推進(jìn)少數(shù)民族貧困地區(qū)普惠金融效用分析

中國人民銀行迪慶州中心支行課題組

文獻(xiàn)綜述：普惠金融（inclusive finance） 這一概念由聯(lián)合國在2005 年提出，是指“立足機會平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)”。在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出，普惠金融強調(diào)“為每一個人在有需求時都能以合適的價格享受到及時、有尊嚴(yán)、方便、高質(zhì)量的各類型金融服務(wù)”，這也是我國從國家層面對普惠金融內(nèi)涵的全面表述。普惠金融發(fā)展的要義在于重視消除貧困、實現(xiàn)社會公平，因此其被視為一種可以實現(xiàn)包容性社會的重要機制，應(yīng)以有效方式使金融服務(wù)惠及每一個人、每一個群體，尤其是一些難以獲得商業(yè)性金融服務(wù)的弱勢群體（王曙光，2014），包括低收入者、小微企業(yè)、老年人、殘障人士、農(nóng)戶等，這部分群體具有收入低、個體多的特征，且非自愿的被金融機構(gòu)所排斥，只有針對這部分弱勢群體的金融服務(wù)才能稱之為普惠金融（星焱，2016）。本文中研究的普惠金融是云南省迪慶藏族自治州各縣（市），特別是在農(nóng)村貧困地區(qū)的發(fā)展程度，重點看農(nóng)村（貧困）人口是否獲得了所需的金融服務(wù)，是否由此緩解了貧困程度。

研究背景：近年來，在國家精準(zhǔn)扶貧政策推動下，迪慶州普惠金融發(fā)展取得了一定的進(jìn)步，但受到自然環(huán)境、地域風(fēng)俗、脫貧情況等因素制約，依舊存在很多不足，本文通過調(diào)查全州三個貧困縣（市）普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀，分析其發(fā)展效用，并就存在問題提出推動其持續(xù)發(fā)展的相關(guān)建議。

迪慶作為云南省唯一的藏族自治州，位于云南省西北部，滇、川、藏三省區(qū)結(jié)合部，是全國10個藏族自治州之一，屬于全國“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)。國土面積23186平方公里，州內(nèi)年平均氣溫4.7°C—16.5°C，年極端最高氣溫25.1°C，最低氣溫零下27.4°C。州內(nèi)最高海拔6740米，最低海拔1486米，全州平均海拔3380米。迪慶州下轄1市2縣，即香格里拉市、德欽縣、維西傈僳族自治縣，所轄各縣（市）多民族、多宗教、多文化交融并存，均以山區(qū)農(nóng)業(yè)、牧業(yè)為主，都屬國家級貧困縣（市）。截至2018年末，全州總?cè)丝?1.4萬人，農(nóng)業(yè)人口32.7萬人，占78.98%。因地廣人稀、交通不便等因素，廣大農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)相對薄弱，農(nóng)業(yè)人口金融服務(wù)的可獲得性較低，因此如何推動轄內(nèi)普惠金融服務(wù)見實效已成為各金融機構(gòu)工作的重點和難點。

一、全州普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀

（一） 金融環(huán)境建設(shè)情況

1.全州金融組織體系不斷健全，金融服務(wù)民生的能力不斷增強。近年來，隨著農(nóng)村金融需求的發(fā)展，迪慶州逐步加快完善金融機構(gòu)布局，同時不斷加強金融網(wǎng)點建設(shè)，截至2019年6月末，轄內(nèi)共有農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行、郵政儲蓄銀行、農(nóng)村信用社、富滇銀行、香格里拉渝農(nóng)商村鎮(zhèn)銀行9家金融機構(gòu)（其中政策性銀行1家、商業(yè)銀行6家、地方法人機構(gòu)4家），金融服務(wù)網(wǎng)點71個，銀行從業(yè)人員912人;共有融資性擔(dān)保公司2家，小額貸款公司9家，保險業(yè)機構(gòu)10家，股權(quán)基金投資管理公司1家，紅塔證券營業(yè)部1家，從業(yè)人員687人，逐步建立起多元化的金融組織體系，為金融支持藏區(qū)經(jīng)濟開發(fā)提供硬件保障。金融業(yè)從傳統(tǒng)的存款、貸款、結(jié)算業(yè)務(wù)，發(fā)展到現(xiàn)在的網(wǎng)上銀行、手機銀行、理財業(yè)務(wù)、匯市通等新業(yè)務(wù)品種，金融服務(wù)功能實現(xiàn)了多樣化、多元化、個性化，金融服務(wù)模式從根本上發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，金融服務(wù)體系不斷擴大，金融服務(wù)民生的能力進(jìn)一步增強。

2.農(nóng)村支付環(huán)境日漸完善，金融服務(wù)日趨便利。截至2019年6月末，金融服務(wù)網(wǎng)點已覆蓋全州29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人民銀行大力倡導(dǎo)各金融機構(gòu)推廣非現(xiàn)金支付工具，引導(dǎo)其安裝存取款機、POS 機、轉(zhuǎn)賬電話等自助設(shè)備;推行刷卡消費，積極建設(shè)刷卡無障礙示范街，目前轄內(nèi)各機構(gòu)發(fā)展POS機具4138臺、ATM機302臺，其他自助服務(wù)終端66臺，無障礙景區(qū)2個，無障礙示范街3條。全轄170個行政村共建成惠農(nóng)支付服務(wù)點215個，升級建成普惠金融服務(wù)站52個。為農(nóng)村地區(qū)群眾辦理取款、轉(zhuǎn)賬、繳費等業(yè)務(wù)提供了便利，有效延伸了金融服務(wù)的觸角。2018年全州共計辦理惠農(nóng)支付業(yè)務(wù)6.18萬筆，金額8482.68萬元。

（二）普惠金融服務(wù)情況

1. 信貸資金供給情況。借助人民銀行信貸政策導(dǎo)向效果評估機制及金融機構(gòu)綜合評價制度，不斷增強對“三農(nóng)”的金融支持，綜合運用再貸款、差別存款準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整等各項貨幣政策工具，引導(dǎo)、激勵金融機構(gòu)抓好重點領(lǐng)域普惠金融服務(wù)。結(jié)合轄內(nèi)實際，重點加強扶貧投入力度。2016年以來，上級給與扶貧再貸款限額4.4億元，目前累計向轄內(nèi)地方法人金融機構(gòu)發(fā)放1.53億元扶貧再貸款。截至6月末，扶貧再貸款余額5800萬元，使用率為13.18%。金融機構(gòu)運用扶貧再貸款資金發(fā)放貸款的加權(quán)平均利率為4.54%，比運用自有資金發(fā)放貸款的加權(quán)平均利率低1.77個百分點。轄內(nèi)地方法人金融機構(gòu)探索實踐創(chuàng)新出了“銀行+企業(yè)+基地+農(nóng)戶”模式支持種植業(yè)、加工業(yè)發(fā)展，“銀行+農(nóng)業(yè)合作社+貧困戶”模式支持養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，有效帶動了農(nóng)戶脫貧。

2. 金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新加快，金融支農(nóng)力度不斷加大。面向“三農(nóng)”和中小微企業(yè)的金融產(chǎn)品及服務(wù)日益豐富。一是積極推動藏區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新，因地制宜做好農(nóng)村金融服務(wù)工作。在人民銀行和有關(guān)部門的推動下，轄內(nèi)金融機構(gòu)積極探索促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展的渠道，截至2019年6月末，全轄創(chuàng)新貸款余額21.37億元，支持農(nóng)村及農(nóng)民發(fā)展;創(chuàng)業(yè)促就業(yè)小額擔(dān)保貸款余額21540.22萬元、“貸免扶補”貸款余額16946.61萬元、涉農(nóng)勞動密集型小企業(yè)貸款余額670萬元，其中婦女貸款余額10498.45萬元，微利項目貸款3923.61萬元，覆蓋全州17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是進(jìn)一步支持藏區(qū)高原特色農(nóng)業(yè)向規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，支持藏區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。截至2019年6月末，全州涉農(nóng)貸款余額166.8億元，比上年同期增加2.99億元，增長1.83%。

截至2019年6月末，全州涉農(nóng)貸款余額情況見表1。

主要支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（農(nóng)村公路、水利工程、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村人居環(huán)境）等重大項目建設(shè)。近三年，全州金融機構(gòu)累計向生物產(chǎn)業(yè)投放貸款4.7億元，主要投向青稞、葡萄、中藥材、野生菌等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓寬了農(nóng)牧民增收渠道。積極支持藏區(qū)旅游經(jīng)濟的發(fā)展，全州金融機構(gòu)累計向旅游產(chǎn)業(yè)投放貸款17.63億元，支持旅游業(yè)以及相關(guān)輻射產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)特色旅游資源優(yōu)勢帶動經(jīng)濟社會發(fā)展。三是認(rèn)真貫徹落實金融支持小微企業(yè)發(fā)展的各項政策措施，改進(jìn)和提升小微企業(yè)金融服務(wù)水平，2019年6月末，全州中小微企業(yè)貸款余額共1667545.65萬元。四是積極支持災(zāi)后重建。2018 年“11.13”白格堰塞湖導(dǎo)致迪慶境內(nèi)9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)33個村（居）委會1089戶、32062人受災(zāi)，其中香市628戶，14753人;德欽縣442戶，16494人;維西縣19戶，815人，直接經(jīng)濟損失324657.98萬元。截至2019年4月，全州金融機構(gòu)對受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計發(fā)放1505筆貸款，金額36624.77萬元，貸款用于農(nóng)戶農(nóng)房重建、農(nóng)房修繕、生產(chǎn)發(fā)展、通訊恢復(fù)重建等項目，金融較好地支持了災(zāi)后恢復(fù)重建。有貸款余額的受災(zāi)農(nóng)戶合計678戶，金額5603萬元。已辦理展期、借新還舊、重組農(nóng)戶104戶，金額613.45萬元。

3.金融助力精準(zhǔn)扶貧力度不斷增加。一是“貧困產(chǎn)業(yè)、貧困地區(qū)、貧困人口”的貸款獲得率逐步提高。2018年發(fā)放精準(zhǔn)扶貧貸款116832.29萬元，較年初增長29.94%;其中個人精準(zhǔn)扶貧貸款余額29319.78萬元，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧貸款余額20767萬元，項目精準(zhǔn)扶貧貸款余額425851.31萬元。二是扶貧再貸款的效用逐步發(fā)揮。以轄內(nèi)信用社為例，2018年，香格里拉市農(nóng)村信用合作社運用扶貧再貸款資金發(fā)放金融精準(zhǔn)扶貧貸款799萬元，其中發(fā)放給建檔立卡貧困戶貸款48.9萬元;德欽縣農(nóng)村信用合作社運用扶貧再貸款資金發(fā)放涉農(nóng)貸款1300萬元，其中發(fā)放給建檔立卡貧困戶貸款42筆，金額394萬元;維西縣農(nóng)村信用合作社運用扶貧再貸款資金發(fā)放金融精準(zhǔn)扶貧貸款1000萬元，其中發(fā)放給建檔立卡貧困戶貸款45筆，金額347.5萬元。三是推進(jìn)易地扶貧搬遷貸款改善貧困戶居住環(huán)境。落實國家易地扶貧搬遷貸款政策，加強政策執(zhí)行效應(yīng)監(jiān)測分析。轄區(qū)政策性銀行共發(fā)放易地扶貧搬遷建設(shè)項目貸款6.15億元，均為精準(zhǔn)扶貧中長期項目貸款，目前貸款余額4.5億元。貸款支持迪慶州260個搬遷點的建設(shè)，安置8167戶，幫扶建檔立卡人口32498人，貸款的發(fā)放為迪慶州三縣易地扶貧搬遷項目的建設(shè)發(fā)揮了重要作用。四是農(nóng)村信用體系工作取得實效。迪慶中支不斷推進(jìn)迪慶轄區(qū)農(nóng)村信用體系建設(shè)，從德欽縣試點到全面推開，轄內(nèi)三縣市都已經(jīng)穩(wěn)步推進(jìn)信用環(huán)境建設(shè)。截至目前，轄區(qū)德欽縣評定“信用戶”7007戶，評定“信用村”16個，評定“信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”4個;維西縣建成12個信用村，實現(xiàn)全縣七鄉(xiāng)三鎮(zhèn)全覆蓋;香格里拉市建成6個信用村、1個信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)，評定信用戶15130戶。指導(dǎo)農(nóng)村全轄農(nóng)村信用社建立農(nóng)戶經(jīng)濟檔案8.13萬戶，獲貸農(nóng)戶數(shù)為47030戶，貸款余額達(dá)36.98億元。在信用報告查詢服務(wù)方面，全轄配置5臺自助查詢設(shè)備，2016年至今，共提供個人查詢服務(wù)24436份，其中自助查詢20417份。累計開展征信知識宣傳64場次，發(fā)送資料15萬份，受眾20.5萬人（次），央行信用報告運用次數(shù)范圍效果得到擴展。

4.保險服務(wù)能力穩(wěn)步提升。近年來，全州保險業(yè)發(fā)展迅速，截至2018年末，轄內(nèi)農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)政策性保險的保費收入及理賠支出見表2。

同時轄區(qū)保險業(yè)機構(gòu)還開發(fā)創(chuàng)新出11種政策性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，支持農(nóng)戶種養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，抵抗風(fēng)險。2018年末，政策性農(nóng)險（養(yǎng)殖業(yè)）簽單保費2953.8萬元，政策性農(nóng)險（種植業(yè)）535.57萬元，政策性（森林火災(zāi)保險）簽單保費1131.57萬元，保費合計4620.94萬元，賠款合計2815.23萬元。

二、轄內(nèi)普惠金融服務(wù)發(fā)揮效用及存在問題

（一）迪慶州各縣（市）農(nóng)村金融排斥模型分析①

1.評價指標(biāo)體系構(gòu)建。從農(nóng)村金融服務(wù)的廣度和深度兩方面分別構(gòu)建相應(yīng)指標(biāo)。金融服務(wù)的廣度表示金融服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的滲透性，具體包括機構(gòu)覆蓋度、機構(gòu)網(wǎng)點數(shù)量占比以及服務(wù)人員數(shù)。金融服務(wù)的深度表示對金融服務(wù)的可得度和使用度。用人均貸款水平、人均儲蓄存款水平、地區(qū)貸款占比、地區(qū)存款占比和獲得貸款農(nóng)戶占比來衡量，具體數(shù)據(jù)見表3。

2.評價測算分析。參考聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）編制的人類發(fā)展指數(shù)（Human Development Index）的計算方法，具體是：假設(shè)金融排斥的維度為D，每個指標(biāo)的權(quán)重為w，則每個指標(biāo)的測度值為：

其中，0≤w≤1，w越大表明該指標(biāo)對金融排斥越重要，Xn代表第n個指標(biāo)的實際值，mn表示第n個指標(biāo)的最小值，Mn是第n個指標(biāo)的最大值。從公式可得，0≤D≤w時，X的值最大，此時金融排斥程度最低。若將w設(shè)為理想值，金融排斥指數(shù)（IFE）的測算公式為：

關(guān)于權(quán)重的計算方法，采用主流的變異系數(shù)法來測算：

i=1，2…，n

V是各指標(biāo)的變異系數(shù)，S為各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差，是各指標(biāo)的平均值。

i=1，2…，n

根據(jù)上述各式，利用相關(guān)數(shù)據(jù)計算出迪慶州各縣（市）的農(nóng)村金融排斥指數(shù)，見表4

由上述公式可知，IFE的值越大，排斥程度越高。由表可見，迪慶州金融排斥程度比較高，相較而言，香格里拉市比地理環(huán)境相對閉塞的德欽縣排斥程度低，而全國唯一的傈僳族自治縣維西縣，由于經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，金融業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)村金融排斥情況較重，連續(xù)三年的排斥指標(biāo)都高于全州平均指數(shù)。同時受2018年香格里拉市及德欽縣相繼脫貧摘帽大環(huán)境的影響下，兩縣（市）的排斥指標(biāo)逐年下降。

（二）有效金融資源供給不足

一是農(nóng)戶貸款獲取率相對偏低，且大額信貸需求不易得到滿足。迪慶地處貧困山區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，地區(qū)發(fā)展不平衡，絕大多數(shù)農(nóng)戶都依賴傳統(tǒng)農(nóng)耕模式，農(nóng)戶對貸款的需求各有不同。從調(diào)查問卷分析，縣域農(nóng)村經(jīng)營戶資金需求量近三年來呈上升趨勢，而貸款獲取率卻呈下降趨勢。目前，農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行對農(nóng)戶的單筆授信金額較小，一個農(nóng)戶可貸額度與對外擔(dān)保額度之和通常不超過該農(nóng)戶現(xiàn)有可變資產(chǎn)與近兩年平均收入之和的70%，受此限制，農(nóng)戶可獲貸款金額多為5000元至5萬元不等，而多數(shù)農(nóng)戶的貸款需求都在5萬元以上，由于抵押物不足以及農(nóng)村權(quán)證抵押價值相對較低，農(nóng)戶貸款滿足率僅在70%左右，大額信貸需求不能得到很好滿足。二是金融服務(wù)可獲得性不足。迪慶州轄內(nèi)農(nóng)村地區(qū)自助支付結(jié)算工具品種少、數(shù)量少、功能少。德欽、維西兩縣金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點規(guī)模小、窗口柜臺數(shù)量少、輔助功能強的自助終端設(shè)備少，對有關(guān)銀行卡、票據(jù)、移動POS等支付工具的宣傳少。且迪慶藏區(qū)2018年初才開通4G，鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)運行情況不佳，群眾對部分機具的體驗滿意度不高，使用率較低。三是農(nóng)業(yè)保險普及率偏低，保障水平不高。調(diào)查顯示，截至2018年末，全州24928.35萬元的農(nóng)業(yè)保費收入相對于同期全州94508萬元的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值以及41.4萬人的農(nóng)業(yè)總?cè)丝诙?，農(nóng)業(yè)保險的保障水平偏低。

（三）各金融機構(gòu)普惠金融的功能亟待強化

一是普惠金融服務(wù)機構(gòu)相對單一，多元化競爭格局尚未形成。迪慶州轄內(nèi)涉農(nóng)金融機構(gòu)主要為農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行和郵儲銀行三家。其業(yè)務(wù)以吸收存款與發(fā)放貸款為主，縣域經(jīng)濟總量及規(guī)模小，金融業(yè)務(wù)總量小，金融服務(wù)產(chǎn)品少，中間業(yè)務(wù)收入低（僅占營業(yè)收入的3%）。二是金融服務(wù)供需不平衡。在三家涉農(nóng)金融機構(gòu)中，農(nóng)村信用社由于受到自身資產(chǎn)規(guī)模、合意貸款政策等因素的影響，投放普惠金融的新增量受限;農(nóng)業(yè)銀行信貸審批較為嚴(yán)格，制約普惠金融的投放;郵儲銀行業(yè)務(wù)的開展處于初級階段，資金使用效率不高。據(jù)調(diào)查問卷顯示：迪慶轄內(nèi)涉農(nóng)企業(yè)相當(dāng)部分為私營傳統(tǒng)種植、養(yǎng)殖及農(nóng)產(chǎn)品初加工等行業(yè)，大多數(shù)企業(yè)是由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、改造成立的，因此規(guī)模相對較小，融資渠道主要依賴金融機構(gòu)貸款以及自有資金組成，經(jīng)營狀況良莠不齊。貸款需求量大，貸款時間長、用途廣、抗風(fēng)險能力弱。涉農(nóng)企業(yè)的主要金融需求是通過向金融機構(gòu)融資擴大生產(chǎn)規(guī)模，特別是一些剛起步、規(guī)模較小的涉農(nóng)企業(yè)，由于其缺少擔(dān)保、抵（質(zhì)）押物，貸款難以得到落實，貸款滿足率僅為31.68%。三是新型農(nóng)村金融機構(gòu)的資本實力較弱。截至2019年6月末，迪慶州僅設(shè)立村鎮(zhèn)銀行1家，注冊資本6200萬元，抵御風(fēng)險能力不足。四是縣域金融產(chǎn)品及服務(wù)同質(zhì)化嚴(yán)重。隨著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，勞動力成本在逐年上升，在傳統(tǒng)金融尤其是傳統(tǒng)信貸服務(wù)領(lǐng)域，信息、信用、渠道、成本等困境也在逐漸顯現(xiàn)。近年來，隨著各機構(gòu)持續(xù)加大對三農(nóng)、小微的金融支持力度，加之互聯(lián)網(wǎng)金融跨區(qū)域、易操作屬性的充分發(fā)揮，部分普惠金融業(yè)務(wù)面臨日趨激烈的同業(yè)競爭，金融產(chǎn)品及服務(wù)同質(zhì)化現(xiàn)象突出，造成的結(jié)果是客戶非常難去選擇，而這帶來的結(jié)果是其獲客成本增加。

（四）金融生態(tài)環(huán)境不夠完善

一是金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后。迪慶轄內(nèi)各縣（市）的金融基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率低。截至2019年6月末，迪慶州轄內(nèi)人均銀行網(wǎng)點數(shù)為1.59個/ 萬人，全州還有24個行政村沒有布設(shè)任何的自助機具，占全州總數(shù)的12.5%。二是金融知識宣傳滯后，農(nóng)村金融教育培訓(xùn)機制缺失。近年來，迪慶中支雖然在金融知識宣傳工作上取得了一定的進(jìn)展，但仍然存在宣傳方式單一、受眾群體單一等問題，又因不具備深入每個鄉(xiāng)村進(jìn)行細(xì)致講解的條件，宣傳效果不理想。而縣域金融需求的主體多為農(nóng)戶，由于缺乏足夠的金融知識教育，對金融知識的了解和掌握十分有限，大部分僅知曉存貸款等基本的傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)，對新型金融產(chǎn)品和服務(wù)基本沒有了解，且部分農(nóng)民對業(yè)務(wù)的認(rèn)知有偏差，認(rèn)為一些惠農(nóng)業(yè)務(wù)是金融機構(gòu)或代理商戶以盈利為目的的“新業(yè)務(wù)”，導(dǎo)致銀行卡和ATM等金融設(shè)施的使用率低。三是農(nóng)村金融服務(wù)從業(yè)人員素質(zhì)不高影響普惠金融發(fā)展。開展普惠金融服務(wù)，要求業(yè)務(wù)人員具有較高的綜合能力和業(yè)務(wù)水平，而迪慶州各縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融網(wǎng)點特別是惠農(nóng)支付點的工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍較低，難以進(jìn)行較全面的金融業(yè)務(wù)服務(wù)。四是當(dāng)?shù)鼐用窆逃械南M習(xí)慣和文化水平制約了普惠金融服務(wù)的發(fā)展。迪慶州作為以藏族為主的邊疆少數(shù)民族地區(qū)，當(dāng)?shù)厝罕姷恼Z言基本是民族語言，因此在新型業(yè)務(wù)的推廣過程中，對于業(yè)務(wù)宣傳及辦理，往往出現(xiàn)溝通障礙等困難。且就調(diào)查情況來看，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)青少年幾乎都在外讀書或打工，農(nóng)村地區(qū)常住人口的平均年齡是51.6歲，平均文化水平是小學(xué)3年級，在對當(dāng)?shù)乩习傩盏某闃诱{(diào)查中，91%的群眾表示由于“比較方便”和“擔(dān)心持卡不安全”的原因傾向于選擇現(xiàn)金結(jié)算方式進(jìn)行日常交易。同時，農(nóng)民們普遍覺得只有看得見數(shù)字的存折才能令其有安全感，所以大多數(shù)人還是習(xí)慣于到當(dāng)?shù)貭I業(yè)柜臺辦理現(xiàn)金業(yè)務(wù)，較難接受新型支付業(yè)務(wù)和支付工具。

（五）轄內(nèi)農(nóng)村信用環(huán)境建設(shè)有待優(yōu)化

一是各縣（市）農(nóng)村信用體系建設(shè)進(jìn)度不一。三縣（市）農(nóng)村信用體系建設(shè)在具體操作過程中，有的地方政府參與度高，有的地方金融機構(gòu)參與度高，有的地方依靠人行單打獨斗，工作格局不一，導(dǎo)致推動方式不一、評定標(biāo)準(zhǔn)不一、政策效應(yīng)不一。二是就調(diào)查來看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)依舊存在群眾信用意識淡漠的情況，逃廢銀行債務(wù)情況時有發(fā)生，金融債權(quán)維護(hù)難。當(dāng)前農(nóng)戶小額信貸、“貸免扶補”貸款等成為農(nóng)信社等涉農(nóng)金融機構(gòu)不良貸款新增長點，不良率攀升，致使金融機構(gòu)出于收益和風(fēng)險等因素的考慮，削弱開展扶貧信貸業(yè)務(wù)的主動性和積極性。

（六）轄內(nèi)普惠金融支持脫貧攻堅效應(yīng)不明顯

一是多數(shù)金融機構(gòu)的產(chǎn)品創(chuàng)新能力不強。圍繞特色產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品創(chuàng)新支持不足，很少形成迪慶特有的普惠金融產(chǎn)品。二是風(fēng)險分擔(dān)機制尚未健全，風(fēng)險分擔(dān)機制形式較為單一，主要是銀擔(dān)合作機制，政府風(fēng)險分擔(dān)和補償機制未實現(xiàn)三個縣域全覆蓋。

三、普惠金融服務(wù)政策建議

（一）強化溝通交流，充分發(fā)揮政府在普惠金融服務(wù)中的重要作用

一是應(yīng)充分發(fā)揮全州普惠金融領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，要求并督促基層政府機構(gòu)對普惠金融工作的投入，不斷加大農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，并引導(dǎo)農(nóng)村居民提高對金融服務(wù)的使用度。二是調(diào)整并制定適合當(dāng)?shù)氐恼叻龀帜Ｊ胶土Χ?。目前政府產(chǎn)業(yè)扶持和銀行信貸投向的契合度還需進(jìn)一步提高。在精準(zhǔn)扶貧的背景下，政府產(chǎn)業(yè)扶持項目逐漸增加，受此影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展多產(chǎn)生依靠財政的意識，多數(shù)涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社沒有向銀行獲取信貸資金的意識，畏貸意識還很突出。另一方面，由于金融對地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局了解有限，導(dǎo)致政府產(chǎn)業(yè)扶持和信用貸款投向契合度不夠高。三是建立健全貧困地區(qū)普惠金融風(fēng)險補償機制。從稅收、財政補貼、業(yè)務(wù)經(jīng)辦許可等方面激勵金融資源流向欠發(fā)達(dá)區(qū)域。對普惠金融業(yè)務(wù)，可適當(dāng)減免所得稅和營業(yè)稅，對金融機構(gòu)發(fā)放的小額貸款實行低息政策，擴大貼息范圍，減少道德風(fēng)險。目前，德欽縣農(nóng)行及農(nóng)村信用社與德欽縣政府、德欽縣政府金融辦公室、德欽縣人民政府扶貧開發(fā)辦公室及德欽縣財政局達(dá)成的《扶貧小額信貸合作協(xié)議》，由政府金融辦、扶貧開發(fā)辦及財政局三方在德欽縣設(shè)立扶貧貸款風(fēng)險補償金的方式值得借鑒。截至6月末，德欽農(nóng)行和德欽信用社兩家金融機構(gòu)共計發(fā)放84筆金融扶貧貸款，金額399萬，帶動就業(yè)人數(shù)120人，2018年政府財政全額貼息資金61.16萬元已全部兌現(xiàn)到位。四是實行差異化監(jiān)管，適度調(diào)整注冊資本、存款準(zhǔn)備金率等，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對欠發(fā)達(dá)縣域的資金投入。適當(dāng)提高對普惠金融貸款的不良容忍度，提升金融機構(gòu)從事普惠金融服務(wù)的積極性。

（二）建立健全金融服務(wù)體系，提升金融服務(wù)效能

一是鼓勵商業(yè)銀行在農(nóng)村跨地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)，引導(dǎo)商業(yè)銀行增加縣域和農(nóng)村金融網(wǎng)點。二是加快制度創(chuàng)新及農(nóng)村金融市場開放步伐，適時引入村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、資金互助社、小額貸款公司等多種農(nóng)村金融主體，拓寬農(nóng)村金融市場，加大農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務(wù)的供給。三是健全包括銀行、保險、證券、信托等在內(nèi)的功能完備的普惠金融市場體系。四是發(fā)揮政策性、商業(yè)性和合作性金融的作用，進(jìn)一步深化農(nóng)村中小金融機構(gòu)改革，構(gòu)建多層次、多樣化、適度競爭的普惠金融服務(wù)體系。五是規(guī)范集資、入股行為，鼓勵設(shè)立資金互助社、小額貸款公司等新型金融機構(gòu)，積極引導(dǎo)民間投資，為經(jīng)濟發(fā)展培育多元化農(nóng)村金融組織體系。

（三）改善縣域金融生態(tài)環(huán)境，助力精準(zhǔn)扶貧

一是加大金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快現(xiàn)代技術(shù)的推廣應(yīng)用。地方政府應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門加大網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、各金融機構(gòu)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)的資金投入，為其開通和辦理業(yè)務(wù)提供保障。在非營業(yè)網(wǎng)點適當(dāng)增加驗鈔機、ATM機、存取款一體機等自助支付結(jié)算設(shè)施的功能和數(shù)量。農(nóng)村信用社要利用網(wǎng)點多的優(yōu)勢，增加鄉(xiāng)下網(wǎng)點人員，加大網(wǎng)絡(luò)的研發(fā)和建設(shè)力度，保障自身系統(tǒng)的通暢運行，改變農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏和落后的問題。二是各金融機構(gòu)要積極開發(fā)適合農(nóng)村地區(qū)的金融產(chǎn)品，積極簡化信貸手續(xù)，提高效率，充分滿足農(nóng)民群眾的金融需求。如塔城信用社于2015年至今，共向40名農(nóng)村黨員發(fā)放“基層黨員帶領(lǐng)群眾創(chuàng)業(yè)致富貸款”合計400萬元，貸款流向主要集中在中藥材、玫瑰花、養(yǎng)殖業(yè)等特色種植業(yè)方面。三是創(chuàng)新業(yè)務(wù)開展模式。近年來，迪慶州廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民主要依靠農(nóng)耕、農(nóng)牧、養(yǎng)殖、種植為生，許多政策或補貼需要支付系統(tǒng)來實現(xiàn)，金融機構(gòu)在開展金融服務(wù)時應(yīng)結(jié)合實際，采取靈活多樣的方式進(jìn)行，切實有效地發(fā)揮金融服務(wù)點的作用。如塔城信用社積極與地方政府溝通，向積極投身鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的致富帶頭人提供資金支持，截至2019年5月31日，對塔城鎮(zhèn)從事鄉(xiāng)村旅游農(nóng)戶發(fā)放貸款670萬元。四是金融機構(gòu)應(yīng)加強對農(nóng)村地區(qū)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)力度，使其全面掌握信貸、支付結(jié)算、征信、反假等相關(guān)業(yè)務(wù)知識，避免因業(yè)務(wù)員自身原因制約普惠金融發(fā)展。針對迪慶州少數(shù)民族占多數(shù)的實際，還應(yīng)該在各服務(wù)點安排懂民族語言的業(yè)務(wù)人員，保證服務(wù)質(zhì)量。五是不斷完善風(fēng)險補償機制。建立藏區(qū)涉農(nóng)貸款風(fēng)險補償機制。由中央和省級財政按比例出資，建立藏區(qū)涉農(nóng)貸款風(fēng)險補償基金，每年再按新增涉農(nóng)貸款的一定額度予以追加，對藏區(qū)金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款的損失額給予適度風(fēng)險補償。設(shè)立扶貧貸款風(fēng)險補償基金，用于彌補扶貧貸款損失。加大擔(dān)保體系建設(shè)力度，由政府籌集資金籌建新的擔(dān)保公司，同時對擔(dān)保機構(gòu)給予更多優(yōu)惠政策，降低銀擔(dān)合作準(zhǔn)入門檻和條件，商業(yè)銀行和擔(dān)保機構(gòu)按市場化原則合理確定代償比例與貸款擔(dān)保放大倍數(shù)。六是擴大政策性保險覆蓋面，在保險創(chuàng)新方面對迪慶給予傾斜，推出一批符合藏區(qū)特色的保險產(chǎn)品。組建藏區(qū)農(nóng)牧業(yè)政策性保險公司，將災(zāi)害風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險和市場風(fēng)險造成的信貸資金損失減少到最低程度，為農(nóng)村金融的信貸投入提供風(fēng)險補償。同時，對商業(yè)保險公司提供農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)應(yīng)給予政策優(yōu)惠，以刺激他們開辦農(nóng)業(yè)保險的積極性。

（四）加強金融知識宣傳教育

一是多渠道進(jìn)行宣傳，在進(jìn)行普惠金融服務(wù)宣傳時，除了在營業(yè)網(wǎng)點進(jìn)行外，還應(yīng)充分利用本地報刊、政府網(wǎng)站、廣播電視、手機短信、媒體廣告等媒介進(jìn)行，同時抓住對商戶的培訓(xùn)機會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)趕集日、民族節(jié)日等定期不定期開展。二是多方式進(jìn)行宣傳。針對普惠金融服務(wù)對象的特殊性，在村鎮(zhèn)設(shè)立知識水平較高且熟悉民族語言的重點聯(lián)系人，通過其帶動周圍群眾并擴大宣傳面;在保留傳統(tǒng)宣傳方式的基礎(chǔ)上，采用農(nóng)村各階層喜聞樂見、易于接受的方式，配合政府知識宣傳、服務(wù)公示、文藝匯演，多用民族語言進(jìn)行宣傳。三是多內(nèi)容進(jìn)行宣傳。應(yīng)加大銀行卡及相關(guān)金融知識宣傳力度，讓農(nóng)民了解并掌握銀行卡業(yè)務(wù)的優(yōu)勢、功能、操作要求及風(fēng)險防范常識，消除村民用卡顧慮，積極改變其消費意識，培養(yǎng)用卡習(xí)慣。

（五）加快推進(jìn)農(nóng)村社會信用體系建設(shè)

繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)工作，不斷借鑒前期信用村（組）建設(shè)經(jīng)驗，在全轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)開展信用村建設(shè)。充分調(diào)動農(nóng)村金融機構(gòu)、基層政府組織等各方資源，形成宣傳合力，采用符合農(nóng)村地區(qū)特點和形式多樣的宣傳方式，組織宣傳隊、文藝隊，結(jié)合家電、文化、法律、科技、衛(wèi)生下鄉(xiāng)等活動，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市、在民間大小節(jié)日進(jìn)行宣傳，使誠實信用意識深入人心，形成“誠信光榮，失信可恥”的濃厚氛圍，營造良好的誠信環(huán)境。完善獎懲機制，為信譽好、還貸積極的客戶開辟綠色通道，在貸款額度、期限、利率上給予傾斜和優(yōu)惠;加大打擊逃廢金融債務(wù)的力度，對“逃、賴、欠”的貸款人要公開曝光，有效遏制信用欺詐和逃廢金融債務(wù)行為。努力實現(xiàn)人民銀行征信系統(tǒng)與工商、稅務(wù)、海關(guān)、司法部門信息共享，提高全民誠信意識，為普惠金融發(fā)展創(chuàng)造良好信用環(huán)境。

注釋：

①模型參考《普惠金融背景下我國農(nóng)村金融排斥問題研究》.陳思。

參考文獻(xiàn)：

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[2]星炎.《普惠金融的效用與實現(xiàn)：綜述及啟示》[J].環(huán)球金融2015（11）.

[3]粟芳，方蕾《“有為政府”與農(nóng)村普惠金融發(fā)展——基于上海財經(jīng)大學(xué)2015“千村調(diào)查”》[J].財經(jīng)研究.2016（12）.

[4]裴正綱.《我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展存在的問題及對策》[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè).2018.（13）.

課題組長：朱 燕

成員：閔瑤（執(zhí)筆） 戴樹東 楊世勛