關(guān)于基本農(nóng)田整理項目后期維修管護問題的研究

陳明

海南省地產(chǎn)（集團）有限公司 海南海口 570203

基本農(nóng)田整理項目是一項利國利民的民生大事，是為了保證國家糧食安全，保證“民以食為天”的長期性，也是“青山綠水就是金山銀山”的重要體現(xiàn)。黨中央、國務(wù)院非常重視基本農(nóng)田的保護工作，特別是十九大非常重視。為了貫徹落實黨的十九大精神,按照2018年中央1號文件和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號，以下簡稱中央4號文件）部署要求，加快構(gòu)建數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”耕地保護新格局，建立健全永久基本農(nóng)田“劃、建、管、補、護”長效機制，全面落實特殊保護制度。國家每年下達各省基本農(nóng)田整治項目資金就達幾十億之多，但是，農(nóng)田整理項目隨著時間的推移及自然災(zāi)害，導(dǎo)致基本農(nóng)田的農(nóng)田水利工程、道路工程、電力工程、綠化、生態(tài)不同程度損壞，因此，各省、市、縣需對基本農(nóng)田進行維修及管護。本人以海南省屯昌縣屯城鎮(zhèn)基本農(nóng)田整理項目的維修及管護為例進行論述面臨的問題與需采取必要的措施[1]。

1 概述

1.1 基本農(nóng)田

1.1.1 基本農(nóng)田

是指根據(jù)一定時期人口和國民經(jīng)濟對農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對建設(shè)用地的預(yù)測而確定的長期不得占用的和基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃期內(nèi)不得占用的耕地。一般說，劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地都是基本農(nóng)田（國務(wù)院《基本農(nóng)田保護條例》國發(fā)[2004]28號）

基本農(nóng)田是確保國家糧食安全安。土地利用總體規(guī)劃修編，必須保證現(xiàn)有基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不降低。基本農(nóng)田要落實到地塊和農(nóng)戶，并在土地所有權(quán)證書和農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)證書注明。

1.1.2 永久性基本農(nóng)田

永久基本農(nóng)田即對基本農(nóng)田實行永久性保護，2008年中共十七屆三中全會提出此概念，“永久基本農(nóng)田”即無論什么情況下都不能改變其用途，不得以任何方式挪作它用的基本農(nóng)田[2]。

1.2 基本農(nóng)田整理項目

基本農(nóng)田整理，包括土地平整工程、農(nóng)田水利工程、道路工程、電力工程、綠化、生態(tài)工程。

主要是指在一定區(qū)域內(nèi)，按照《海南省總體規(guī)劃》中的土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，通過采取行政、經(jīng)濟、法律和工程技術(shù)手段，對土地利用狀況進行調(diào)整、改造、綜合整治，提高提地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境的過程。

1.3 土地整理項目后期維修管護

后期維修管護，是在工程后期管護的過程中，要針對項目工程制定措施，提升項目工程后期管控水平，是保證農(nóng)地整理項目功能充分發(fā)揮的重要環(huán)節(jié)。由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)管制度，致使農(nóng)地整理項目后期管護滯后[3]。

2 背景

屯城鎮(zhèn)土地整理項目是屯昌縣近年來較大的土地開發(fā)及配套項目。項目總面積333.91。42hm，共涉及屯城鎮(zhèn)屯新、光明、良史、安墩4個村委會，10個自然村。

經(jīng)歷了2012年第5號“泰利”臺風(fēng)、第6號“杜蘇芮”臺風(fēng)、第5號“泰利”臺風(fēng)、第8號“韋森特”臺風(fēng)，2013年第6號“溫比亞”臺風(fēng)、第21號“蝴蝶”臺風(fēng)、第25號“百合”臺風(fēng)、第30號“海燕”臺風(fēng)，2014年第9號“威馬遜”臺風(fēng)、第15號“海鷗”臺風(fēng)的吹襲損壞。

項目所在地的屯城鎮(zhèn)屯新、光明、良史、安墩4個村委會，要求屯昌縣屯城鎮(zhèn)基本農(nóng)田整理項目被臺風(fēng)損壞的設(shè)施進行維修養(yǎng)護。

3 項目區(qū)域現(xiàn)狀

本項目區(qū)域西側(cè)有良坡水庫、北側(cè)有深田水庫，良坡水庫南干渠、北干渠自水庫從西流經(jīng)項目區(qū)域。深田水庫東干渠、北干渠自水庫從北流經(jīng)項目區(qū)域。但是，近年來，項目區(qū)域的灌溉用水完全引用良坡水庫，深田水庫引用水干渠全部廢棄，良坡水庫同時還承擔(dān)著屯昌縣城的城市供水功能[4]。

由于城市的發(fā)展，人口不斷增加，城市供水與農(nóng)業(yè)灌溉用水日益增加，勢必產(chǎn)生矛盾的激化。

根據(jù)調(diào)查，資料顯示良坡水庫在缺水季節(jié)，蓄水量已無法保障本項目區(qū)域的農(nóng)田灌溉用水。尤其是田間渠系配套不全，灌排不分，水利設(shè)施年久失修，導(dǎo)致灌溉失調(diào)，水資源浪費嚴(yán)重，沒能充分利用。長期以來依賴天降水維持部分農(nóng)田用水，從而造成項目區(qū)域雨季洪澇，旱季無水如原始的耕作局面。

4 存在問題

4.1 自然災(zāi)害頻繁導(dǎo)致

海南省屯昌縣屯城鎮(zhèn)是基本農(nóng)田整理項目所在地，臺風(fēng)等自然災(zāi)害頻繁，無法避免。一年四季臺風(fēng)最高達25次之多，如2013年為最多，臺風(fēng)級別大的達5次，臺風(fēng)造成的基本農(nóng)田損失慘重。

4.2 項目后期管護滯后

由于項目后期管護滯后，管護主體責(zé)任不明，管護體系制度不健全，導(dǎo)致道路破損、溝渠堵塞、泵房電機被盜、防風(fēng)林肆意損壞。

4.3 管護資金不足

基本農(nóng)田整理項目建成并通過驗收投入使用，但長期以來，只用少管的問題相當(dāng)突出，主要是管護資金不粗所致，因此要是項目長期保持良好狀態(tài)必須加大投入。

4.4 缺乏管護意識

基本農(nóng)田整理項目的受益方是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，可農(nóng)民長期以來自認為是國家投入，是向農(nóng)民惠農(nóng)政策，總認為壞了國家會無償維修，沒有誰使用誰負責(zé)意識。

4.5 日常專管部門機構(gòu)缺位

雖說基本農(nóng)田整理項目是國家財政投入，地方政府為業(yè)主承擔(dān)建設(shè)，但最后沒有專人專管的特設(shè)機構(gòu)，無法保證長期管護。從而使地方政府及農(nóng)戶只重視整理項目建設(shè)完成期，而后期管護很少投入[5]。

5 必要性

5.1 是鞏固原基本農(nóng)田整理項目投資的可持續(xù)發(fā)揮作用

屯昌縣屯城鎮(zhèn)基本農(nóng)田整理項目是由于受自然災(zāi)害及平時缺少管理與養(yǎng)護部分設(shè)施的損壞。根據(jù)實際情況進行必要的修復(fù)可以發(fā)揮原來的功能，從而也使原來利用價值得以恢復(fù)，使原投資不失功能應(yīng)用，使損失降到最低程度。

5.2 是解決農(nóng)民實際需求的田間農(nóng)業(yè)用水問題

該項目是解決縣城附近村莊人多地少的高產(chǎn)田，修復(fù)后，加強管護，能發(fā)揮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)用水問題，解決農(nóng)民的實際需求，利大于弊。

5.3 是提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村耕地效能，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的有效途徑

屯城鎮(zhèn)基本農(nóng)田整理項目屬于縣城區(qū)域，人口眾多，耕地少。這四個村委會人口達屯昌鎮(zhèn)人口89700人，而項目所在的這四個村委會人口達2000多人。項目區(qū)經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)種養(yǎng)業(yè)為主的典型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平不高，糧食單產(chǎn)增長幅度不大，水利灌溉得不到保證，從而，影響項目區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。特別是項目區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以水稻、冬季瓜菜為主，輔以種植蔬菜、甘蔗、檳榔、橡膠等，是屯昌縣的主要糧食和蔬菜生產(chǎn)基地之一。所有這些種植業(yè)都長期依賴農(nóng)田水利設(shè)施的灌溉。

5.4 是增加農(nóng)民收入的需要

該項目區(qū)域的村莊長期依賴農(nóng)田基本設(shè)施，如果不以修復(fù)整理項目，農(nóng)民將失去生產(chǎn)的必要條件，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必要的水資源將無法保證，從而影響農(nóng)民的收入，降低生活水平。

5.5 是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)的重要保證

基本農(nóng)田整理項目的建設(shè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的組成部分，把該項目管護好修復(fù)好是建立生態(tài)農(nóng)業(yè)，美化農(nóng)村，提高農(nóng)民的幸福感、獲得感的重要保證。

6 管護措施

6.1 制定管護基本原則

（1）維護項目區(qū)域農(nóng)民利益，確保長期使用。（2）引入第三方市場競爭機制。（3）明確項目管護保養(yǎng)各方利益，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。（4）充分發(fā)揮項目區(qū)域農(nóng)民的管護作用。

6.2 界定管護范圍

主要是以項目區(qū)域內(nèi)的水利設(shè)施、灌溉渠道、田間林地、道路工程、水土保持等

6.3 管護方式的制定

（1）誰主管誰負責(zé)，壓實責(zé)任。（2）誰受益誰參與。（3）充分利用村民委員會參與管理。

6.4 管護資金的籌措

（1）土地承包經(jīng)營者為收益方，應(yīng)必要參與管護工作。（2）從耕地開墾中提出一部分以異地占補指標(biāo)形式掛牌出讓，收入部分預(yù)留一定比例，作為籌措管護資金。（3）土地開放方把管護經(jīng)費納入耕地開發(fā)成本。（4）租賃拍賣獲得。（5）政府可根據(jù)建立懲罰獎勵機制，在管護達到標(biāo)準(zhǔn)的情況下，給以管護機構(gòu)一定的獎金，以鼓勵管護有功之人。對管護不達標(biāo)的人員進行懲罰[6]。

6.5 確認管護主體責(zé)任，健全管護責(zé)任體系

由當(dāng)?shù)卣畼I(yè)主與項目開發(fā)方簽訂責(zé)任主體協(xié)議書，確認責(zé)任人主體，包括保養(yǎng)、管護、運行與使用。確保農(nóng)田整理項目工程質(zhì)量保證期與維修期期限內(nèi)正常運行。

6.6 摸清自然災(zāi)害規(guī)律性，制定預(yù)警機制

由于海南臺風(fēng)自然災(zāi)害每年比較頻繁，可尋求氣象部門幫助，從本地本部門的實際情況，摸清自然災(zāi)害導(dǎo)致基本農(nóng)田整理項目各種設(shè)施損壞的規(guī)律，建立必要的預(yù)警機制。

7 基本農(nóng)田整理項目維修管護工作原則與修復(fù)工程

7.1 維修管護工程原則

基本農(nóng)田整理項目的維修管護，主要是針對因自然災(zāi)害及長期缺乏管理而進行的修復(fù)工程。基于降低成本，減輕財政負擔(dān)，發(fā)揮原建設(shè)功能性出發(fā)，只修損壞部分設(shè)施與修復(fù)部分工程設(shè)施。

7.2 基本農(nóng)田整理項目維修管護工程

維修管護工程內(nèi)容：

（1）土地平整。修復(fù)管護一般沿用原整理項目，基于修復(fù)原則，修復(fù)不含土地平整。

（2）田間道路工程。這是修復(fù)管護工程的重點，主要維修損壞的部分道路。

（3）灌溉與排水維修工程。主要對部分斗渠、斗排、農(nóng)渠及農(nóng)排進行維修管護。

（4）其他工程。主要是綠化美化、防護林生態(tài)修復(fù)工程，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還需建設(shè)美化農(nóng)村環(huán)境，以利于旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和利用，增加農(nóng)民收入。

（5）設(shè)備安裝工程。主要針對抽水灌溉的農(nóng)田整理項目的維護，屯昌縣屯城基本農(nóng)田整理項目沒有抽水灌溉設(shè)施。

7.3 維修管護施工工程的組織

（1）施工準(zhǔn)備。一般情況下，農(nóng)田整理項目的維修管護投資規(guī)模不大，只是小規(guī)模工程，但為了工程的順利進行，也要做必要的準(zhǔn)備工作。特別安全生產(chǎn)與質(zhì)量控制，應(yīng)做好施工場區(qū)的風(fēng)、水、電供應(yīng)工件已確保工程按質(zhì)按期完成。

（2）測量。根據(jù)生產(chǎn)道路的控制高程點進行道路中線樁及開挖邊線的測量定位工作，并做好標(biāo)記。同時，對給定的道路各個控制點還應(yīng)訂設(shè)護樁，以便于施工和竣工驗收的復(fù)檢。

（3）生產(chǎn)道路工程修建

重點是采取防雨措施，嚴(yán)格控制含水量和干容重，檢查是否滿促涉及規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)要求。

（4）建筑物施工。主要包括土方開挖、回填，混凝土工程。

（5）施工進度的管護。主要涉及地理位置及其水文、氣象、地形、地質(zhì)特征；各工程特性及工程量；有關(guān)施工規(guī)范、勞動定額；施工單位的人員配置、機械設(shè)備及生產(chǎn)能力。

8 結(jié)語

綜上所述，該項目區(qū)域內(nèi)，因自然災(zāi)害、管護維修不到位，致使該區(qū)域的基本農(nóng)田整理項目中的水利工程、道路工程、電力工程、綠化及生態(tài)工程受到不同程度的損失，從而制約了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民收入降低。對原有的該區(qū)域的基本農(nóng)田整理項目進行必要的管護與維修，恢復(fù)與改善該區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施，提高該片區(qū)田間抗自然災(zāi)害能力，使屯城鎮(zhèn)的基本農(nóng)田整理項目得到維修與管護得以建設(shè)是非常必要。

但是，要使基本農(nóng)田整理項目的長期性、有效性、可預(yù)期服務(wù)三農(nóng)工作，為農(nóng)民增收、農(nóng)村受益，使鄉(xiāng)村振興，美化農(nóng)村環(huán)境發(fā)揮更大的作用，必須建立長效機制，增加投入，責(zé)任到人，誰使用誰負責(zé)的有效措施，才使國家向農(nóng)民農(nóng)村傾斜政策的基本農(nóng)田整理項目投入沒有白費，才使黨中央為農(nóng)民“不忘初心，牢記使命”的政策落到實處。