基于環(huán)保稅視角探析我國(guó)大氣污染防治的稅收政策

林潔　鐘婷

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，污染問(wèn)題也日益嚴(yán)重。2018年1月1日，環(huán)境保護(hù)稅在我國(guó)正式實(shí)施。這是我國(guó)首個(gè)以保護(hù)環(huán)境為目的的綠色稅種，它取代了已實(shí)施近40年的排污費(fèi)制度。本文以大氣污染為研究對(duì)象，介紹大氣污染防治的稅收理論和稅收政策作用機(jī)制，分析現(xiàn)行環(huán)保稅制度下大氣污染防治的實(shí)施效果及形成原因，提出相關(guān)的稅收建議。

關(guān)鍵詞：大氣污染? ?環(huán)保稅 稅收政策

一、大氣污染防治的稅收政策理論分析

（一）環(huán)境保護(hù)稅相關(guān)知識(shí)

《環(huán)境保護(hù)稅法》是我國(guó)首部促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法。此前，我國(guó)有一些能直接或間接防治大氣污染的政策或法律。譬如1982年建立的排污收費(fèi)制度，但它缺乏強(qiáng)制性和固定性，執(zhí)法剛性嚴(yán)重不足。因此，我國(guó)在“費(fèi)改稅”的前提下，基于“稅負(fù)平移”的原則制定了《環(huán)境保護(hù)稅法》[1]。它是就大氣和水污染物、固體廢物的排放量和噪聲污染超標(biāo)的分貝，對(duì)在中國(guó)領(lǐng)域及中國(guó)管轄的其他海域內(nèi)排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者征收的一種特定行為稅。

（二）大氣污染防治的相關(guān)稅收理論

1.公共產(chǎn)品理論。薩繆爾森認(rèn)為公共產(chǎn)品是一部分人對(duì)某一產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響另一部分人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)。大氣資源為人類(lèi)共同擁有，是典型的公共產(chǎn)品。治理空氣污染可以產(chǎn)生清潔空氣，其實(shí)質(zhì)等同于向人們提供公共產(chǎn)品，而對(duì)公共產(chǎn)品的提供通常由政府完成，市場(chǎng)無(wú)法自發(fā)調(diào)節(jié)。

2.外部性理論。空氣污染具有顯著的負(fù)外部性，即廢氣排放者排放廢氣給其他經(jīng)濟(jì)主體帶來(lái)了損失，而受損方無(wú)法因此得到賠償。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)實(shí)施了高消耗、高污染的發(fā)展模式，導(dǎo)致大氣環(huán)境持續(xù)惡化。由此帶來(lái)的負(fù)面影響卻需要社會(huì)全體承擔(dān)[2]。

（三）大氣污染防治的稅收政策作用機(jī)制

大氣作為一種純公共物品的特性決定了排放者會(huì)沒(méi)有節(jié)制地排放，因?yàn)樽鳛橹圃焐?，排放產(chǎn)生的負(fù)外部性不包括在他們自己的生產(chǎn)成本中。為了消除這種外部性的影響，政府可以通過(guò)稅收來(lái)使大氣污染產(chǎn)生的外部性進(jìn)行內(nèi)部成本化，使其能在市場(chǎng)價(jià)格中體現(xiàn)出來(lái)。通過(guò)這種方式來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，達(dá)到更有效的資源配置狀態(tài)[3]。

二、我國(guó)實(shí)施環(huán)保稅后大氣污染防治的現(xiàn)狀

（一）新增相關(guān)政策

我國(guó)各省都制定了符合本省大氣環(huán)境治理的稅收標(biāo)準(zhǔn)，如表1所示，各省的應(yīng)稅大氣污染物稅額標(biāo)準(zhǔn)略有不同，都在稅法規(guī)定的每污染當(dāng)量1.2元至12元的幅度之內(nèi)。如今我國(guó)針對(duì)大氣污染防治提出的政策逐漸成熟。這些政策不僅擴(kuò)大了征收范圍，規(guī)范了征收標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)了征收公信力，還提高了征收效果。

（二）大氣環(huán)境改善

如圖1所示，因冬季燃煤量顯著上升和機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放增加，導(dǎo)致冬季大氣污染物排放增加，同時(shí)由于冬季大氣污染物難以擴(kuò)散，因此秋冬季的PM2.5總濃度較高。從變化率來(lái)看，PM2.5濃度在2017年1月到2018年5月期間，有4次同比增加，其中2018年1月后只有一次，其余時(shí)間段都在同比下降，說(shuō)明從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)大氣污染狀況已經(jīng)在不斷改善。

（三）企業(yè)治污投入

我國(guó)現(xiàn)階段以火力發(fā)電為主，而火力發(fā)電會(huì)釋放出大量的二氧化硫、氮氧化物和煙塵，因此火電廠發(fā)電是我國(guó)大氣污染物來(lái)源的主力軍[4]。從火電廠的角度來(lái)治理大氣污染，需要火電廠不斷引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、升級(jí)設(shè)備來(lái)減少?gòu)U氣排放。如表2所示，邢臺(tái)國(guó)泰電廠等5家電廠是我國(guó)典型的燃煤型發(fā)電廠，其廢氣排放量極大，它們先后于2018年完成了對(duì)生產(chǎn)設(shè)備的升級(jí)，促進(jìn)其廢氣的降污減排。

（四）費(fèi)稅征收變化

經(jīng)過(guò)稅務(wù)總局、財(cái)政部和生態(tài)環(huán)境部等多部門(mén)協(xié)作，我國(guó)順利完成了環(huán)保稅的稅費(fèi)轉(zhuǎn)換。2018年前三季度，我國(guó)環(huán)保稅累計(jì)稅額達(dá)218.4億元。其中大氣污染物共征稅135億元，占89.8%[5]。如重慶的珞璜電廠，降排改造后，該廠在2018年的第一季度繳納環(huán)境保護(hù)稅約75萬(wàn)元，稅負(fù)降幅高達(dá)70%[6]。同時(shí)，環(huán)保稅的開(kāi)征也給部分企業(yè)帶來(lái)了稅負(fù)壓力[7]。部分火力發(fā)電廠的脫硝成本和脫硫成本大概分別為5元/千克和2元/千克。該成本均高于環(huán)保稅1.26元/千克的稅率水平。

三、我國(guó)現(xiàn)行環(huán)保稅實(shí)施效果的形成原因分析

（一）現(xiàn)行環(huán)保稅的優(yōu)勢(shì)

現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)稅多排多繳、少排少繳，治污減排的力度越大，享受的稅收減免就越多;同時(shí)降低了稅收優(yōu)惠門(mén)檻。在保留“對(duì)大氣污染物排放濃度低于國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)50%的，減按50%進(jìn)行征費(fèi)”這一優(yōu)惠政策的同時(shí)，新增“對(duì)排放濃度低于標(biāo)準(zhǔn)30%的，減按75%進(jìn)行征稅”。在有力的稅收杠桿作用下，對(duì)環(huán)保設(shè)備升級(jí)改造這種正向激勵(lì)機(jī)制極大地調(diào)動(dòng)了高污染、高耗能企業(yè)節(jié)能減排的積極性。

（二）現(xiàn)行環(huán)保稅的不足

1.稅目設(shè)置不全面。我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅的稅目種類(lèi)較少，僅包括大氣污染物、水污染物、固體污染物和噪聲。針對(duì)這四大類(lèi)中的應(yīng)納稅對(duì)象也較窄。對(duì)大氣污染而言，將二氧化碳、污染型產(chǎn)品、揮發(fā)性有機(jī)物等對(duì)大氣環(huán)境影響很大的污染源排除在征稅范圍外[8]，減弱了環(huán)保稅調(diào)控相關(guān)環(huán)境行為的作用。

2.稅率設(shè)置不合理。環(huán)保稅當(dāng)前的稅率設(shè)置遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際污染治理成本，所以很多行業(yè)都難以對(duì)該項(xiàng)稅收產(chǎn)生真正的減排行為，如部分電廠的脫硫和脫銷(xiāo)成本均高于環(huán)保稅的稅率水平，他們寧愿為了利潤(rùn)而支付環(huán)保稅，也不愿意治理污染[9]，結(jié)果遠(yuǎn)離“污染者付費(fèi)”的原則。

3.稅收優(yōu)惠不完善。我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法的稅收優(yōu)惠政策不完善，激勵(lì)作用不明顯。例如對(duì)于農(nóng)業(yè)源、機(jī)動(dòng)車(chē)等造成的污染沒(méi)有根據(jù)具體污染行為來(lái)給予減稅鼓勵(lì)或財(cái)政補(bǔ)貼[10]，而是按行業(yè)或征繳能力進(jìn)行免征或者永久性?xún)?yōu)惠等。

4.征管能力不充分。征管能力具體包括企業(yè)的自主申報(bào)能力、稅務(wù)部門(mén)的征稅及對(duì)污染物的監(jiān)測(cè)能力和環(huán)境保護(hù)部門(mén)的協(xié)助能力。但是企業(yè)對(duì)環(huán)保稅的認(rèn)識(shí)不夠深刻，易出現(xiàn)以之前排污費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)申報(bào);稅務(wù)部門(mén)暫時(shí)不具備監(jiān)測(cè)污染物排放量所要求的高技術(shù)手段和監(jiān)測(cè)設(shè)備;環(huán)保部門(mén)不僅失去了核定權(quán)限，還被要求具備更高的規(guī)范性及專(zhuān)業(yè)性。

四、大氣污染治理的稅收政策建議

（一）扎實(shí)推進(jìn)費(fèi)改稅

我國(guó)于2018年1月1日正式實(shí)施環(huán)境保護(hù)稅，這是中國(guó)稅制改革的重要一步。這個(gè)過(guò)程中要堅(jiān)持提高公開(kāi)透明度，使環(huán)保稅以及其他一些稅費(fèi)更加陽(yáng)光化，還需要稅務(wù)部門(mén)完善征管能力以及環(huán)保部門(mén)的配合。

（二）完善稅目和稅率

環(huán)保稅涉及的范圍應(yīng)該更廣，可以考慮對(duì)大氣污染物分析及對(duì)不同企業(yè)稅負(fù)影響等因素來(lái)完善我國(guó)環(huán)保稅的稅目和稅率。例如二氧化碳的排放，由于我國(guó)目前過(guò)度限制碳排放會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，同時(shí)由于我國(guó)才把環(huán)境保護(hù)稅上升到法律層面，對(duì)碳排放的監(jiān)控、調(diào)節(jié)和征管都會(huì)很有難度，因此建議政府相關(guān)職能部門(mén)加強(qiáng)協(xié)調(diào)和分工，合理確定二氧化碳的征收標(biāo)準(zhǔn)。此外，環(huán)境保護(hù)稅法只是根據(jù)排放量對(duì)征收對(duì)象來(lái)征收稅款，建議對(duì)大氣質(zhì)量影響特別嚴(yán)重的一些污染物進(jìn)行加成征稅來(lái)調(diào)節(jié)重污染物的排放。

（三）完善稅收優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠是大氣污染防治采用的一種重要輔助手段，譬如針對(duì)環(huán)保產(chǎn)品的稅收優(yōu)惠政策可以引導(dǎo)社會(huì)資本投資于環(huán)保技術(shù)產(chǎn)業(yè)與研發(fā)，促進(jìn)節(jié)能減排，促進(jìn)大氣污染防治。

例如在所得稅方面，建議增加稅收優(yōu)惠的方式，除了稅收減免比例，還可以增加加速折舊扣除，以及對(duì)于環(huán)保設(shè)備投資方面的稅收抵免優(yōu)惠。對(duì)于專(zhuān)業(yè)從事符合環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的企業(yè)，還可以實(shí)行初始免除所得稅而后期逐漸收取一定比例所得稅的優(yōu)惠政策。

在增值稅方面，建議增加優(yōu)惠范圍或優(yōu)惠幅度。例如對(duì)用于污染治理以及節(jié)能減排的設(shè)備可以允許增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣;對(duì)于銷(xiāo)售廢舊物資給以免稅或者退稅政策優(yōu)惠;對(duì)于進(jìn)行資源綜合利用而生產(chǎn)的產(chǎn)品，可以給以更大幅度（超過(guò)10%）的稅收優(yōu)惠。

（四）提高征管能力

建議政府多方面多渠道多方式宣傳環(huán)保稅，如有關(guān)部門(mén)共同組織開(kāi)展稅法宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和納稅指導(dǎo)等工作，加強(qiáng)公眾對(duì)環(huán)保稅的認(rèn)識(shí)，提高納稅人的自主納稅能力;稅務(wù)部門(mén)盡快提高對(duì)大氣污染物的監(jiān)測(cè)技術(shù)及設(shè)備水平，加快培養(yǎng)和引進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅的專(zhuān)業(yè)人才;完善環(huán)保部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)的協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)兩部門(mén)的積極合作;充分發(fā)揮第三方環(huán)境治理和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的作用，利用其提供的專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為行政管理服。

（五）完善國(guó)家稅收體制

稅收體制既是國(guó)家頂層機(jī)制的組成部分，又是政府常用的政策工具，還是公共治理的手段之一。防治大氣污染是一項(xiàng)復(fù)雜的公共治理事務(wù)，需要依靠多主體、多手段和多領(lǐng)域一并發(fā)力。我國(guó)需要從稅收領(lǐng)域?qū)で笳畠?nèi)部和政府外部的良性合作的共同利益，引導(dǎo)排污單位減少?gòu)U氣排放，改善中國(guó)大氣環(huán)境。

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（作者單位：云南師范大學(xué)，鐘婷為本文通訊作者）