論項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)在國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)估中的作用與定位

吳艷，高棟

（工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心，北京 100846）

根據(jù)《國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕64 號(hào)），政府各部門不再直接管理具體項(xiàng)目，而是由專業(yè)機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目管理，對(duì)實(shí)現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)負(fù)責(zé)。項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“專業(yè)機(jī)構(gòu)”）在國(guó)家科技體制改革的浪潮中應(yīng)運(yùn)而生。2015-09 以來(lái)，科技部高技術(shù)研究發(fā)展中心等7 家單位按照國(guó)家科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理部際聯(lián)席會(huì)議的要求，全面開展改建工作，并承擔(dān)國(guó)家科技重大專項(xiàng)、國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃等科技項(xiàng)目管理工作。

“有決策、有選擇就要有評(píng)估，有授權(quán)、有委托就要有監(jiān)管”，監(jiān)督評(píng)估是促進(jìn)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目科學(xué)、有序、高效推進(jìn)的制度保證[1]。根據(jù)《科技部關(guān)于印發(fā)〈科技監(jiān)督和評(píng)估體系建設(shè)工作方案〉的通知》（國(guó)科發(fā)政〔2016〕79 號(hào)），監(jiān)督評(píng)估主體包括科技部和財(cái)政部、有關(guān)部門和地方、項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)以及項(xiàng)目承擔(dān)單位等。由于監(jiān)督評(píng)估主體多，項(xiàng)目監(jiān)督的主要對(duì)象是項(xiàng)目承擔(dān)單位，項(xiàng)目監(jiān)督的主要內(nèi)容是項(xiàng)目執(zhí)行情況和資金使用情況，實(shí)踐中容易出現(xiàn)多頭管理、重復(fù)檢查，甚至給科研人員增加負(fù)擔(dān)的情況。本文從分析項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)入手，探討其在國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)估中的作用與定位。

1 項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)

根據(jù)科技部于2016 年發(fā)布的《中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》（國(guó)科發(fā)創(chuàng)〔2016〕70 號(hào)），科技部代表國(guó)家科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理部際聯(lián)席會(huì)議與專業(yè)機(jī)構(gòu)簽訂任務(wù)委托協(xié)議書，專業(yè)機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和管理任務(wù)委托協(xié)議，組織項(xiàng)目評(píng)審、立項(xiàng)、過(guò)程管理和結(jié)題驗(yàn)收等，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程管理，履行有關(guān)職責(zé)。政府管理部門與專業(yè)機(jī)構(gòu)均參與監(jiān)督檢查和驗(yàn)收，因此需要把握并分清政府和專業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，劃清工作界面。前者聚焦于戰(zhàn)略研究、年度計(jì)劃、專項(xiàng)科研任務(wù)完成以及環(huán)境建設(shè)、政策制訂等，后者專注于跟蹤監(jiān)測(cè)、績(jī)效評(píng)估、產(chǎn)業(yè)化影響評(píng)價(jià)等。

專業(yè)機(jī)構(gòu)是從事國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)，其特點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)估具有直接影響，包括以下幾點(diǎn)。

1.1 服務(wù)對(duì)象具有多層次性

專業(yè)機(jī)構(gòu)提供項(xiàng)目管理專業(yè)服務(wù)的對(duì)象包括國(guó)家科技計(jì)劃管理委托部門、項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單位、項(xiàng)目（課題）參與單位，以及科研人員、咨詢專家、社會(huì)公眾等，這就造就了監(jiān)督評(píng)估層級(jí)多、內(nèi)容多的特征。

1.2 項(xiàng)目管理目標(biāo)具有戰(zhàn)略性和責(zé)任性

專業(yè)機(jī)構(gòu)從事國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的目標(biāo)在于支撐科技發(fā)展，推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，項(xiàng)目目標(biāo)管理要對(duì)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目的目標(biāo)完成負(fù)責(zé)。監(jiān)督評(píng)估作為項(xiàng)目管理的重要組成部分，對(duì)促進(jìn)科技計(jì)劃項(xiàng)目的組織實(shí)施和高效執(zhí)行具有重要意義。

1.3 項(xiàng)目管理具有全流程性

從專項(xiàng)發(fā)布指南的支撐，到組織立項(xiàng)、過(guò)程管理、動(dòng)態(tài)調(diào)整、績(jī)效評(píng)估、成果運(yùn)用等全過(guò)程，都有專業(yè)機(jī)構(gòu)參與管理。監(jiān)督評(píng)估工作覆蓋項(xiàng)目管理全流程，包括事前、事中、事后三個(gè)階段，事前階段需防范項(xiàng)目管理工作之前的風(fēng)險(xiǎn)，事中階段需有效監(jiān)督項(xiàng)目管理工作開展過(guò)程，事后階段需評(píng)估項(xiàng)目管理工作結(jié)束后的綜合績(jī)效[2]。

1.4 專業(yè)機(jī)構(gòu)組織建設(shè)具有專業(yè)性和動(dòng)態(tài)性

專業(yè)機(jī)構(gòu)從2015 年開始改建，歷時(shí)3 年，到2017 年改建評(píng)估，再到下一階段完善成熟?？萍急O(jiān)督與評(píng)估體系是個(gè)有機(jī)的整體，需要全方位建設(shè)才能發(fā)揮其在科技計(jì)劃管理中的作用，在開展科技監(jiān)督與評(píng)估工作前，需要逐步建設(shè)，并在具體管理工作中，不斷發(fā)現(xiàn)不足，完善體系建設(shè)[3]。

2 專業(yè)機(jī)構(gòu)在國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)估中的定位

《科技部 財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）監(jiān)督工作暫行規(guī)定〉的通知》（國(guó)科發(fā)政〔2015〕471 號(hào)），主要從監(jiān)督角度明確了科技計(jì)劃監(jiān)督和管理的剛性要求?！犊萍疾?財(cái)政部 發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈科技評(píng)估工作規(guī)定（試行）〉的通知》（國(guó)科發(fā)政〔2016〕382 號(hào)）注重評(píng)估與監(jiān)督的區(qū)別和聯(lián)系，監(jiān)督重點(diǎn)解決“對(duì)和錯(cuò)”的問(wèn)題，而評(píng)估則重點(diǎn)解決“好和差”的問(wèn)題，既要發(fā)揮評(píng)估的決策咨詢作用，也要將評(píng)估作為監(jiān)督的手段[4]。

監(jiān)督評(píng)估以科技管理法律法規(guī)和政策為依據(jù)，主要包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)的若干意見》等科技改革文件，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府督促檢查工作的意見》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》等加強(qiáng)事中事后監(jiān)管相關(guān)文件，以及《國(guó)家科技重大專項(xiàng)（民口）管理規(guī)定》《國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃管理暫行辦法》《國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目中期檢查工作規(guī)范（試行）》等科技計(jì)劃項(xiàng)目管理方面的規(guī)范性文件。評(píng)估方法應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)估對(duì)象和需求來(lái)確定，一般包括專家咨詢、指標(biāo)評(píng)價(jià)、調(diào)研座談、文獻(xiàn)計(jì)量、案例研究、現(xiàn)場(chǎng)檢查、例會(huì)、科技報(bào)告、中期檢查、年度檢查、督查督導(dǎo)、抽查、績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)、審計(jì)、受理申訴、委托第三方評(píng)估等。

從監(jiān)督目的上看，專業(yè)機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)估工作是為了規(guī)范專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目（課題）過(guò)程管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，發(fā)揮項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單位在國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理中的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督作用，提升財(cái)政資金使用效益，保障項(xiàng)目順利實(shí)施?？梢钥闯?，國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)估是咨詢性質(zhì)的，而不是問(wèn)責(zé)性質(zhì)的，是為改善管理服務(wù)的，而不是實(shí)施懲罰的。對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估是為了把握實(shí)施進(jìn)度，以推進(jìn)專項(xiàng)的實(shí)施進(jìn)程；不斷總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和潛在風(fēng)險(xiǎn)；服務(wù)決策管理，保證專項(xiàng)的執(zhí)行質(zhì)量；強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向，保障目標(biāo)的順利完成。

3 專業(yè)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)估的內(nèi)容

根據(jù)《科技監(jiān)督和評(píng)估體系建設(shè)工作方案》《中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）監(jiān)督工作暫行規(guī)定》和《科技評(píng)估工作規(guī)定（試行）》，項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)相關(guān)項(xiàng)目任務(wù)執(zhí)行和資金使用過(guò)程管理和監(jiān)督。對(duì)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)估，專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目承擔(dān)單位法人管理責(zé)任制落實(shí)、科研任務(wù)實(shí)施進(jìn)展、任務(wù)合同書執(zhí)行、人才隊(duì)伍管理、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行等方面。

對(duì)科研任務(wù)實(shí)施進(jìn)展的監(jiān)督評(píng)估主要從以下三個(gè)方面著手：①項(xiàng)目執(zhí)行與承擔(dān)單位發(fā)展戰(zhàn)略匹配情況，包括單位在項(xiàng)目（課題）方向上的業(yè)務(wù)是否有戰(zhàn)略調(diào)整、項(xiàng)目（課題）任務(wù)的執(zhí)行是否與立項(xiàng)時(shí)的目標(biāo)一致、項(xiàng)目（課題）與上下游項(xiàng)目（課題）的承繼關(guān)系，是否發(fā)揮了作用等；②項(xiàng)目的成果產(chǎn)出及應(yīng)用，既包括專項(xiàng)實(shí)施的直接產(chǎn)出，如技術(shù)突破、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、新產(chǎn)品或新工藝、人才培養(yǎng)等，也包括科研成果的應(yīng)用、示范場(chǎng)景是否明確，與成果需求方是否進(jìn)行溝通、明確了用戶需求，用戶需求如何在研制過(guò)程中體現(xiàn)等；③項(xiàng)目的成效與影響，成效是指直接應(yīng)用取得的結(jié)果（應(yīng)達(dá)成專項(xiàng)階段目標(biāo)），影響是指應(yīng)用各項(xiàng)產(chǎn)出帶來(lái)的廣泛或長(zhǎng)期的間接結(jié)果，包括預(yù)期或未預(yù)期的（應(yīng)達(dá)成專項(xiàng)最終目標(biāo)）。

《中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）監(jiān)督工作暫行規(guī)定》要求項(xiàng)目承擔(dān)單位要強(qiáng)化法人責(zé)任，切實(shí)履行在項(xiàng)目申請(qǐng)、組織實(shí)施、驗(yàn)收和科研資金使用等方面的管理職責(zé)，加強(qiáng)支撐服務(wù)條件建設(shè)，提高管理能力和服務(wù)水平。針對(duì)法人管理責(zé)任制落實(shí)，專業(yè)機(jī)構(gòu)在監(jiān)督評(píng)估中應(yīng)重點(diǎn)檢查項(xiàng)目承擔(dān)單位的資源配置與使用、科研環(huán)境、條件落實(shí)情況，承擔(dān)單位的項(xiàng)目（課題）管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)及所開展工作情況；項(xiàng)目承擔(dān)單位執(zhí)行的內(nèi)部控制制度，包括科研、財(cái)務(wù)、經(jīng)費(fèi)、成果、人員、采購(gòu)和績(jī)效等；項(xiàng)目承擔(dān)單位的風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)情況，包括承擔(dān)單位風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控措施和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施等；項(xiàng)目承擔(dān)單位之間的組織協(xié)調(diào)、溝通情況，包括牽頭承擔(dān)單位對(duì)項(xiàng)目（課題）執(zhí)行情況和資金使用情況的監(jiān)督檢查、團(tuán)隊(duì)考評(píng)情況；項(xiàng)目承擔(dān)單位對(duì)項(xiàng)目文檔、合同、資料和固定資產(chǎn)的管理情況；項(xiàng)目承擔(dān)單位的公開公示情況，包括項(xiàng)目承擔(dān)單位在單位內(nèi)部公開項(xiàng)目立項(xiàng)、主要項(xiàng)目合作單位、主要研究人員、科研資金使用、大型儀器設(shè)備購(gòu)置以及項(xiàng)目研究成果等。

4 監(jiān)督評(píng)估與綜合績(jī)效評(píng)價(jià)

科技部辦公廳于2018 年底印發(fā)了《國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目綜合績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范（試行）》（國(guó)科辦資〔2018〕107號(hào)），規(guī)定國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施期滿后，項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)立即啟動(dòng)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)工作，綜合績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)包括項(xiàng)目（課題）任務(wù)完成情況和經(jīng)費(fèi)管理使用情況等方面?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25 號(hào)）規(guī)定，由項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依據(jù)任務(wù)書在項(xiàng)目實(shí)施期末進(jìn)行一次性綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，不再分別開展單獨(dú)的財(cái)務(wù)驗(yàn)收和技術(shù)驗(yàn)收。也就是說(shuō)，原有的驗(yàn)收工作不再開展，取而代之的是綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。綜合績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督評(píng)估如何區(qū)分呢？綜合績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范是在監(jiān)督評(píng)估相關(guān)文件之后出臺(tái)的，按照國(guó)發(fā)〔2018〕25 號(hào)文件、《關(guān)于深化項(xiàng)目評(píng)審、人才評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)評(píng)估改革的意見》文件精神制訂，著力于推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革，在監(jiān)督上做“減法”，在服務(wù)上做“加法”，給科研人員松綁減負(fù)，調(diào)動(dòng)科研人員積極性。因此，綜合績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)是監(jiān)督評(píng)估的一種形式，屬于事后監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)類別。

科技監(jiān)督評(píng)估體系的建立完善不僅是完成新一輪國(guó)家科技計(jì)劃管理改革的主要環(huán)節(jié)，也是促進(jìn)科技計(jì)劃和專項(xiàng)科學(xué)、有序、高效推進(jìn)的制度保證，更是完善科技治理體系的重要支撐[5]。實(shí)踐中，監(jiān)督評(píng)估有時(shí)需要第三方機(jī)構(gòu)的支撐，引入第三方進(jìn)行科技評(píng)價(jià)，使評(píng)價(jià)過(guò)程和結(jié)果具有更高的透明度和更強(qiáng)的公信力[6]。由于涉及科技管理部門、監(jiān)督評(píng)估組織者、項(xiàng)目承擔(dān)單位、咨詢專家、監(jiān)督評(píng)估方，甚至社會(huì)公眾等諸多主體，專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體、互相協(xié)調(diào)又相互制約的新型科技管理模式，把監(jiān)督評(píng)估作為專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)的重要任務(wù)，貫穿國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理全過(guò)程推進(jìn)實(shí)施，綜合運(yùn)用“制度+合同+技術(shù)”的手段，在開展項(xiàng)目管理過(guò)程中的各個(gè)階段做到事前有預(yù)案、事中有監(jiān)督、事后有考核。