央地關(guān)系視角下的土地財政問題

楊娟　蔣婕　和靜蓉　張一永

摘要： 分稅制改革以來，地方政府因自有財力不足而過度依賴土地財政為城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場非理性發(fā)展、加劇地方債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張。本文以央地關(guān)系為地方政府財力問題研究的邏輯起點，重點關(guān)注地方自有財力中的土地財政部分。在查閱相關(guān)文獻(xiàn)并進(jìn)行實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，圍繞建立權(quán)責(zé)明晰、區(qū)域均衡的央地財政關(guān)系進(jìn)行探究，以地方財力可持續(xù)發(fā)展路徑為抓手，進(jìn)一步思考地方政府如何應(yīng)對土地財政帶來的問題，并提出可行性建議。

關(guān)鍵詞： 央地關(guān)系 土地財政 財權(quán)與事權(quán) 地方財力

一、土地財政概述

（一）土地財政的相關(guān)概念

本文所指的土地財政為廣義概念：地方政府通過土地運(yùn)作所獲得的財政收入，除土地出讓金收入和與土地相關(guān)的稅收外還包括地方政府通過土地融資等方式獲取的財政收入。我國的土地財政以特有的土地制度為支撐，是地方政府的可支配財力及其融資活動高度依賴土地運(yùn)作的一種財政發(fā)展模式，是土地、財政和金融三種制度共同作用的結(jié)果（劉立峰，2014）。

（二）我國土地財政的概況

上世紀(jì)90年代以來，我國推進(jìn)分稅制、金融銀行業(yè)和國有企業(yè)等領(lǐng)域的改革，使得各類資源集中于中央政府。中央嘗試用轉(zhuǎn)移支付、地方債來緩解地方財力拮據(jù)問題，但由于兩者均不完善，無法彌補(bǔ)地方收支缺口。加之地方在城市化發(fā)展進(jìn)程中的支出需求日益加大，運(yùn)作土地以補(bǔ)充地方財力的模式有土地制度保障其可行性和可觀的收益性，成為了地方政府必然的選擇。地方政府對土地財政的依賴程度不斷加深，使土地財政的風(fēng)險隨之上升，加之土地財政自身的不可持續(xù)性和地方政府粗放經(jīng)營，導(dǎo)致這種發(fā)展模式從長期來看難以為繼，土地財政面臨轉(zhuǎn)型。

二、土地財政的成因分析

（一）央地關(guān)系改革是土地財政形成的根源

1994年我國實行分稅制改革，將預(yù)算內(nèi)收入集中到中央，同時啟動銀行業(yè)改革和國有企業(yè)戰(zhàn)略重組，將大型商業(yè)銀行作為中央調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的工具，地方商業(yè)銀行作為提供地方信貸資金的來源;央企和地企以稅收形式分別將利潤按比例上繳給中央和地方。一系列改革構(gòu)建了央地關(guān)系的新框架，使得稅收、金融、國企等資源在中央與地方重新配置，在中央資源優(yōu)勢進(jìn)一步強(qiáng)化的同時，地方財力不足的問題逐漸凸顯。

1.分稅制改革后，中央和地方政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配，地方財力不足。一是地方政府財權(quán)上移，財力薄弱。主要體現(xiàn)在中央的稅收資源優(yōu)于地方：中央不僅擁有增值稅、消費(fèi)稅、所得稅等易征收、稅源穩(wěn)定的主體稅種，還擁有稅收立法權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和減免權(quán)等稅權(quán)，掌握預(yù)算內(nèi)收入的主導(dǎo)權(quán)。而地方稅分散、總量小、難征收，地方自有財力不足，難以利用稅收杠桿發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。二是中央政府事權(quán)下移，地方政府負(fù)擔(dān)過重。地方政府不僅要承擔(dān)維護(hù)國家利益、平衡經(jīng)濟(jì)總量和統(tǒng)一全國市場等本應(yīng)由中央政府管理的宏觀事務(wù)，還需承擔(dān)地方日益龐大的政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、政績考核、民生事務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等拉動地方經(jīng)濟(jì)增長的微觀事務(wù)。加之中央和地方共同承擔(dān)社會保障、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等事項的支出責(zé)任重疊，導(dǎo)致越位與缺位同時存在。1994年分稅制后中央政府上收財權(quán)，下移事權(quán);地方政府收入比重顯著下降，支出比重大幅上升，央地財權(quán)與事權(quán)的不匹配程度呈日益擴(kuò)大趨勢（參見圖一、圖二）。截至2018年，中央一般公共預(yù)算支出3.2萬億元，地方一般公共預(yù)算支出18.8萬億元。中央與地方政財政支出占比分別為14.81%和85.19%;財政收入占比分別為46.6%和53.4%，央地財權(quán)與事權(quán)矛盾凸顯。

2.轉(zhuǎn)移支付體系不健全，地方發(fā)債融資效果未達(dá)到預(yù)期，難以填補(bǔ)地方收支缺口。一是轉(zhuǎn)移支付體系不健全，省以下轉(zhuǎn)移支付問題尤為突出。我國轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律規(guī)范，不成體系，一般性轉(zhuǎn)移支付占比低、種類多，均等化功能弱;專項性轉(zhuǎn)移支付資金使用不規(guī)范、缺乏統(tǒng)一監(jiān)管，造成資金使用主觀性強(qiáng)、透明度低，存在部分專項資金與項目錯配、資金到位不及時或閑置的情況。此外，存在對省以下政府的資金劃撥力度不足、橫向轉(zhuǎn)移支付制度缺失等問題，如：在跨省江河流域生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移機(jī)制方面，目前僅有皖浙新安江流域、云貴川赤水河流域等少數(shù)試點。二是地方發(fā)債融資效果未達(dá)到預(yù)期。一方面，地方政府沒有發(fā)債自主權(quán)，也不能向銀行融資。1994年通過的《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行債券，1996年《貸款通則》規(guī)定政府不具備合法貸款主體資格。另一方面，1996年國務(wù)院《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》明確要求地方投資經(jīng)營性項目必須配套一定比例的資本金;1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，地方旺盛的投資需求與薄弱的自有財力之間的矛盾顯現(xiàn)。2008年次貸危機(jī)后保增長、穩(wěn)就業(yè)的資金壓力促使地方政府通過平臺公司進(jìn)行融資，用以刺激經(jīng)濟(jì)，致使地方債務(wù)規(guī)?？焖贁U(kuò)張，債臺高筑。中央政府為化解地方高額債務(wù)帶來的一系列風(fēng)險，先后出臺了剝離平臺土地儲備功能（國土資發(fā)[2012]162號）、加強(qiáng)政府性債務(wù)管理（國發(fā)[2014]43號）、規(guī)范地方政府舉債融資行為（財預(yù)[2017]50號）等文件，強(qiáng)化對地方融資渠道的約束力度。中央在防范地方債務(wù)風(fēng)險的同時也試圖為地方建立新的借款機(jī)制，卻收效甚微。2015年實施的新《預(yù)算法》允許地方政府發(fā)行政府債券，但由于市縣級政府發(fā)債需經(jīng)上級層層審批，且每年經(jīng)過批準(zhǔn)的地方政府債券融資額度較小，難以填補(bǔ)地方政府巨大的收支缺口，央地博弈加劇。

（二）土地所有權(quán)、使用權(quán)制度和土地收入的歸屬是土地財政形成的基礎(chǔ)

上世紀(jì)80年代以來，我國國有土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離，國家保留土地所有權(quán)、出讓土地使用權(quán)為土地進(jìn)入交易市場創(chuàng)造條件;城市土地國有化和農(nóng)村土地集體化為政府壟斷土地一級市場創(chuàng)造條件。2006年國家出臺規(guī)范土地出讓金收支管理的（國辦發(fā)[2006]100號）文件，要求通過“招拍掛”、協(xié)議等方式有償、有期限地出讓國有土地使用權(quán)。2007年至今的全面“收支兩條線”管理，使土地出讓收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排。國家保留土地所有權(quán)、有償出讓土地使用權(quán)且將土地收入劃歸為地方政府收入成為土地財政形成的基礎(chǔ)。

（三）房地產(chǎn)業(yè)的興起、城市化進(jìn)程的推進(jìn)加速了土地財政發(fā)展

1998年，我國實行住房制度改革，房地產(chǎn)業(yè)在2003年被確立為拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展及土地“招拍掛”制度的創(chuàng)新，加快了土地和房地產(chǎn)價格上漲，土地資源作為優(yōu)質(zhì)擔(dān)保品的價值也逐漸顯現(xiàn)。同時，隨著我國城市化進(jìn)城不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)投入需求也相應(yīng)加大，地方政府支出壓力加劇。在資金融通和城市建設(shè)的壓力下，土地財政以其穩(wěn)定、可觀的收益為城市化發(fā)展提供了資金來源。

三、土地財政的發(fā)展及影響

（一）土地財政的發(fā)展

1.地方政府涉及土地的相關(guān)收入不斷增長。一是通過“招拍掛”方式出讓土地使得商住用地土地溢價率高居不下。各線城市在2013年至2018年間，住宅用地溢價率較高，尤其在2016年達(dá)到峰值，一、二線城市住宅溢價率均超過60%，商服用地溢價率均超過16%（參見圖三、圖四）。土地溢價率高居不下，拍賣市場“地王”頻現(xiàn)，造成拿地成本大大增加，從而推高了房價。如圖五顯示，我國東、中、西部地區(qū)①在2013年至2018年期間，商品房售價②呈逐年上漲趨勢，且東部地區(qū)因其區(qū)位優(yōu)勢明顯和經(jīng)濟(jì)實力雄厚等因素，房價遠(yuǎn)高于中、西部地區(qū)。二是土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅等構(gòu)成土地財政收入的稅收明顯增加，與土地相關(guān)的稅收在1999年至2016年期間增長了近39倍（敬庭如，2017）。三是地方政府依托債務(wù)融資平臺，以土地相關(guān)收入進(jìn)行抵押融資，并以土地出讓金作為還款的保證獲取高額的銀行貸款、債務(wù)融資。據(jù)自然資源部2017年督查公告顯示：全年共21個省份涉及違規(guī)抵押土地融資，抵押土地共78.7萬畝，融資金額達(dá)4052.99億元。地方政府透支了未來的土地出讓收益，使得地方債務(wù)與土地高度關(guān)聯(lián)。

2.地方政府對土地相關(guān)收入的依賴度加深，部分縣域?qū)ν恋刎斦囊蕾噯栴}凸顯。分稅制改革以來，地方政府承擔(dān)了與其財力不匹配的事權(quán)。為應(yīng)對財政壓力、彌補(bǔ)收支缺口，地方政府開始大力經(jīng)營土地，土地財政由此成為地方政府重要的財源。2012年至2017年，各?。ㄊ校┩恋爻鲎屜嚓P(guān)收入③占地方自有財力④的年度平均值均超過20%，接近半數(shù)的省份超過40%。土地出讓相關(guān)收入對各?。ㄊ校┑淖杂胸斄τ泻艽蟮挠绊?，其中渝皖瓊蘇四?。ㄊ校┮蕾囃恋刎斦某潭茸顬橥怀?，重慶市土地依賴度最高，達(dá)57.26%;依賴度最低的山西省也達(dá)到22.62%（參見圖六、表一）。值得關(guān)注的是：部分縣域財力結(jié)構(gòu)單一、稅收收入薄弱，對土地財政的依賴問題凸顯。近年來，由于縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)設(shè)置日益龐大，人員供養(yǎng)費(fèi)用、剛性支出和民生支出日益增加，再加上環(huán)保支出和到期債務(wù)償還支出壓力堆疊，以及用基建投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在動力驅(qū)動當(dāng)?shù)赝恋厝谫Y需求擴(kuò)大。

（二）土地財政的影響

1.土地財政對推動城市化、工業(yè)化發(fā)展起到積極作用。一是土地財政以其穩(wěn)定的收益性和融資能力為城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。1994年我國城市維護(hù)建設(shè)資金支出為172億元，2016年達(dá)到13833億元;1994年我國城市市政公共設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資僅為451億元，2017年達(dá)到19328億元。隨著城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善，城市規(guī)模也不斷擴(kuò)大，1994年到2018年我國城鎮(zhèn)化率從30.02%上升到59.58%，與土地相關(guān)收入成為推動我國城市化快速發(fā)展的重要力量。二是對于工業(yè)用地，地方政府采用土地低成本或零成本的方式招商引資，吸引了大量城市投資和工業(yè)產(chǎn)業(yè)聚集以及勞動力涌入，推動了工業(yè)化發(fā)展。

2.土地財政對房地產(chǎn)市場、實體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展產(chǎn)生不利影響。一是地價推動房價不斷上揚(yáng)，居民購買剛需性住房壓力大，炒房投機(jī)行為蔓草難除，加劇了社會不公。二是房地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)占用大量社會和經(jīng)濟(jì)資源，對其他行業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，實體經(jīng)濟(jì)陷入結(jié)構(gòu)失衡困境。

四、土地財政帶來的問題及隱患

（一）房價隨地價增長而水漲船高，引發(fā)過度投機(jī)和房地產(chǎn)泡沫等問題

“招拍掛”方式出讓土地使得商住用地土地溢價率高居不下，推動房價持續(xù)上漲，且由于居住剛性需求和炒房投機(jī)需求并存，“房地產(chǎn)熱”始終得不到有效抑制。房地產(chǎn)依托其長期以來的保值增值屬性，成為企業(yè)部門和居民部門投資偏好的集中領(lǐng)域，擠占了其他行業(yè)的資金需求，影響了實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，致使房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險聚集。

（二）地方政府抵押土地融資導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張

地方政府將土地相關(guān)收入作為還款來源，依托融資平臺向銀行貸款是其獲得資金的重要途徑。根據(jù)圖七顯示，2010年至2014年我國84個重點監(jiān)測城市土地抵押面積和貸款呈逐年遞增趨勢。反映出地方政府以土地相關(guān)收入作為抵押物進(jìn)行融資，使得地方政府融資平臺債務(wù)快速上升。部分地方政府違規(guī)增加債務(wù)且隱蔽與土地融資相關(guān)的債務(wù)規(guī)模，導(dǎo)致政府隱性債務(wù)風(fēng)險加大。

（三）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度致使農(nóng)地用途轉(zhuǎn)型過程增值部分收益分配不公，易引發(fā)社會矛盾

城市化擴(kuò)張產(chǎn)生了大量空間和資金的需求，成為驅(qū)使地方政府不斷地大量征收、征占農(nóng)民集體土地因素之一。地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)利益最大化，缺乏對土地合理科學(xué)的規(guī)劃，造成土地資源粗放利用，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高幅度遠(yuǎn)不及地價上漲幅度，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損、失地農(nóng)民劇增、農(nóng)村勞動力過度涌入城市等大量社會問題產(chǎn)生。

（四）土地資源的有限性和土地收入的特性導(dǎo)致土地財政不可持續(xù)

土地資源的有限性使得土地資源供應(yīng)量日益緊缺，為不觸碰“耕地紅線”，地方政府可出讓土地空間將越來越小。由于與土地相關(guān)收入中除房產(chǎn)稅外多為一次性收益，地方政府以土地出讓收入作為地方債務(wù)還款來源的可行性也將越來越小。此外，土地財政的償債能力與房地產(chǎn)市場的景氣程度高度關(guān)聯(lián)使其不可持續(xù)性加劇，一旦房地產(chǎn)市場進(jìn)入下行期，土地價格下滑或土地售罄，土地財政收入必然減少，地方政府收入萎縮，將陷入償債困境。

（五）政府融資平臺和房地產(chǎn)商資金周轉(zhuǎn)難、轉(zhuǎn)型難，居民杠桿飚升，銀行金融機(jī)構(gòu)過度承擔(dān)了土地市場風(fēng)險

一是在清理政府融資平臺的規(guī)范下，銀行根據(jù)政策要求提高向融資平臺發(fā)放貸款的限制，如：2014年43號文中“金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的，追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員責(zé)任”等要求，導(dǎo)致部分平臺公司現(xiàn)金流短缺、轉(zhuǎn)型難。據(jù)調(diào)研，存在國有資本運(yùn)營有限公司，因銀行在政策引導(dǎo)下停止對其發(fā)放貸款，現(xiàn)面臨前期項目資金鏈斷裂、項目停工、無力償還債務(wù)等風(fēng)險。二是房價快速上漲引發(fā)政策調(diào)控，房地產(chǎn)商面臨土地和融資成本上升的雙重壓力，一旦銀行融資渠道收緊，房地產(chǎn)商將面臨資金周轉(zhuǎn)、限價等風(fēng)險，開發(fā)商的虧損又會影響其償債能力，進(jìn)而給為其提供融資支持的銀行等主體帶來風(fēng)險，最終轉(zhuǎn)換為金融風(fēng)險。三是個人杠桿風(fēng)險加劇，近年來居民消費(fèi)貸增速與消費(fèi)增速大幅偏離，大部分消費(fèi)貸進(jìn)入房地產(chǎn)市場而非支持消費(fèi)。伴隨銀行加息、房價下跌而來的必然是違約風(fēng)險增加、銀行不良貸款率上升。由于房產(chǎn)流動性相對較差，在房價出現(xiàn)下跌時，及時套現(xiàn)存在困難，如不能履行還款責(zé)任，其投資風(fēng)險最終將轉(zhuǎn)嫁為銀行的經(jīng)營風(fēng)險。四是金融機(jī)構(gòu)過度承擔(dān)了土地市場風(fēng)險，無論是政府融資平臺、房企還是個人還貸能力產(chǎn)生的債務(wù)違約風(fēng)險，最終都存在轉(zhuǎn)化為銀行金融風(fēng)險的可能。

五、土地財政的前景展望及政策建議

（一）前景展望

土地財政在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演了非常重要的角色，在推進(jìn)城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展、彌補(bǔ)財政缺口等方面發(fā)揮了不可否定的作用，但隨著土地成本的上升和征管制度規(guī)范性的增強(qiáng)，土地財政的不可持續(xù)性也日益凸顯，土地財政改革勢在必行。預(yù)期在未來中長期發(fā)展中，地方政府將逐步減輕對土地財政的依賴，更加積極培育長期、穩(wěn)定、可持續(xù)的新財源。

（二）政策建議

本文將土地財政置于央地關(guān)系背景下，以改善央地關(guān)系、匹配央地財權(quán)與事權(quán)作為解決土地財政問題的基礎(chǔ)，對土地財政帶來的問題及隱患進(jìn)行逐一思考，分別從理順央地關(guān)系、增加地方收入、解決土地財政相關(guān)問題等方面提出可行性建議，具體如下：

1.改革中央與地方之間權(quán)力的配置。一是中央應(yīng)上收部分事權(quán)，下放給地方政府部分財權(quán)，并以法律明確和界定各級政府的事權(quán)和財權(quán)。可借鑒國外地方政府普遍承擔(dān)以公共服務(wù)、教育等領(lǐng)域為主的支出模式。如：法國地方政府偏向于公共服務(wù)，加拿大地方政府偏向于教育，分別占地方總支出的75%和40%。二是完善轉(zhuǎn)移支付制度和轉(zhuǎn)移支付法制建設(shè)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系結(jié)構(gòu)，增加轉(zhuǎn)移支付的透明度，加強(qiáng)對資金運(yùn)用的監(jiān)管和責(zé)任追究，實行縱向、橫向轉(zhuǎn)移支付并行的模式。如：德國的《財政平衡法》規(guī)定，各級政府應(yīng)采取縱向平衡和橫向平衡兩種方法對財政收入進(jìn)行再次分配。三是適當(dāng)賦予地方政府稅收征管權(quán)限，適當(dāng)調(diào)節(jié)稅收分成向地方傾斜，刺激地方涵養(yǎng)稅源的積極性。

2.豐富地方政府收入渠道，增加其合法籌措資金的權(quán)利。一是在完善地方稅制的基礎(chǔ)上，為地方政府培育財源充沛且可持續(xù)增長的主體稅種。二是賦予地方政府自主發(fā)債的權(quán)力，緩解地方政府的融資困難，彌補(bǔ)收支缺口。國外地方政府被允許通過向銀行借貸或發(fā)行地方債券來平衡財政收支，美國市政債券成熟、規(guī)范的運(yùn)作管理經(jīng)驗值得我國借鑒。三是政府可在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、降低準(zhǔn)入門檻，有效利用公共資源吸引更多民間資本和外資進(jìn)入。四是增加縣域財政的可持續(xù)性。調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，挖掘區(qū)域特色財源;積極調(diào)動民間資本，拓寬民營企業(yè)發(fā)展空間;探索財政“省直管縣”的思路，提高財政資源的配置效率;在資金投入、財稅政策、金融信貸政策等方面對縣域傾斜，因地制宜地實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

3.建立房價調(diào)控的長效治理機(jī)制。一是完善租購并舉，重塑住房需求格局。各地應(yīng)規(guī)定平均租金水準(zhǔn)和租賃房屋質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)管隨意取消租約、任意漲租等亂象。通過租售同權(quán)、擴(kuò)大公租房保障范圍等一系列政策，打通購房與租房需求之間的雙向通道。完善社會福利性保障房建設(shè)，挖掘存量商辦物業(yè)、農(nóng)村集體建設(shè)用地等資源支撐租房市場發(fā)展，強(qiáng)化租賃市場調(diào)控功能。二是保持房價調(diào)控政策的連續(xù)性，穩(wěn)定市場預(yù)期，加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅在國外征收歷史久遠(yuǎn)，形成了較為成熟、完善的征收體系，可借鑒國外拓寬稅基和賦予地方政府征收權(quán)的做法，抑制房價波動。

4.規(guī)范土地融資機(jī)制，強(qiáng)化土地市場監(jiān)管。一是實現(xiàn)對地方政府土地融資的法制化、規(guī)范化管理。二是地方政府應(yīng)堅守18億畝耕地紅線，提高土地資源利用率，定期對土地資源進(jìn)行盤查，嚴(yán)格遵守市場準(zhǔn)入條件和土地用途。審慎評估用地規(guī)模的合理性及集約用地等情況，對不符合節(jié)約用地原則的項目用地，堅決不予辦理出讓手續(xù)。

5.優(yōu)化農(nóng)村征地補(bǔ)償制度。一是將土地使用權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地專用所產(chǎn)生的極差收益掛鉤，代替原本一次性補(bǔ)償?shù)霓k法，為失地農(nóng)民提供長期、穩(wěn)定、可靠的生活保障，探索適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的“可持續(xù)生計”的安置途徑。二是加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，打破政府對土地供應(yīng)的壟斷，盡快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點經(jīng)驗。逐步建立起農(nóng)村集體土地和國有土地使用權(quán)“同地、同價、同權(quán)”的土地管理制度。

6.防范化解相關(guān)金融風(fēng)險。一是商業(yè)銀行應(yīng)在承接政府債務(wù)前審慎評估地方政府風(fēng)險狀況，關(guān)注風(fēng)險變化，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)督和債務(wù)規(guī)模管理。二是房企應(yīng)主動適應(yīng)房地產(chǎn)稅制改革，加快去庫存、回籠資金，加速周轉(zhuǎn)，改善現(xiàn)金流;減少盲目拿地行為，量入為出。三是應(yīng)規(guī)范地方投融資平臺運(yùn)作機(jī)制，建立健全企業(yè)制度，優(yōu)化、整合現(xiàn)有資產(chǎn)，創(chuàng)新經(jīng)營模式，加快推動政府投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。此外，應(yīng)合理控制居民杠桿率，加強(qiáng)對個人住房貸款的風(fēng)險管理，嚴(yán)厲打擊個人貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)市場，確保貸款資金按合同規(guī)定使用。

注釋：

①東部地區(qū)包括京、津、冀、遼、滬、蘇、浙、閩、魯、粵、瓊11個?。ㄊ校?中部地區(qū)包括晉、吉、黑、皖、贛、豫、鄂、湘8個省;西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、桂、渝、川、黔、滇、藏、陜、甘、寧、新12個?。ㄊ?、自治區(qū)）。

②商品房單位售價=年度商品房銷售總額/年度商品房銷售總面積。

③與土地出讓相關(guān)收入=稅收收入（房產(chǎn)稅+城鎮(zhèn)土地使用稅+土地增值稅+耕地占用稅+契稅）+土地出讓收入（國有土地使用權(quán)出讓金+國有土地收益基金+農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金）。

④地方自有財力=地方公共財政收入+地方國有資本經(jīng)營收入+地方政府性基金收入。

⑤部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失，做剔除處理。

（楊娟供職于中國人民銀行昆明中心支行;蔣婕供職于中國人民銀行楚雄州中心支行;和靜蓉供職于中國人民銀行怒江州中心支行;張一永供職于中國人民銀行普洱市中心支行）