土地一級開發(fā)中存在的問題與對策研究

楊彥蘭，趙培景

(湖北省華中農(nóng)業(yè)高新投資有限公司，湖北 荊州 434000)

1 引言

土地一級開發(fā)是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)在土地出讓前，按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及控制性詳規(guī)，對一定區(qū)域內(nèi)的城市國有土地和農(nóng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一征用、拆遷、補(bǔ)償、安置，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共設(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)土地達(dá)到“幾通一平”的建設(shè)條件，從而可以凈地出讓土地使用權(quán)。

2 土地一級開發(fā)的特點(diǎn)

和其他工作相比，土地一級開發(fā)工作具有以下特點(diǎn)：

(1)資金密集，單個項(xiàng)目資金的需求量很大，一般情況下需求量往往達(dá)到幾億到幾十億元。

(2)融資困難，從事土地一級開發(fā)單位的大多是政府為項(xiàng)目而設(shè)立的項(xiàng)目公司，沒有發(fā)行股票、債券的權(quán)限，他們?nèi)狈θ谫Y渠道。

(3)需求穩(wěn)定，土地一級開發(fā)單位都是政府的國有企業(yè)，其流動風(fēng)險較小，基本上不存在價值風(fēng)險。

(4)過程簡單，土地一級開發(fā)過程相對于其他開發(fā)工作是非常簡單的，與其相對應(yīng)的資金路線圖清晰，便于操作。

(5)政府主導(dǎo)，土地一級開發(fā)的的財(cái)務(wù)發(fā)展方向是政府主導(dǎo)，市場化運(yùn)作的模式，直接受政府的和管理。

(6)市場準(zhǔn)入，土地一級開發(fā)的發(fā)展方向是培養(yǎng)市場化的土地一級開發(fā)主體，實(shí)行市場準(zhǔn)入制度。

3 土地一級開發(fā)存在的問題

土地一級開發(fā)經(jīng)過多年的運(yùn)作，雖說在各地取得了一些成績，建設(shè)了一批有影響力的項(xiàng)目，為各地的地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直到了一定的作用。但是在運(yùn)作的過程中不十分順暢，還存在一些問題，影響了土地一級開發(fā)的順利展開，概括性講主要有以下幾個方面的問題。

3.1 涉及村鎮(zhèn)較多，空間協(xié)調(diào)困難

土地一級開發(fā)通常征地范圍較大，涉及同一地區(qū)的村鎮(zhèn)較多，村鎮(zhèn)之間由于地理位置、自然環(huán)境、土地肥沃、收益大小、居民密集等因素的不同，其處理方法不盡相同，因此在面對千家萬戶時，其協(xié)調(diào)的工作內(nèi)容涉及諸多方面，工作量是很大的，往往會因?yàn)橐坏絻蓱舨煌鈺绊懙秸w開發(fā)，可想而知其協(xié)調(diào)是十分困難，需要管理人員和政府工作人員具有一定的能力和良好的協(xié)調(diào)方法。

3.2 涉及開發(fā)改變，規(guī)劃難以契合

土地一級開發(fā)之前，政府都有一個相應(yīng)的地方發(fā)展規(guī)劃，明確了各類土地的用地性質(zhì)和開發(fā)用途，而土地一級開發(fā)之后，由于發(fā)展的需要、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，可能極大地改變原有土地規(guī)劃，而變更一個地區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)劃是非常困難的，改變一個地區(qū)土地使用功能也會遇到法律上的問題，政府有關(guān)部門審查是十分嚴(yán)格的。就目前的情況而言，可以說土地一級開發(fā)前后的規(guī)劃是難以契合的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待。

3.3 涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，開發(fā)成本唯一

土地一級開發(fā)涉及到開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)千家萬戶的農(nóng)民和村鎮(zhèn)國家機(jī)關(guān)的資產(chǎn)，土地一級開發(fā)時會采取還建或貨幣的方式進(jìn)行一次性補(bǔ)償，轉(zhuǎn)移開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)相應(yīng)的資產(chǎn)，由于涉及的對象很多，操作過程又是十分麻煩和困難的，因此必須慎重。

開發(fā)主體唯一就是在目前情況下，我國各級政府明文規(guī)定土地一級開發(fā)的主體只能是當(dāng)?shù)卣蛘呤怯僧?dāng)?shù)卣械膰衅髽I(yè)，因而在開發(fā)過程中形式單一，難以滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的迫切需要。

3.4 前期投入較大，資金籌措困難

一方面，可以看到土地一級開發(fā)需要少則幾億元，多則幾十億元的開發(fā)資金。其開發(fā)成本投入是相當(dāng)大的，需要有大量的資金在開發(fā)前期投入，以對開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的公共設(shè)施進(jìn)行建設(shè)。具體講有兩個方面：一是完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)；二是完成還建房的建設(shè)，負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)區(qū)內(nèi)群眾的搬遷轉(zhuǎn)移。

另一方面，就是政府或政府委托的企業(yè)不是金融機(jī)構(gòu)，而是項(xiàng)目管理企業(yè)，其職能只是進(jìn)行土地一級開發(fā)中相應(yīng)的管理工作，沒有發(fā)放債券，融資的職能。因此，土地一級開發(fā)的資金籌措是十分困難的，要引起高度重視。

3.5 涉及征地拆遷，組織協(xié)調(diào)麻煩

土地一級開發(fā)的范圍通常涉及到同一地區(qū)范圍內(nèi)許多村鎮(zhèn)和村莊，涉及到大量的征地和房屋拆遷工作。要順利完成這一開發(fā)任務(wù)，土地一級開發(fā)主體必須在當(dāng)?shù)馗骷壗M織的協(xié)助和支持下，有計(jì)劃、有步驟、有安排地去完成土地的征用和房屋的拆遷，而完成這一工作的組織協(xié)調(diào)工作量十分龐大，是非常麻煩的，必須慎重對待。

3.6 涉及工期較長，開發(fā)成本較高

土地一級開發(fā)不僅涉及到同一地區(qū)范圍內(nèi)的許多村鎮(zhèn)，包括山、水、田、林、房等較多內(nèi)容。一方面征地、拆遷任務(wù)重，需要大量的資金和時間，另一方面引進(jìn)開發(fā)商進(jìn)行開發(fā)需要一個過程，需要很長的工期。由此可見，土地一級開發(fā)從確定開發(fā)項(xiàng)目到完成開發(fā)項(xiàng)目的整個過程中，具有很高的投資風(fēng)險，既要保證土地一級開發(fā)區(qū)開發(fā)后經(jīng)濟(jì)繁榮、社會穩(wěn)定、民眾安居，又要保證土地一級開發(fā)商的合法收益是一件十分困難的事件，必須慎重對待，合理規(guī)劃，高效開發(fā)。

4 做好土地一級開發(fā)的對策

土地一級開發(fā)工作是一個涉及范圍廣、轉(zhuǎn)移個體多、工作任務(wù)重、開發(fā)時間長，要搞好這項(xiàng)工作并非易事，需要地方政府和職能部門的大力支持，需要開發(fā)單位的科學(xué)規(guī)劃和高效開發(fā)，就目前的情況看，要搞好土地一級開發(fā)工作必須采取以下對策。

4.1 加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)管理

地方政府要加強(qiáng)對土地一級開發(fā)工作的領(lǐng)導(dǎo)，全力支持土地一級開發(fā)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。要求地方政府成立行政主官為組長，分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，相關(guān)局長為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，及時解決土地一級開發(fā)過程出現(xiàn)的問題，確保土地一級開發(fā)順利進(jìn)行。

規(guī)范鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)管理就是地方政府要根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體布局，制定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體規(guī)劃，做到有序的發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，真正完成土地一級開發(fā)后原土地所有者的生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，帶領(lǐng)他們走向富裕。

4.2 加強(qiáng)政策引導(dǎo)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地升級

加強(qiáng)政策引導(dǎo)主要做三個方面的工作：一是爭取多種形式大力宣傳國家的法律法規(guī)，全面提高全員的思想認(rèn)識，自覺配合做好土地一級開發(fā)。二是地方政府制定優(yōu)惠政策，鼓勵當(dāng)?shù)厝罕娮园l(fā)的組織開發(fā)性生產(chǎn)，吸收外地企業(yè)和能人來開發(fā)地落戶。三是組建相關(guān)機(jī)構(gòu)，維護(hù)開發(fā)地的正常秩序和安全，確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地升級就是通過對現(xiàn)有土地的科學(xué)規(guī)劃，合理開發(fā)，在轉(zhuǎn)變土地現(xiàn)有使用功能的同時，全面升級，徹底提高土地的產(chǎn)出效率，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

4.3 加強(qiáng)開發(fā)管理，提高土地的利用效率

加強(qiáng)土地一級開發(fā)管理主要做好三個方面的工作：一是嚴(yán)格土地一級開發(fā)審批程序，牢牢把握開發(fā)進(jìn)口關(guān)，杜絕土地出現(xiàn)盲目的一級開發(fā)，浪費(fèi)土地資源；二是嚴(yán)格土地一級開發(fā)的規(guī)劃審查，確保土地開發(fā)科學(xué)合理、經(jīng)濟(jì)高效，提高土地的實(shí)際利用面積；三是嚴(yán)格一級開發(fā)建設(shè)管理，達(dá)到開發(fā)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相吻合，真正提高土地利用率，確保地方經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。

4.4 加強(qiáng)融資投入，推動開發(fā)市場進(jìn)程

加強(qiáng)融資投入就是要暢通土地一級開發(fā)的渠道，實(shí)現(xiàn)國家與地方結(jié)合、公有與私有結(jié)合，吸收社會的富裕資金大量地投入到土地一級開發(fā)之中，滿足土地一級開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)的實(shí)際需要，確保土地一級開發(fā)持續(xù)健康地發(fā)展。

5 結(jié)語

推動開發(fā)市場進(jìn)程就是各地政府要認(rèn)真進(jìn)行一級土地開發(fā)研究，制定相應(yīng)的法規(guī)和制度。改變目前土地一級開發(fā)由政府主導(dǎo)或政府委托企業(yè)負(fù)責(zé)的單一形式，逐步向多元化過渡，通過完善的市場運(yùn)營，吸收和接納社會富裕資本投入到土地一級開發(fā)之中，全面推動土地一級開發(fā)快速發(fā)展，全力促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的上升。