農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究

陳亞軍

(安徽省宣城市郎溪縣自然資源和規(guī)劃局，安徽 郎溪 242100)

1 引言

由于我國農(nóng)村土地占地面積大，導(dǎo)致經(jīng)營分散，同時(shí)，部分農(nóng)戶單純依靠種地為生，收入得不到有效的提升，與社會(huì)整體水平逐漸拉大。直到三權(quán)分置的提出，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)很大程度上改變了這一情況，但仍存在一些問題。因此，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，不僅是農(nóng)村改革的突破口，也是新時(shí)代農(nóng)村發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

2 三權(quán)分置與土地流轉(zhuǎn)概述

2.1 三權(quán)分置的定義

2016年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，文件中明確了三權(quán)分置的意義：“農(nóng)民在保留土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，將承包經(jīng)營權(quán)分解開，獨(dú)立成為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，可根據(jù)自身意愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。從實(shí)際上看，三權(quán)分置就是在農(nóng)戶土地承包權(quán)上設(shè)立了一個(gè)新的“土地經(jīng)營權(quán)”。土地的經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)和承包權(quán)同時(shí)運(yùn)行，是3個(gè)針對農(nóng)用地權(quán)利的內(nèi)容，是農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度的根本和基礎(chǔ)。三權(quán)分置自實(shí)施以來，雖然取得了一定的效果，但對三權(quán)全能范圍還沒有明確合理的界定，尤其農(nóng)民在土地承包和土地流轉(zhuǎn)中權(quán)利的邊界和雙方權(quán)利關(guān)系，現(xiàn)在仍沒有理論上的統(tǒng)一。

2.2 土地流轉(zhuǎn)的定義

土地流轉(zhuǎn)指的是農(nóng)民在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上對自身所有土地的調(diào)整與分配，我國法律法規(guī)對于這一行為叫做“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。但對于土地流轉(zhuǎn)這一概念法律上并沒有明確的定義，只是相關(guān)性的操作。現(xiàn)階段，根據(jù)有關(guān)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律的規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)操作主要有以下5種形式。

(1)轉(zhuǎn)包：指的是擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶將自身的土地經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶進(jìn)行經(jīng)營，但二者必須為同一集體經(jīng)濟(jì)組織。

(2)轉(zhuǎn)讓：指的是擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶將部分或全部土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓其他農(nóng)戶，并由繼承經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶履行相應(yīng)的責(zé)任和權(quán)利。

(3)出租：指的是擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)在在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營。

(4)互換：是指農(nóng)戶之間因?yàn)樽陨碓?，互相交換部分或全部土地的經(jīng)營權(quán)，但注意，需要在同一集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下。

(5)入股：是一種將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)的形式，聯(lián)合農(nóng)村合作進(jìn)行經(jīng)營生產(chǎn)。

3 三權(quán)分置下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀

3.1 流轉(zhuǎn)形式多樣化

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，土地制度逐漸完善，農(nóng)村土地由最開始的無償代耕逐步發(fā)展成為如今的有償轉(zhuǎn)讓、出租等5種土地流轉(zhuǎn)形式。上文對5種土地流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行簡單介紹，以下主要針對出租和入股兩種土地流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行詳細(xì)敘述。

(1)出租指的是農(nóng)民將自身的土地經(jīng)營權(quán)出租給承租方，雙方自行約定出租時(shí)間、租金的數(shù)額以及支付方式。協(xié)議達(dá)成后，承租方獲得期限內(nèi)的規(guī)定范圍土地經(jīng)營權(quán)，出租房獲得相應(yīng)的租金。農(nóng)村的土地出租主要用于大棚種植或一些新型農(nóng)業(yè)等對連接土地需求量大的產(chǎn)業(yè)農(nóng)作戶，我國新疆、甘肅等地區(qū)正在大力推行這種土地流轉(zhuǎn)方式。

(2)入股指的是在農(nóng)戶自愿的情況下，將土地經(jīng)營權(quán)當(dāng)做投資進(jìn)行入股。農(nóng)民可以獲得公司股份并按照股份分紅，農(nóng)民作為公司經(jīng)營者的同時(shí)，還可以享受公司利益。在我國寧夏的某農(nóng)村，村民通過土地入股的形式，在保證了年收入的同時(shí)，還可以每年得到一定比例的分紅。目前該村已經(jīng)有80 hm2的土地入股，取得了很好的效果。

3.2 流轉(zhuǎn)對象多元化

最早的土地流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，但自從三權(quán)分置的提出后，農(nóng)戶可以在保留承包權(quán)的同時(shí)將經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。土地的流轉(zhuǎn)對象呈現(xiàn)多元化，不再是個(gè)體農(nóng)戶，可以任意流轉(zhuǎn)給種植大戶或企業(yè)代表，甚至是政府部門?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村經(jīng)營流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)到了3000萬hm2，大規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶和農(nóng)民合作社的數(shù)量達(dá)到數(shù)百萬個(gè)，根據(jù)相關(guān)的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要去向是農(nóng)民合作社和種養(yǎng)殖大戶以及個(gè)體農(nóng)戶，一小部分被農(nóng)產(chǎn)企業(yè)所吸收，極少一部分被家庭農(nóng)場所得。

3.3 流轉(zhuǎn)期限延長

2017年，我國的土地承包法修正草案正式通過初審，草案中明確指出，第二輪土地承包到期再延長30年，并對農(nóng)村土地實(shí)施三權(quán)分置政策?，F(xiàn)階段，我國的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限不斷增加，已經(jīng)由最初的1～2年延長到現(xiàn)在的30年，未來甚至更長。并且到期后在不超過耕地承包剩余期限的基礎(chǔ)上可以繼續(xù)續(xù)簽。第二輪土地承包期限的延長使總剩余承包年限達(dá)到40年，在一定程度上提升了承包方的穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期，可以更加放心的投入和完善。不僅如此，土地承包年限的延長也提高了土地的流轉(zhuǎn)價(jià)值，土地流轉(zhuǎn)年限越長，價(jià)格越高。

4 存在的問題

4.1 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)積極性低

我國頒布的有關(guān)農(nóng)村土地承包以及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面的法規(guī)，在地方執(zhí)行的過程當(dāng)中，由于宣傳力度不夠、對相關(guān)法律模糊等因素，導(dǎo)致農(nóng)民不能深入的了解土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要性，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后會(huì)失去土地經(jīng)營權(quán)，造成了農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)積極性不高的情況。尤其對于一些年紀(jì)較大的農(nóng)民，他們將土地看得十分重要，并不情愿將土地外轉(zhuǎn)。不僅如此，現(xiàn)階段我國農(nóng)村的保障體系并不完善，很多農(nóng)民比較依賴土地帶來的收入，將土地作為生活的保障。同時(shí)，由于地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部對一些政策理解不深入，致使不能有效的帶動(dòng)農(nóng)民群眾，一些積極的思想和先進(jìn)了理念不能有效的傳達(dá)。

4.2 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度不健全

農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)制度還不夠完善，土地流轉(zhuǎn)大多發(fā)生在相互認(rèn)識(shí)的農(nóng)戶之間，并且沒有具有法律效益的合同，只是單純的口頭協(xié)議或在擔(dān)保人見證下簽署的書面字據(jù)，并不具備法律效應(yīng)。即便簽署合同，內(nèi)容也過于簡單，條款不健全，存在很多漏洞。我國多個(gè)地區(qū)都曾因土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范而發(fā)生大小不一的糾紛問題，一些地方常常會(huì)由于土地流入方資金周轉(zhuǎn)困難，而造成資金不能及時(shí)發(fā)到農(nóng)民手中的情況。因此，健全的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有非常重要的作用。

4.3 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化程度低

現(xiàn)階段，我國關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)服務(wù)情況還有所欠缺，相關(guān)的管理部門除了提供資源服務(wù)和解決糾紛外其他的服務(wù)項(xiàng)目還沒有開展，對于手續(xù)、檔案以及合同格式和鑒證等方面的工作還不健全。即便各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都具備了一定的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，但規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成統(tǒng)一，不僅如此，各地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度還非常薄弱，消息流通不暢，擴(kuò)展范圍較小，缺少一個(gè)良好的中間服務(wù)平臺(tái)。導(dǎo)致農(nóng)民想要流出土地經(jīng)營權(quán)找不到流出渠道，一些想要轉(zhuǎn)入的企業(yè)或者大型種植戶獲得不到土地流出信息，致使土地的流轉(zhuǎn)市場太過狹小，土地經(jīng)營權(quán)得不到良好的流轉(zhuǎn)。

5 對策與建議

5.1 提升農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策的認(rèn)知

自2014年土地三權(quán)分置提出后，土地承包經(jīng)營權(quán)被分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩部分，不僅保障農(nóng)戶的承包權(quán)益，同時(shí)還提升土地經(jīng)營的靈活性。現(xiàn)階段，農(nóng)民沒有土地流轉(zhuǎn)渠道、企業(yè)沒有土地流出信息是農(nóng)村土地土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)遇到的最大問題。想要真正解決這一問題，必須加強(qiáng)對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的宣傳力度，在幫助農(nóng)民認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)概念和政策的同時(shí)，還要幫助種植大戶或企業(yè)提供土地流轉(zhuǎn)的信息，同時(shí)，有關(guān)管理部門對土地的流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，鼓勵(lì)群眾土地流轉(zhuǎn)，并為其提供一定的保障措施。這樣不僅能擴(kuò)大土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，還能對我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展有著積極的促進(jìn)作用。

政府部門可以通過網(wǎng)絡(luò)和電視等平臺(tái)對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行詳細(xì)的介紹，并講解相關(guān)的法律制度，讓農(nóng)民在充分了解土地流轉(zhuǎn)政策的同時(shí)，消除擔(dān)心收不回來的心理負(fù)擔(dān)。另外，通過邀請專業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)的講解，使地方領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)清土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)好處，深入了解土地流轉(zhuǎn)的具體內(nèi)容，由領(lǐng)導(dǎo)干部起到帶頭作用，促進(jìn)農(nóng)民群眾的土地交換思想。

5.2 完善土地流轉(zhuǎn)制度

想要改變農(nóng)民靠種地生存的觀念，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，就要大力發(fā)展龍頭企業(yè)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，讓農(nóng)民意識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的好處與趨勢。我國一些地區(qū)早已在政府的協(xié)調(diào)下開始龍頭企業(yè)的培養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶土地的流轉(zhuǎn)，既帶動(dòng)了企業(yè)的發(fā)展，又提高了農(nóng)民的收入來源。此外，部分地區(qū)還推出了根據(jù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)情況制定的相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)措施，在很大程度上促進(jìn)了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。與此同時(shí)，建立完善的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制也尤為重要，一些保險(xiǎn)公司推出了一種履約保證險(xiǎn)，這項(xiàng)保險(xiǎn)的引入不僅降低了土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，還推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為國家吸附游離資金作出貢獻(xiàn)。部分地區(qū)已經(jīng)對這種保險(xiǎn)進(jìn)行了成功的試點(diǎn)，確實(shí)存在土地流轉(zhuǎn)履約賠付的情況。

5.3 落實(shí)土地確權(quán)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到目前為止我國已經(jīng)有28個(gè)省份，進(jìn)行全省推進(jìn)農(nóng)村承包地確全登記試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍覆蓋2000余縣，實(shí)測面積達(dá)1億hm2，確權(quán)面積達(dá)7000萬hm2。部分省份都已基本完成確權(quán)，這一措施很大程度上推動(dòng)了土地的三權(quán)分置，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)良好流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營權(quán)證不僅有土地的航拍圖，還有編號(hào)和地點(diǎn)等詳細(xì)信息，為以后土地的糾紛問題更好解決做出了保障。另外，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范也尤為重要，自土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，雙方在統(tǒng)一交易細(xì)節(jié)后，要簽訂正規(guī)且具有法律效益的土地流轉(zhuǎn)合同，并上報(bào)給相關(guān)部門，進(jìn)行檔案存儲(chǔ)。

5.4 建立合理的市場運(yùn)作機(jī)制

自三權(quán)分置提出以來，就意味著可以實(shí)現(xiàn)土地資源能得到更大程度優(yōu)化利用。這對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系有著較高的要求，建立完善的監(jiān)測制度、提供土地流轉(zhuǎn)雙方的信息發(fā)布平臺(tái)等服務(wù)是實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)最大化的重要條件。同時(shí)，加大對土地流轉(zhuǎn)的宣傳，保證流轉(zhuǎn)雙方的信息能夠得到廣泛的傳播，土地流轉(zhuǎn)的完成幾率自然也會(huì)增大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2018年年初，我國流轉(zhuǎn)土地達(dá)3000萬hm2，參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶近7000萬戶，這為企業(yè)以及種植大戶的規(guī)模經(jīng)營提供了很大的基礎(chǔ)，并提供了大量的就業(yè)崗位，使農(nóng)民不再單一的務(wù)農(nóng)為生，為農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展提供了很大的幫助。

6 結(jié)語

本文對三權(quán)分置與土地流轉(zhuǎn)的定義以及三權(quán)分置下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀及問題進(jìn)行詳細(xì)的分析，提出在三權(quán)分置背景下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)措施，對我國新時(shí)代農(nóng)村的發(fā)展有著重要意義。