張巖峰 王翔宇 孔維昊

一、京津冀一體化生態(tài)補償機制建設(shè)的主要目標

建立生態(tài)補償機制是貫徹落實綠色發(fā)展理念的重要舉措，有利于推動環(huán)境保護工作的落實，有利于推進資源的可持續(xù)利用，加快環(huán)境友好型社會建設(shè)。

京津冀生態(tài)補償機制的建設(shè)要全面考慮區(qū)域內(nèi)的生態(tài)狀況、環(huán)境容量，根據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，針對各自重點發(fā)展方向，逐步實現(xiàn)。建設(shè)生態(tài)補償機制目標有以下幾點：

（一）改善生態(tài)環(huán)境

生態(tài)補償?shù)闹饕康木褪且Ｗo生態(tài)環(huán)境，發(fā)揮出生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，促進人與自然的和諧，實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。京津兩地擁有雄厚的經(jīng)濟實力，而河北為了做好京津發(fā)展的大后方，一直嚴格遵守各項環(huán)境保護政策和產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)定，在很大程度上限制了其經(jīng)濟發(fā)展，造成了區(qū)域發(fā)展的兩極分化，形成了環(huán)首都貧困帶，有些地方為了經(jīng)濟效益不顧生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞。在對京津冀區(qū)域生態(tài)補償?shù)难芯恐?，?yīng)切實考慮三地能夠優(yōu)勢互補、協(xié)同合作，最終達到可持續(xù)發(fā)展的目的。

（二）促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

京津冀以往發(fā)展的產(chǎn)業(yè)都是偏工業(yè)，造成產(chǎn)業(yè)鏈的不完善，未來政府應(yīng)該推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。首先，通過建立省際生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈、形成戰(zhàn)略同盟，利用網(wǎng)絡(luò)平臺，強化區(qū)域內(nèi)的合作。其次，由政府引導市場把資源更多地配置到生態(tài)產(chǎn)業(yè)中，推動綠色發(fā)展，利用“旅游＋”、“生態(tài)＋”等模式，推進農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合。再次，要建立生態(tài)城市的觀念，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展融于生態(tài)建設(shè)中，把資源開發(fā)納入到生態(tài)建設(shè)中，改變現(xiàn)有的生產(chǎn)方式，從而推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然后，對因發(fā)展資源節(jié)約型、清潔生產(chǎn)型等類型的生態(tài)產(chǎn)業(yè)而造成發(fā)展權(quán)損失的，要以專項支持或補助的形式給予資金補償。最后，要完善低碳環(huán)保政策的標準體系，讓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型有法可依，有規(guī)可循。

（三）實現(xiàn)區(qū)域公平

京津冀補償標準至少是一致，鑒于歷史原因、區(qū)劃原因、地域原因，以往的標準河北要遠低于京津，從目前生態(tài)訴求來看，對河北的生態(tài)補償要遠高于北京和天津才有利于京津冀協(xié)調(diào)，才有利于河北的脫貧致富奔小康，只要在公平基礎(chǔ)上傾斜才能共同發(fā)展，才能補齊河北的短板。因為經(jīng)濟和生態(tài)是相輔相成，互為基礎(chǔ)和動力。

（四）激發(fā)自主式補償模式

激發(fā)自主式的補償模式，讓區(qū)域的生態(tài)補償能夠自己“造血”。但是想要引入自主補償模式，首先仍需加強對生態(tài)功能服務(wù)區(qū)的輸入補償，這就要求政府制定出明確的生態(tài)補償戰(zhàn)略，并引導市場制定出切合實際的規(guī)劃，從而制定出靈活的生態(tài)補償機制；其次，要根據(jù)區(qū)域內(nèi)具體的資源分布情況和生態(tài)特點，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化生產(chǎn)力，使資金能夠持續(xù)積累并循環(huán)投入到生態(tài)補償中。而要使生態(tài)補償達到造血的能力，更需要從長效的角度去建立補償機制，促使受償區(qū)不斷開發(fā)自身潛力，再通過優(yōu)化補償方式，最終達到讓生態(tài)服務(wù)功能區(qū)實現(xiàn)自主式補償目標。

二、京津冀一體化生態(tài)補償機制建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

在京津冀協(xié)同發(fā)展的模式下，生態(tài)建設(shè)也取得了一些成效，但生態(tài)環(huán)境退化的趨勢還未完全遏制，污染依舊嚴重。因此，需要進一步加強區(qū)域生態(tài)補償，解決具體落實補償時遇到的諸多障礙因素。

（一）法律法規(guī)不夠健全

京津冀區(qū)域內(nèi)的生態(tài)補償制度沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)和政策制度，三方各自為政，擬定制度的既有國家部委、地方政府，又有各級職能部門，并且對資源的使用、生態(tài)補償范圍標準等的規(guī)定也沒有統(tǒng)一的法律要求，而是零散的出現(xiàn)在《森林法》、《水污染防治法》、《退耕還林條例》等多個相關(guān)的法律體系中。這就造成了生態(tài)補償?shù)姆芍贫榷鄶?shù)都是政策層面的，具體的實施細則和條例缺失，法規(guī)的硬性規(guī)定缺乏因地制宜的柔性政策作為補充；各個地區(qū)對生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容、方式、標準上存在不一致，對利益相關(guān)者的責任、義務(wù)、權(quán)利的界定不明確，有可能造成交叉補償或補償漏洞，給生態(tài)補償?shù)穆鋵崕砹嗽S多障礙和限制。

（二）補償模式單一

目前京津冀已有的生態(tài)補償實踐中，補償?shù)男问蕉酁橹醒胝馁Y金補償、項目補償，缺乏政府間常態(tài)化的橫向補償機制，生態(tài)效益輸出區(qū)與受益區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺和機制，就會導致自上而下的縱向補償資金落實到生態(tài)服務(wù)功能提供者的比例過小，直接的激勵作用大打折扣；同時企業(yè)化的市場補償機制和非營利性社會組織參與機制也尚屬空白；缺乏隨著時間變化和資源稀缺程度變化而適時調(diào)整的補償機制。

（三）區(qū)域發(fā)展不平衡

京津冀區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，京津兩地對河北資源的吸納效應(yīng)遠遠大于擴散效應(yīng)，這是因為各地都想在發(fā)展規(guī)劃過程中獲取最大的利益，忽視了自身在京津冀協(xié)同發(fā)展中的功能定位和共同發(fā)展的宗旨。雖然已經(jīng)初步建立并實現(xiàn)了一些生態(tài)補償，但是由于地區(qū)之間在經(jīng)濟和政策上的差異，使得補償效果在各地的表現(xiàn)存在明顯差距。

（四）效率與公平未能兼顧

注重效率與公平的權(quán)衡是保障生態(tài)補償長效性的重要因素。生態(tài)補償實施過程中，效率與公平之間有著錯綜復(fù)雜的關(guān)系，如果某個生態(tài)補償項目會導致利益相關(guān)者之間在成本和收益上出現(xiàn)分配不公平，那么它就很難被接受和實行。因此，構(gòu)建適合京津冀協(xié)同發(fā)展的生態(tài)補償機制時，不能僅僅把生態(tài)補償看作是保護環(huán)境的一種經(jīng)濟工具，而是要將其看作是政治工具，構(gòu)建多元的生態(tài)補償機制框架，要注重效率與公平之間的權(quán)衡，生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展是一對互生綜合體，而不是割裂開來的兩部分，只有將生態(tài)市場化、賦予價格，才能與經(jīng)濟發(fā)展同步，才能引起人們重視，將生態(tài)補償看作是實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展一部分，充分考慮“環(huán)京津貧困帶”謀求發(fā)展和生存的權(quán)利。

三、京津冀一體化生態(tài)補償機制建設(shè)途徑

長時間資源粗放型的發(fā)展模式為主，造成了京津冀地區(qū)資源消耗巨大、環(huán)境污染嚴重的局面，因此，構(gòu)建出一套以生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能為科學基礎(chǔ)，切實可行的生態(tài)補償機制，研究整個京津冀區(qū)域內(nèi)資源的利用效率和生態(tài)的經(jīng)濟互補性，就顯得尤為重要。對此，建議從以下幾個方面著手。

（一）劃分生態(tài)功能保護區(qū)，建立森林生態(tài)圈

生態(tài)功能保護區(qū)要求根據(jù)各地的生態(tài)安全重要性劃分層級，明確重點保護區(qū)，然后與各級政府出臺的相關(guān)政策進行整合規(guī)劃，全面考慮在京津冀大區(qū)域內(nèi)，根據(jù)生態(tài)環(huán)境的容量，合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)。在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域周圍，建立森林生態(tài)圈，提高綠化率，達到改善生態(tài)環(huán)境的目的。

（二）引入市場機制，優(yōu)化生態(tài)補償模式

生態(tài)補償要求做到生態(tài)資源合理配置，在盡可能大的范圍內(nèi)自由流動，通過市場這個無形的手來配置資源，讓政府在資源流轉(zhuǎn)的過程中起到宏觀調(diào)控的引導作用，讓資源、技術(shù)、資金等要素在效率、創(chuàng)新和靈活性上促使在質(zhì)上提升生態(tài)補償機制的運行。同時要加強完善生態(tài)補償機制市場化的法律法規(guī)建設(shè)，在實施過程中要注意協(xié)調(diào)好政府、企業(yè)、消費者三方之間的關(guān)系，要健全生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)交易制度，引入社會資本參與建設(shè)與補償，建設(shè)高效、專業(yè)的生態(tài)市場。

（三）拓寬資金來源渠道，建立生態(tài)補償基金

引導生態(tài)補償?shù)母鞣街黧w都參與進來，建立公開透明的基金機制，以政府的財政投入為主導，激勵社會公眾積極參與的模式拓寬資金的來源和渠道，達到內(nèi)化外部性的效應(yīng)，可以降低政府的財政壓力。另外設(shè)置征收生態(tài)補償稅，既可以增加生態(tài)補償資金，又能倒逼企業(yè)、集體對生態(tài)環(huán)境的保護責任感。建立專項資金來實現(xiàn)京津冀生態(tài)建設(shè)的共建和共享，由國家有關(guān)部委、京津冀三省市以及相關(guān)受益部門共同出資，費用均攤、效益共享。

（四）加強地域合作，建立跨界補償機制

建立統(tǒng)一的生態(tài)補償制度、治污標準、監(jiān)督機制、財政轉(zhuǎn)移支付制度，做到信息共享，費用均攤，責任共擔，聯(lián)防聯(lián)控，將京津冀區(qū)域看作一個整體進行生態(tài)維護，編制統(tǒng)一的科學治理規(guī)劃，有效改善生態(tài)環(huán)境。

（五）規(guī)范生態(tài)補償制度，建立有效的監(jiān)督機制

制度的制定要堅持“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的基本原則，在政策上要做到共享環(huán)境信息，打破地方保護主義；加強層級之間的合作，協(xié)調(diào)各方利益。建立監(jiān)督機制，實施獎懲制度，支持各媒體參與，完善公眾參與制度、環(huán)境保護舉報制度，發(fā)動全民增強對生態(tài)保護的監(jiān)督。

（六）建立環(huán)保數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控

生態(tài)信息共享是落實區(qū)域生態(tài)補償?shù)囊粋€前提條件。京津冀區(qū)域要實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控、統(tǒng)籌發(fā)展的生態(tài)環(huán)境治理，就必須做到共享生態(tài)信息。可以利用互聯(lián)網(wǎng)搭建環(huán)境遙感數(shù)據(jù)檢測信息平臺，構(gòu)建出以數(shù)據(jù)融合為特征的協(xié)同監(jiān)控體系，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和監(jiān)控數(shù)據(jù)特征的實時分析。建立生態(tài)防治的聯(lián)動預(yù)警、聯(lián)合應(yīng)急和演練機制，為推動三地實現(xiàn)生態(tài)保護、資源利用、污染治理的協(xié)同運作提供信息支撐。

（七）完善獎懲機制，激發(fā)生態(tài)補償內(nèi)在動力

積極激勵是建立生態(tài)補償中激勵機制的重要核心，積極激勵可以改變提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的個人或集體的供給決策，因此在生態(tài)補償實踐中應(yīng)加強對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的激勵，尤其是對個人，激勵人們產(chǎn)生保護生態(tài)系統(tǒng)的動機，從而改變公眾對生態(tài)系統(tǒng)造成浪費、破壞的行為，使資源配置達到帕累托最優(yōu)。