鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下破解農(nóng)村土地資源問題研究及對策
——以山東省諸城市為例

李忠云

1．山東理工大學(xué) 山東淄博 255000 2．山東省諸城市自然資源和規(guī)劃局 山東諸城 262200

黨的十九大報(bào)告提出了全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，結(jié)合諸城市自然資源工作實(shí)際，通過實(shí)地考察、群眾走訪等方式，深入調(diào)研，找出當(dāng)前土地資源面臨的問題，提出針對性的建議和對策。

1 諸城市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地面臨的問題

1.1 開發(fā)力度和總體規(guī)劃有待提高

從調(diào)研的數(shù)據(jù)上分析，諸城市土地開發(fā)強(qiáng)度與先進(jìn)地區(qū)和國際公認(rèn)的土地開發(fā)強(qiáng)度比較還有一定的空間，這一方面反映土地開發(fā)潛力較大，另一方面也是導(dǎo)致畝均產(chǎn)出效益較低，土地集約節(jié)約利用約束性不強(qiáng)的原因。

1.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不盡合理

通過諸城市全市自然村莊現(xiàn)狀分析，按照中心村保留型、衰敗村撤并型、近郊村棚改型，統(tǒng)籌安排社區(qū)產(chǎn)業(yè)及居住用地，推動基礎(chǔ)設(shè)施較差的村莊拆村并點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)帶社區(qū)、社區(qū)帶自然村的發(fā)展模式，穩(wěn)步推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移。

1.3 農(nóng)村耕地保護(hù)難度增大

從農(nóng)用地結(jié)構(gòu)上來看，耕地資源保有量大，保障耕地?cái)?shù)量的壓力較大，林地、園地?cái)?shù)量較高，有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。從未利用土地面積來看，經(jīng)過土地開發(fā)適宜性評價(jià)，在目前經(jīng)濟(jì)水平下可供開發(fā)的未利用地很少，未來耕地占補(bǔ)平衡壓力很大[1]。

1.4 耕地后備資源以及肥力貧瘠化嚴(yán)重

通過對我市耕地后備資源分布情況分析，目前易于開發(fā)可用于占補(bǔ)平衡的未利用地約1 萬畝，且零星分布，不利于項(xiàng)目立項(xiàng)，隨著耕地后備資源的枯竭，耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡的壓力越來越大。同時，部分新增耕地只注重土層厚度、平整度、灌溉排水等因素，培肥措施未能及時跟上，導(dǎo)致土壤肥力得不到提升。

1.5 耕地監(jiān)管難度以及利用成本加大

按照上級要求，占補(bǔ)平衡項(xiàng)目的新增耕地主要以種植糧食作物為主，嚴(yán)禁建設(shè)占用、栽植林果及撂荒。由于后期管護(hù)不到位，致使項(xiàng)目不能充分發(fā)揮長期效益。建設(shè)占用導(dǎo)致的耕地占補(bǔ)平衡、永久基本農(nóng)田保護(hù)等需要大量可開發(fā)后備資源，因剩余量過小，直接影響農(nóng)村土地資源的充分利用和生產(chǎn)生活環(huán)境。

2 存在問題的原因分析以及對策研究

2.1 存在的問題原因及分析

（1）農(nóng)村土地后備資源匱乏。后備資源匱乏受多種因素的影響和制約。主要因素之一是由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較快，建設(shè)占用補(bǔ)充耕地較多，經(jīng)過近20 年的占補(bǔ)平衡項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)，后備資源容易實(shí)施的平原鎮(zhèn)街園區(qū)已基本實(shí)施完成，剩余未利用地多分布在南部山區(qū)、丘陵鎮(zhèn)，開發(fā)難度加大。

（2）新增耕地質(zhì)量不高。一是近幾年立項(xiàng)實(shí)施的耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目，主要分布在自然條件不好，土層薄且土質(zhì)貧瘠的偏遠(yuǎn)山區(qū)和丘陵鎮(zhèn)，項(xiàng)目實(shí)施難度大。二是項(xiàng)目還需要配套田間道路、水利設(shè)施道路，投資比例較大，在新增耕地上的投資比例就相應(yīng)減少。三是沒有利用技術(shù)手段按照新增耕地規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)要求嚴(yán)格把握質(zhì)量[2]。

（3）新增土地后期監(jiān)管不足。一是項(xiàng)目所在村對項(xiàng)目后期管護(hù)的意識差。群眾普遍存在道路、水利配套設(shè)施等單體工程管護(hù)是村委會的事，與個人無關(guān)的思想。二是項(xiàng)目缺少后期管護(hù)資金，且多分布在偏遠(yuǎn)山區(qū)、丘陵鎮(zhèn)等地區(qū)，當(dāng)?shù)卮寮w經(jīng)濟(jì)底子薄，無力承擔(dān)后期管護(hù)費(fèi)用。三是后期管護(hù)制度不健全。耕地監(jiān)管的政策考核注重對立項(xiàng)實(shí)施、新增耕地驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，而新增耕地能否發(fā)揮出應(yīng)有的作用，缺乏有效的后續(xù)監(jiān)管。

（4）新增土地肥力不足。一是項(xiàng)目缺少地力培肥資金，在項(xiàng)目預(yù)算中沒有列支地力培肥資金。二是新增耕地比原有耕地地力條件差，新增耕地承包戶對地力培肥投入不足。三是缺乏勞力對新增土地進(jìn)行物質(zhì)投入。目前農(nóng)村年輕人基本全在外打工，他們往往不愿在新增耕地上過多投入地力培肥資金。

2.2 對策和建議

（1）加強(qiáng)國土空間規(guī)劃管控，保障生態(tài)宜居土地資源。根據(jù)鄉(xiāng)村振興用地新的用地模式需要，探索國土空間規(guī)劃的“留白”機(jī)制，靈活預(yù)留部分國土規(guī)劃空間，保障鄉(xiāng)村振興生態(tài)宜居建設(shè)現(xiàn)實(shí)需要，協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)的關(guān)系[3]。

（2）積極穩(wěn)妥推進(jìn)增減掛鉤，不斷拓寬發(fā)展空間。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地資源支撐的切入點(diǎn)和突破口。要大力開展增減掛鉤工作，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化資金保障，采取強(qiáng)有力的推進(jìn)措施，規(guī)范有序地搞好項(xiàng)目實(shí)施，拓寬用地保障渠道。

（3）加大土地整治投入，做好低丘緩坡未利用地項(xiàng)目立項(xiàng)，選取合適的區(qū)域作為起步區(qū)，爭取列入上級擴(kuò)面試點(diǎn)范圍，努力拓展發(fā)展空間。實(shí)施好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，深挖耕地后備資源潛力，加大資金投入力度，提高耕地占補(bǔ)平衡能力。同時要加強(qiáng)新增耕地后期管護(hù)，探索建立入庫新增耕地資源的獎懲機(jī)制。

（4）結(jié)合我市鄉(xiāng)村振興對農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需要和我市土地資源實(shí)際，研究制訂符合我市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，科學(xué)合理利用土地資源，穩(wěn)步開展已劃定永久基本農(nóng)田內(nèi)的不實(shí)耕地核實(shí)整改補(bǔ)劃工作，助力鄉(xiāng)村振興計(jì)劃。

（5）培肥地力，提高糧食產(chǎn)能。一是在項(xiàng)目預(yù)算中安排地力培肥資金，由市自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門聯(lián)合對土壤進(jìn)行檢測，針對性追加有機(jī)肥，提高土壤肥力。二是積極引導(dǎo)承包戶增加對新增耕地地力投入，充分利用秸稈還田、增施有機(jī)肥等措施提高土壤肥力。

3 結(jié)語

從調(diào)研的數(shù)據(jù)分析，結(jié)合諸城市目前的土地資源稟賦、利用特點(diǎn)和承載能力來看，鄉(xiāng)村振興建設(shè)對土地資源的需求既有機(jī)遇和希望，也有挑戰(zhàn)和壓力。當(dāng)前國家對耕地保護(hù)更加重視，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作，必須立足自身，走內(nèi)涵挖潛的路子。在鄉(xiāng)村振興計(jì)劃中要吸引各類資源包括資金、人才到農(nóng)村中發(fā)展，提升土地資源的利用率。