011年的2.3萬(wàn)元，成為東北地區(qū)第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)。沈陽(yáng)鐵西區(qū)改造創(chuàng)建了老工業(yè)城市搬遷改造的新模式，即“鐵西模式”，有著重要理論意義和實(shí)踐參考價(jià)值。以沈陽(yáng)鐵西區(qū)改造為典范，吉林市哈達(dá)灣等一些集中連片老工業(yè)區(qū)也都在積極推進(jìn)城市老工業(yè)區(qū)改造，并取得了初步成效。

2.4 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，城鎮(zhèn)化物質(zhì)環(huán)境改善明顯

“東北振興”10年也是城市和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模最大、升級(jí)最快的時(shí)期。大規(guī)模進(jìn)行高速鐵路、高速公路、機(jī)場(chǎng)、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大地增強(qiáng)了城市間的聯(lián)系，促進(jìn)了城市群地區(qū)的一體化發(fā)展。例如，2012年12月開通運(yùn)行的哈大高速鐵路客運(yùn)專線，從哈爾濱至大連，縱貫東北3省4大城市群核心地域，全長(zhǎng)904公里，最高時(shí)速可達(dá)350公里，將強(qiáng)化東北地區(qū)城鎮(zhèn)化“三圈一帶”空間格局，對(duì)提升東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平有深遠(yuǎn)的意義。這期間沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春和哈爾濱都展開了城市輕軌和地鐵建設(shè)，沈陽(yáng)地鐵已開通2條線路，其他3個(gè)城市地鐵即將建成并投入使用，將會(huì)明顯地改善城市交通狀況。此外，大規(guī)模的棚戶區(qū)改造、塌陷區(qū)治理、暖房子工程、集中供熱、城市河道治理、園林綠地建設(shè)等，極大地改善了城市物質(zhì)環(huán)境，基本改變了20世紀(jì)90年代破敗的城市景象，展現(xiàn)出美麗繁榮的現(xiàn)代城市形象。

3 當(dāng)前東北城鎮(zhèn)化存在的主要問(wèn)題與挑戰(zhàn)

3.1 區(qū)域城鎮(zhèn)化動(dòng)力不足

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必然經(jīng)歷的過(guò)程。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力，而城鎮(zhèn)化又反作用于工業(yè)化，兩者相輔相成，相互促進(jìn)，要協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成為城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿3]。東北老工業(yè)基地是我國(guó)工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展地區(qū)，由于受優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“先生產(chǎn)，后生活”城市建設(shè)指導(dǎo)方針的影響，城市化質(zhì)量不高，城市服務(wù)業(yè)發(fā)展落后[4]，城市功能不健全，鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化嚴(yán)重落后。實(shí)施“振興東北戰(zhàn)略”以來(lái)，區(qū)域城鎮(zhèn)化有所加速，但人口城鎮(zhèn)化速度仍較慢，工業(yè)化對(duì)城鎮(zhèn)化拉動(dòng)力不足[5]。這期間以解決歷史遺留問(wèn)題為工作重點(diǎn)，主要進(jìn)行了國(guó)有企業(yè)體制改革，工業(yè)發(fā)展以改造升級(jí)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為主，路徑依賴明顯，新興支柱產(chǎn)業(yè)培育不足，工業(yè)結(jié)構(gòu)依然偏重，資金和技術(shù)密集，對(duì)勞動(dòng)就業(yè)貢獻(xiàn)較小。大部分地區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)工業(yè)化落后，包括工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化統(tǒng)籌”尚未形成強(qiáng)大動(dòng)力，總體上看，過(guò)去一段時(shí)期人口城鎮(zhèn)化動(dòng)力，主要來(lái)自于包括房地產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展[6]。

3.2 城市群處在發(fā)育期，整體實(shí)力還比較弱

東北地區(qū)的4個(gè)城市群在人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模上都偏小，由于城市群內(nèi)城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，缺乏經(jīng)濟(jì)合作，城市同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)明顯，還遠(yuǎn)未形成一個(gè)有機(jī)整體，缺乏對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)力[7]。從空間上看，遼中城市群與遼寧沿海城市帶、吉中城市群與哈大齊城市群可進(jìn)一步整合，形成兩大城市群，但受歷史和現(xiàn)實(shí)體制的制約，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍會(huì)維持現(xiàn)有格局。目前4大城市群勢(shì)力范圍還未最終穩(wěn)定，仍處在發(fā)展演變過(guò)程中。所以，在新的國(guó)內(nèi)國(guó)際因素影響背景下，更加現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是進(jìn)一步明確4個(gè)城市群內(nèi)部各城市主要職能，促進(jìn)分工協(xié)作，積極發(fā)展中小城市，構(gòu)建合理的城市等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)人口和經(jīng)濟(jì)要素有序集聚擴(kuò)散，盡快建立起城市群內(nèi)部一體化發(fā)展機(jī)制。

3.3 資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型任務(wù)依然艱巨

東北地區(qū)資源型城市種類多、數(shù)量大，超過(guò)1/3的城市為資源型城市。盡管過(guò)去10年資源型城市轉(zhuǎn)型取得了重要的階段性成果，解決了企業(yè)破產(chǎn)、下崗失業(yè)、社會(huì)保障、棚戶區(qū)改造等緊迫問(wèn)題，但資源型城市尚未全面步入可持續(xù)發(fā)展軌道，轉(zhuǎn)型任務(wù)依然艱巨。目前多數(shù)資源型城市產(chǎn)業(yè)層次仍較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴于資源型、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，污染重、高耗能等行業(yè)還占有較大比重，接續(xù)和替代產(chǎn)業(yè)培育十分緩慢，尚未形成規(guī)模，發(fā)展前景存在不確定性。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動(dòng)力不足，較依賴國(guó)家的援助性政策、資金和項(xiàng)目。歷史遺留的體制機(jī)制問(wèn)題仍未徹底排除，城市更新改造和礦區(qū)環(huán)境整治任務(wù)仍十分繁重，可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制尚未完全建立。特別是前一階段取得的轉(zhuǎn)型成果尚需下大力氣加以鞏固。比如棚戶區(qū)改造改善了市民居住條件，但如何擴(kuò)大就業(yè)，建立可持續(xù)生計(jì)，仍需較長(zhǎng)時(shí)間加以解決。此外，從各地區(qū)橫向比較來(lái)看，資源型城市仍是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最落后地區(qū)，與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距還在擴(kuò)大。

3.4 城鎮(zhèn)化的資源利用效率低，生態(tài)環(huán)境影響大

“振興東北”掀起了新一輪區(qū)域大開發(fā)熱潮。從區(qū)域城鎮(zhèn)化角度看，這一過(guò)程主要表現(xiàn)為各種級(jí)別、不同類型的開發(fā)區(qū)爆發(fā)式增長(zhǎng)，大城市空間快速擴(kuò)張。根據(jù)中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，2003—2010年的7年間，東北3省34個(gè)地級(jí)市城市建設(shè)用地面積增長(zhǎng)了24.96%，增長(zhǎng)速度是前7年（1996—2003年）的2倍；這期間主要城市的城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大了50%以上。借助各種類型規(guī)劃，受土地財(cái)政的刺激，區(qū)域振興演變成了“圈地運(yùn)動(dòng)”、“造城運(yùn)動(dòng)”，許多開發(fā)區(qū)面積小則幾十平方公里，大則數(shù)百平方公里，占用了寶貴的耕地和生態(tài)用地。出現(xiàn)了開發(fā)區(qū)土地長(zhǎng)期閑置、開發(fā)密度偏低、房地產(chǎn)業(yè)用地偏大、工業(yè)和服務(wù)業(yè)用地偏小、土地利用效率偏低、局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境影響大等問(wèn)題。這些都表明，現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化方式粗放，呈現(xiàn)外延式擴(kuò)張的特點(diǎn)，可持續(xù)城鎮(zhèn)化面臨挑戰(zhàn)。

3.5 鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化嚴(yán)重落后

相對(duì)于大城市、特大城市的快速發(fā)展，東北地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，導(dǎo)致包括縣城在內(nèi)的城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)落后，城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，功能不健全，基礎(chǔ)設(shè)施短缺，居民生活條件普遍較差。以省域城鎮(zhèn)化水平較高的遼寧省為例，全省包括縣城在內(nèi)有610個(gè)建制鎮(zhèn)，建成區(qū)內(nèi)積聚人口只有540萬(wàn)人，總?cè)丝趦H占全省人口的12.8%，大部分建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口在5000人以下，縣域城鎮(zhèn)化水平不及全省平均水平一半[8]。鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化落后的根本原因是第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來(lái)，城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏財(cái)政支持。鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化難點(diǎn)是建立起城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的緊密聯(lián)系，把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)納入到城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，因地制宜建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展機(jī)制。

3.6 城鎮(zhèn)化的社會(huì)服務(wù)和管理水平低

東北老工業(yè)基地受計(jì)劃體制影響深刻，對(duì)政府和單位的依賴思想重，不善于用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)辦法經(jīng)營(yíng)管理城市，城市社會(huì)化服務(wù)和管理體制改革滯后，中小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力更加落后。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府更偏好大規(guī)劃、大項(xiàng)目、大工程，把主要精力放在招商引資、征地拆遷和出讓土地等工作上面。城市物質(zhì)環(huán)境改造較快，而軟環(huán)境建設(shè)跟不上；不善于高效利用已有的城鎮(zhèn)化的資源和條件，更缺乏體制機(jī)制創(chuàng)新。新城、新區(qū)成片崛起，而生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施不配套，整個(gè)城市的運(yùn)行效率偏低。

4 未來(lái)東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略對(duì)策

根據(jù)2011年4月公布的全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年中國(guó)城鎮(zhèn)人口6.6億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到49.68%，這意味著世界人口最多的國(guó)家已有一半的人口居住在城鎮(zhèn)。依據(jù)世界城鎮(zhèn)化規(guī)律，城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，城鎮(zhèn)化速度將逐漸放慢，外延式增長(zhǎng)將逐漸停止[3，9]，取而代之的是以內(nèi)涵式、質(zhì)量型的城鎮(zhèn)化方式為主。相對(duì)于其他地區(qū)，東北老工業(yè)基地城鎮(zhèn)化速度趨緩，未來(lái)要以轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為核心，走與新型工業(yè)化相適應(yīng)的新型城鎮(zhèn)化道路,把東北老工業(yè)基地建設(shè)成經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)文化事業(yè)發(fā)達(dá)、人居環(huán)境優(yōu)美、城市職能明確、空間布局合理、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化的人居環(huán)境系統(tǒng)[10]。

4.1 優(yōu)化城市群結(jié)構(gòu)，提升中心城市的國(guó)際服務(wù)功能

科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)以沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春和哈爾濱為中心的4大城市群，依據(jù)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與戰(zhàn)略要求，統(tǒng)籌城市群內(nèi)部大中小城鎮(zhèn)發(fā)展條件、優(yōu)勢(shì)和問(wèn)題，規(guī)劃城市群內(nèi)部的城鎮(zhèn)數(shù)量及規(guī)模等級(jí)、職能分工、空間布局，疏解中心城市人口和產(chǎn)業(yè)，從根本上解決中心城市人口膨脹、交通擁堵、房?jī)r(jià)高、就業(yè)難、看病難、入學(xué)難等大城市病。積極推進(jìn)城市群基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，加快打造城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)，培育壯大一批專業(yè)化分工明確的中小城市。上述4大中心城市在東北亞地區(qū)具有重要的影響力，要發(fā)揮科技和智力資源優(yōu)勢(shì)，確立和鞏固各自的國(guó)際分工，提升這些城市在國(guó)際金融、商貿(mào)、科技、文化、體育等方面的地位，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市管理水平提高。大連市要加快東北亞國(guó)際航運(yùn)中心和國(guó)際物流中心建設(shè)，促進(jìn)城市金融、商貿(mào)和文化產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，帶動(dòng)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶乃至整個(gè)東北地區(qū)對(duì)外開放。沈陽(yáng)市要與周邊城市共同打造世界領(lǐng)先的現(xiàn)代裝備制造業(yè)基地，提升其對(duì)東北地區(qū)金融、商貿(mào)、物流、交通、科技和文化產(chǎn)業(yè)等引領(lǐng)作用。長(zhǎng)春市要與吉林、松原、四平、遼源進(jìn)一步整合，發(fā)揮整個(gè)地區(qū)對(duì)圖們江地區(qū)國(guó)際開發(fā)中的支撐和引領(lǐng)作用，加強(qiáng)東北亞地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作平臺(tái)建設(shè)，完善國(guó)際交通、商貿(mào)、物流基礎(chǔ)設(shè)施。哈爾濱市要打造成對(duì)俄經(jīng)貿(mào)文化交流的綜合平臺(tái)，全面完善和提升城市基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)際服務(wù)功能，成為輻射遠(yuǎn)東地區(qū)最重要的區(qū)域中心城市。

4.2 繼續(xù)加強(qiáng)資源型城市轉(zhuǎn)型和城市老工業(yè)區(qū)改造

加大對(duì)資源型城市接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育新興產(chǎn)業(yè)，建立多元化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系[11]。加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，在對(duì)外開放與合作中尋找新的經(jīng)濟(jì)生長(zhǎng)點(diǎn)。加大對(duì)科技、人才和教育方面的支持，增強(qiáng)區(qū)域創(chuàng)新能力。以增加就業(yè)崗位為目的，積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，鞏固棚戶區(qū)改造成果。完善城市綜合功能，增強(qiáng)城市對(duì)區(qū)域綜合服務(wù)能力。繼續(xù)加大資源型城市生態(tài)環(huán)境整治，采用先進(jìn)技術(shù)循環(huán)利用廢棄礦產(chǎn)資源。

東北地區(qū)目前仍存在一些城市老工業(yè)區(qū)，城市物質(zhì)環(huán)境衰敗，以及積淀了大量歷史問(wèn)題和矛盾，迫切需要舊城改造[12]。對(duì)這類地區(qū)改造的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)其向新型城區(qū)的轉(zhuǎn)變。要從整個(gè)城市各個(gè)功能組團(tuán)的協(xié)調(diào)發(fā)展出發(fā)，確定老工業(yè)區(qū)發(fā)展方向和功能轉(zhuǎn)換定位，明確要素轉(zhuǎn)移與置換的途徑；因地制宜選取改造模式，兼顧好各方面利益，穩(wěn)妥搬遷改造；注重工業(yè)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)和再利用，科學(xué)治理污染土地和地下水，恢復(fù)其生態(tài)與環(huán)境功能。

4.3 大力促進(jìn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化

東北地區(qū)中小城市發(fā)展不足，根源是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化落后，城鎮(zhèn)成長(zhǎng)緩慢。鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化主要靠?jī)晒蓜?dòng)力，一個(gè)是縣域工業(yè)化的拉力，一個(gè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推力?？h域工業(yè)化的拉力來(lái)源于大城市產(chǎn)業(yè)向縣域轉(zhuǎn)移以及縣域新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推力來(lái)源于農(nóng)業(yè)專業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，釋放農(nóng)村勞動(dòng)力。把城鎮(zhèn)規(guī)劃好建設(shè)好，會(huì)將這兩股動(dòng)力帶動(dòng)的人口和經(jīng)濟(jì)要素匯聚到縣城及廣大城鎮(zhèn)中來(lái)，促進(jìn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。要把握大城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)時(shí)機(jī)，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化產(chǎn)業(yè)體系。加快城鎮(zhèn)投融資、戶籍、就業(yè)、醫(yī)療、社保、住房、入學(xué)等方面的體制機(jī)制改革，為農(nóng)村人口進(jìn)城提供政策保障。發(fā)揮東北地區(qū)農(nóng)業(yè)資源和生產(chǎn)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，加快農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)；組建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化、信息化和標(biāo)準(zhǔn)化水平，加快農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

4.4 探索農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)和沿邊地區(qū)的特色城鎮(zhèn)化途徑

東北地區(qū)城鎮(zhèn)化有3種較為特殊的區(qū)域城鎮(zhèn)化類型，即農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)和沿邊地區(qū)的城鎮(zhèn)化。這3類地區(qū)的城鎮(zhèn)化條件有明顯的差異，農(nóng)墾區(qū)和林區(qū)還面臨著體制改革任務(wù)。近年來(lái)這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化勢(shì)頭強(qiáng)勁，均在探索特色城鎮(zhèn)化道路。黑龍江農(nóng)墾區(qū)面積達(dá)3.54萬(wàn)平方公里，2011年調(diào)出商品糧190億公斤，對(duì)保障國(guó)家糧食安全的作用極其重要。農(nóng)墾區(qū)城鎮(zhèn)化要以保障糧食生產(chǎn)能力持續(xù)提高為宗旨，走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的道路；加強(qiáng)區(qū)域合作，優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，完善城鎮(zhèn)服務(wù)功能，培育城市文化精神，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。林區(qū)城鎮(zhèn)化要充分發(fā)揮林區(qū)生態(tài)優(yōu)勢(shì)，綜合開發(fā)利用森林資源，大力發(fā)展木材深加工、林特產(chǎn)加工養(yǎng)殖和旅游業(yè)，加快城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，建設(shè)功能齊全、特色鮮明的林區(qū)小城鎮(zhèn)[13]。沿邊地區(qū)城鎮(zhèn)化有多方面的經(jīng)濟(jì)政治意義，要合理進(jìn)行口岸城市職能分工，積極擴(kuò)大中心城市規(guī)模，促進(jìn)人口和經(jīng)濟(jì)集聚，加快口岸和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市商貿(mào)服務(wù)功能，帶動(dòng)邊境地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作。

4.5 集約利用土地資源，構(gòu)建區(qū)域城鎮(zhèn)化生態(tài)安全格局

東北地區(qū)城鎮(zhèn)人口主要集聚在東北平原中部的糧食主產(chǎn)區(qū)，須十分重視集約節(jié)約利用土地資源，為糧食生產(chǎn)保留最優(yōu)質(zhì)的黑土地[14]。嚴(yán)格控制征地指標(biāo)，加大對(duì)土地利用監(jiān)管，提高土地使用效率和效益，遏制大城市蔓延擴(kuò)張；加大對(duì)廢棄工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地治理，推進(jìn)舊城改造，挖掘建設(shè)用地潛力。加強(qiáng)對(duì)沿海地區(qū)和中部城市群的空間管制，構(gòu)建可持續(xù)的生態(tài)安全格局。完善區(qū)域土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市群規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等，形成與主體功能區(qū)規(guī)劃相適應(yīng)的國(guó)土空間格局[15]。保護(hù)好濱海、濱湖、河道等重要濕地生態(tài)系統(tǒng)，注重城市公園、綠地和生態(tài)廊道系統(tǒng)建設(shè)。

1 鄧偉，張平宇，張柏等.東北區(qū)域發(fā)展報(bào)告2004.北京：科學(xué)出版社，2004.

2 張平宇,李鶴,佟連軍等.礦業(yè)城市人地系統(tǒng)脆弱性——理論方法實(shí)證.北京:科學(xué)出版社，2011.

3 潘家華,魏后凱,李紅玉等.中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告No.3.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

4 金鳳君，張平宇,樊杰等.東北地區(qū)振興與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究.北京:商務(wù)印書館,2006.

5 張國(guó)寶等.東北地區(qū)振興規(guī)劃研究綜合規(guī)劃研究卷.北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社,2008.

6 王士君,宋飏.中國(guó)東北地區(qū)城市地理基本框架.地理學(xué)報(bào),2006,61(6):574-584.

7 付百臣，董曉峰，張新穎等.中國(guó)東北地區(qū)發(fā)展報(bào)告（2011）.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

8 張平宇等.東北區(qū)域發(fā)展報(bào)告2008.北京：科學(xué)出版社，2008.

9 牛文元.新型城市化建設(shè):中國(guó)城市社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇.中國(guó)科學(xué)院院刊，2012，27（6）：670-677.

10 張平宇，馬延吉，劉文新等.振興東北老工業(yè)基地的新型城市化戰(zhàn)略,地理學(xué)報(bào),2004,59(s):109-115.

11 金鳳君,陳明星,王姣娥.東北地區(qū)發(fā)展的重大問(wèn)題研究.北京：商務(wù)印書館，2012.

12 陸大道.關(guān)于東北振興與可持續(xù)發(fā)展的若干建議.北方經(jīng)濟(jì)，2005（4）：5-11.

13 曲偉,王愛心,熊星火等.黑龍江經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2012）.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

14 程葉青,張平宇.東北商品糧基地糧食生產(chǎn)的區(qū)域分異.自然資源學(xué)報(bào)，2005,20（6）：925-930.

15 樊杰.我國(guó)主體功能區(qū)劃的科學(xué)基礎(chǔ).地理學(xué)報(bào),2007,62(4):339-350.