生態(tài)紅線對(duì)自然保護(hù)區(qū)法律制度的適用性分析

王莫言

(東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150040)

1 生態(tài)紅線的理論內(nèi)涵和實(shí)踐意義

生態(tài)紅線是社會(huì)實(shí)踐發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理的重要途徑和綜合管理手段的創(chuàng)新，不是對(duì)已有的環(huán)境法律制度體系的替代，而是在新時(shí)代條件下從生態(tài)系統(tǒng)角度對(duì)環(huán)境法律制度的立法理念、管控措施、制度安排等方面的重新定位，對(duì)于有效維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的有序發(fā)展和生態(tài)空間具有重要作用，同時(shí)也是優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局、整合環(huán)境資源配置的創(chuàng)新方式。生態(tài)紅線理念是長(zhǎng)期探索形成的新的環(huán)境保護(hù)理念，充分分析了生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)及主體功能特點(diǎn)，在遵循客觀自然規(guī)律以及生態(tài)系統(tǒng)整體性的基礎(chǔ)上搭建一道國(guó)家生態(tài)安全的“屏障”。

2 生態(tài)紅線與自然保護(hù)區(qū)法律制度的關(guān)系

在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形勢(shì)下，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，環(huán)境污染整體趨勢(shì)依然很嚴(yán)峻，生態(tài)供給與經(jīng)濟(jì)需求的矛盾加劇，人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模的擴(kuò)大，就需要越來(lái)越多的資源供應(yīng)，導(dǎo)致人類社會(huì)對(duì)自然生態(tài)的干預(yù)增強(qiáng)，加之自然保護(hù)區(qū)環(huán)境治理與監(jiān)管力量薄弱、自然保護(hù)區(qū)與周邊居民矛盾沖突等問(wèn)題層出不窮，亟需對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)執(zhí)行更嚴(yán)格更徹底的保護(hù)，扭轉(zhuǎn)我國(guó)自然環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)。

生態(tài)紅線作為生態(tài)屏障紅線，更加嚴(yán)格保障自然保護(hù)區(qū)人民群眾的健康權(quán)益和公共利益。具體來(lái)說(shuō)，生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線、資源利用紅線與一定狀態(tài)下的生態(tài)承載力、環(huán)境承載力和資源承載力是相對(duì)應(yīng)的。因此，確保為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展提供足夠的生態(tài)、環(huán)境和資源支撐，必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的生態(tài)紅線理念，落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)措施。在生態(tài)紅線視角下對(duì)自然保護(hù)區(qū)的立法體系、管控制度、公眾參與制度以及社區(qū)共管制度等嚴(yán)格要求，把生態(tài)壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展動(dòng)力，使自然保護(hù)區(qū)能夠長(zhǎng)期發(fā)揮生態(tài)功能，保證人類正常的社會(huì)活動(dòng)。所以說(shuō)，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)法律制度在“生態(tài)紅線思維”指導(dǎo)下對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)是大勢(shì)所趨，以促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)同環(huán)境社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 生態(tài)紅線視角下完善我國(guó)自然保護(hù)區(qū)法律制度的新思路

3.1 提升我國(guó)自然保護(hù)區(qū)立法體系的生態(tài)紅線內(nèi)涵

當(dāng)前我國(guó)自然保護(hù)區(qū)立法體系完善的首要原則是更新立法理念。新型的生態(tài)紅線理念，貫穿自然保護(hù)區(qū)立法的始終，是豐富我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)立法體系的價(jià)值內(nèi)涵，在逐步完善的自然保護(hù)區(qū)立法體系中應(yīng)全面充分地體現(xiàn)生態(tài)紅線的理念和要求。生態(tài)紅線是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的法定化和系統(tǒng)化管理模式，是以生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)有限的空間資源進(jìn)行整合和有效利用，充分考慮生態(tài)建設(shè)的各個(gè)法律制度之間的關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)且綜合的設(shè)計(jì)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)和維持生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行能力之間做出權(quán)衡，來(lái)實(shí)現(xiàn)有效提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的一種有組織方式。生態(tài)紅線體現(xiàn)了眾多類型自然保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)在發(fā)展中的保護(hù)要求，為構(gòu)建全面完整、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的自然保護(hù)區(qū)立法體系，不僅需要立足于我國(guó)自然保護(hù)區(qū)實(shí)際發(fā)展情況，更應(yīng)注重由自然保護(hù)區(qū)基本法及諸多單行法、專項(xiàng)法規(guī)和其他配套實(shí)施細(xì)則共同組成的立法體系的銜接與協(xié)調(diào)，推動(dòng)建立全國(guó)統(tǒng)一的自然保護(hù)區(qū)法律結(jié)構(gòu)體系。

3.2 建立自然保護(hù)區(qū)差異化的管控制度

由于我國(guó)各地區(qū)資源環(huán)境條件以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在區(qū)域差異性，自然保護(hù)區(qū)在管理過(guò)程中必須因地制宜、充分考慮區(qū)域生態(tài)功能承載力以及區(qū)域發(fā)展的動(dòng)態(tài)變化，對(duì)自然保護(hù)區(qū)域進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，依據(jù)生態(tài)要素自身的客觀特征、生態(tài)空間服務(wù)功能差異制定與生態(tài)保護(hù)紅線性質(zhì)相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的差異化地域空間管控措施，以生態(tài)空間保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量控制與資源利用管理為基礎(chǔ)，使現(xiàn)有的生態(tài)紅線監(jiān)管體系與原有的自然保護(hù)區(qū)差異化管理方式相協(xié)調(diào)?；诟鞯刈匀槐Ｗo(hù)區(qū)現(xiàn)有資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)以及未來(lái)發(fā)展?jié)摿Γ瑒澏ň哂胁煌l(fā)展方向的區(qū)域類型，與全國(guó)各區(qū)域主體功能區(qū)劃相銜接，針對(duì)不同地區(qū)制定不同等級(jí)的管控措施，明確不同的環(huán)境準(zhǔn)入活動(dòng)類型和強(qiáng)度，以實(shí)現(xiàn)差別化管理和控制。

3.3 完善自然保護(hù)區(qū)公眾參與制度

生態(tài)紅線強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)管理過(guò)程中的民主性與公平性，公眾的廣泛參與是環(huán)境保護(hù)的根本動(dòng)力。公眾參與制度作為新時(shí)期自然保護(hù)區(qū)管理的關(guān)鍵，具有兩個(gè)層面的實(shí)質(zhì)作用:決策過(guò)程的公平公正以及促進(jìn)公共政策的可接受度。首先，政府部門需要為公眾和社會(huì)組織參與自然保護(hù)區(qū)管理提供平臺(tái), 重視社會(huì)公眾以各種形式參與自然保護(hù)區(qū)保護(hù)工作，將公眾參與貫徹到?jīng)Q策全過(guò)程中去，通過(guò)有效方式全面推進(jìn)決策信息向公眾及時(shí)、準(zhǔn)確公開(kāi)，以確保利益相關(guān)者都能夠真實(shí)表達(dá)利益訴求，公眾有權(quán)對(duì)自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)利用計(jì)劃提出意見(jiàn)，在重大項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)中可以要求舉行聽(tīng)證會(huì)，通過(guò)廣泛聽(tīng)取和吸收來(lái)自于社會(huì)方方面面的意見(jiàn)，能給自然保護(hù)區(qū)管理部門提供更充足的資料，既可以促進(jìn)當(dāng)?shù)卣块T科學(xué)民主實(shí)施決策，又可以提高公眾參與的積極性。其次，從民眾對(duì)公共政策施加的影響這個(gè)層次上來(lái)看，公眾參與對(duì)于政府決策的價(jià)值可以說(shuō)是具有顯著的實(shí)際功能及效用，將公眾參與引入到自然保護(hù)區(qū)政府部門決策過(guò)程中，能夠?qū)σ恍﹫F(tuán)體組織和公眾個(gè)人起到宣傳教育作用，增加他們對(duì)政府決策施加影響的能力。

3.4 建立自然保護(hù)區(qū)多元化社區(qū)共管制度

社區(qū)共管作為聯(lián)結(jié)社區(qū)居民與自然保護(hù)區(qū)互利共生的紐帶,正是協(xié)調(diào)自然保護(hù)區(qū)與社區(qū)協(xié)同發(fā)展關(guān)系的途徑，是兩者相互選擇適應(yīng)、協(xié)同變化的過(guò)程。生態(tài)保護(hù)紅線使人類社會(huì)的發(fā)展理念有了明顯的變化，其價(jià)值評(píng)定不是以單純的人類利益為目標(biāo)，而是以環(huán)境綠色發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，既要承認(rèn)自然界對(duì)于人類服務(wù)功能的各種效用價(jià)值，也要尊重自然界自身存在的固有價(jià)值。通過(guò)生態(tài)保護(hù)紅線利益杠桿平衡人的價(jià)值與自然價(jià)值之間的關(guān)系，充分彰顯以人類環(huán)境權(quán)益為核心的價(jià)值理念，也體現(xiàn)了多元主體共同參與治理環(huán)境的決心。社區(qū)共管所帶來(lái)的生態(tài)效益直接關(guān)系到周邊居民的價(jià)值訴求，健康的生態(tài)環(huán)境是人類的基本生活需要，也是人類發(fā)展至今應(yīng)當(dāng)做出的正確選擇。

4 結(jié)語(yǔ)

自然保護(hù)區(qū)法律制度建設(shè)貫穿了人與自然和諧共處的科學(xué)自然觀以及人與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)主義生態(tài)文明觀，生態(tài)紅線所帶來(lái)的生態(tài)效益直接關(guān)系到人類的價(jià)值訴求，健康的生態(tài)環(huán)境是人類的基本生活需要，也是人類發(fā)展至今應(yīng)當(dāng)做出的正確利益抉擇。將生態(tài)紅線普遍原理與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)相結(jié)合并創(chuàng)造性地加以運(yùn)用，將其轉(zhuǎn)變?yōu)橥晟谱匀槐Ｗo(hù)區(qū)法律制度的理論支撐和實(shí)踐基礎(chǔ)。