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    地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度試點(diǎn)取得顯著成效

    2019-11-28 20:49張斌田國(guó)強(qiáng)劉代麗
    關(guān)鍵詞:農(nóng)膜生產(chǎn)者農(nóng)戶(hù)

    張斌 田國(guó)強(qiáng) 劉代麗

    將環(huán)境污染的外部性?xún)?nèi)部化是降低政府環(huán)境治理成本的重要方式,目前生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度已成當(dāng)前國(guó)內(nèi)外緩解廢棄物污染、實(shí)現(xiàn)廢棄物高效回收利用的重要環(huán)保政策。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求,實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度,推動(dòng)生產(chǎn)者落實(shí)廢棄產(chǎn)品回收處理責(zé)任;2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案的通知》,強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步推廣我國(guó)部分電器電子產(chǎn)品領(lǐng)域探索實(shí)行的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度;2017年作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的五大行動(dòng)之一,原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)膜回收行動(dòng)方案》也將探索地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作。推進(jìn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸機(jī)制的實(shí)踐應(yīng)用,既是農(nóng)業(yè)廢棄物治理路徑的重要探索,也是助力鄉(xiāng)村生態(tài)振興的重大舉措。理論上,地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度具有較高的可行性,試點(diǎn)實(shí)踐中也取得了顯著成效,并探索出了具體實(shí)現(xiàn)形式,值得進(jìn)一步加大試點(diǎn)區(qū)域和范圍。

    生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在地膜污染治理中具有很強(qiáng)的適用性

    生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度,就是將生產(chǎn)者對(duì)其產(chǎn)品所承擔(dān)的資源環(huán)境責(zé)任由生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品設(shè)計(jì)、流通消費(fèi)、回收利用、廢物處置等全生命周期的制度設(shè)計(jì),確保產(chǎn)品來(lái)源于自然,回歸于自然,是源頭控制和末端治理相結(jié)合的環(huán)境保護(hù)政策。由于生產(chǎn)者是連接前端設(shè)計(jì)和終端消費(fèi)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),對(duì)于產(chǎn)品的物質(zhì)構(gòu)成更為了解,具有明顯的信息優(yōu)勢(shì),強(qiáng)化其對(duì)產(chǎn)品廢棄后的處理責(zé)任,可以促使企業(yè)從生產(chǎn)的初始設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)就關(guān)注和改善產(chǎn)品的環(huán)境影響,實(shí)現(xiàn)將外部環(huán)境成本內(nèi)部化。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在地膜回收中具有很強(qiáng)的適用性,實(shí)現(xiàn)廢舊殘膜回收再利用,不僅十分必要,而且在技術(shù)、政策、操作等方面具有很高的可行性。

    一是實(shí)現(xiàn)廢舊農(nóng)膜回收再利用十分必要。一方面,隨著地膜殘留量的快速提升,土地“白色污染”正在加劇。殘留農(nóng)膜既會(huì)通過(guò)破壞土壤結(jié)構(gòu)等物理方式影響農(nóng)作物生長(zhǎng),也會(huì)影響周?chē)h(huán)境,形成視覺(jué)污染,并增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)成本,還有可能通過(guò)釋放塑化劑等化學(xué)物質(zhì)影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。另一方面,我國(guó)塑料回收加工市場(chǎng)前景廣闊,殘膜具有一定的回收價(jià)值。2000年以來(lái)每年從國(guó)外進(jìn)口的廢舊塑料都在200萬(wàn)噸以上,并以每年高于10%的速度增長(zhǎng)。我國(guó)廢舊棚膜由于易回收、含雜質(zhì)少,回收再利用的經(jīng)濟(jì)效益十分可觀,目前基本都實(shí)現(xiàn)了資源化再利用。

    二是改進(jìn)產(chǎn)品技術(shù)設(shè)計(jì)可以顯著提高回收率。地膜生產(chǎn)的技術(shù)要求較低,一般塑料制品加工企業(yè)都能進(jìn)行生產(chǎn),而且地膜的厚度等標(biāo)準(zhǔn)越高其生產(chǎn)技術(shù)要求越低。因此,要求地膜生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)使用后殘留所造成的環(huán)境責(zé)任,能夠激勵(lì)其生產(chǎn)高質(zhì)量地膜,以降低回收成本。甘肅地區(qū)的試驗(yàn)結(jié)果表明,按照地膜新國(guó)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn),廢舊殘膜機(jī)械回收率可以達(dá)到90%上,能夠較好地滿足機(jī)械回收。此外,國(guó)內(nèi)現(xiàn)有很多農(nóng)膜生產(chǎn)企業(yè)除生產(chǎn)地膜外,往往還生產(chǎn)其他塑料制品,這為生產(chǎn)者承擔(dān)殘膜再利用的具體行為責(zé)任提供了可能。

    三是政策目標(biāo)量化考核與監(jiān)督已基本可行。在政策目標(biāo)上,地膜使用量、殘留量、回收量和資源化利用量等指標(biāo)均已能夠量化考核。地膜作為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入資料,其使用量一直以來(lái)都有十分完善的監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì);2013年原農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)全國(guó)地膜殘留國(guó)控監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè),對(duì)主要覆膜區(qū)域、主要覆膜作物的農(nóng)膜殘留量已能夠進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。新疆、甘肅等地的地膜回收情況表明,企業(yè)殘膜回收量和資源化利用量可以通過(guò)報(bào)稅票據(jù)、用水用電量等多種方式進(jìn)行監(jiān)測(cè)。另外,在責(zé)任主體監(jiān)管上,地膜生產(chǎn)涉及的中間環(huán)節(jié)較少,能夠?qū)ζ渖a(chǎn)主體進(jìn)行有效界定和監(jiān)管。全國(guó)規(guī)模前200家的農(nóng)膜生產(chǎn)量已達(dá)到全國(guó)總量的85%,對(duì)農(nóng)膜生產(chǎn)者監(jiān)管難度已明顯下降。

    四是回收再利用的操作形式可以多樣化。我國(guó)使用范圍廣、覆蓋作物類(lèi)型多,不同地區(qū)的地膜回收再利用市場(chǎng)發(fā)展程度存在較大差異,要求延伸責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式多樣化。對(duì)于廢舊地膜的回收再利用形式,既可以是生產(chǎn)者自己實(shí)際負(fù)責(zé)回收再利用,即“誰(shuí)生產(chǎn)、誰(shuí)回收”的所有權(quán)責(zé)任形式,也可以是生產(chǎn)者付費(fèi)請(qǐng)第三方進(jìn)行回收再利用,即產(chǎn)品廢棄處理基金等經(jīng)濟(jì)責(zé)任形式,不同的市場(chǎng)條件可以因地制宜選擇具體操作形式。

    地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度試點(diǎn)已取得顯著成效

    2017年以來(lái),依托旱作農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目,甘肅、新疆4縣開(kāi)展了地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度試點(diǎn),并取得顯著成效,甘肅合水、廣河、臨澤三縣的當(dāng)季地膜回收率均已超過(guò)80%,新疆新源縣的當(dāng)季地膜回收率已超過(guò)90%。從甘肅廣河縣的試點(diǎn)情況來(lái)看,通過(guò)實(shí)施“誰(shuí)生產(chǎn)、誰(shuí)回收”的地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸機(jī)制,實(shí)現(xiàn)由地膜生產(chǎn)企業(yè)統(tǒng)一供膜、統(tǒng)一回收,每年回收地膜1800多噸,當(dāng)季地膜回收率的超過(guò)85%,“白色污染”得到有效防控,取得了良好的生態(tài)環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。一方面,田間地頭、河道、村莊周?chē)膹U舊地膜治理成效顯著,全縣耕地耕作層的廢舊地膜殘留量實(shí)現(xiàn)了顯著下降。另一方面,農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)得到進(jìn)一步提高,養(yǎng)成了自覺(jué)使用高標(biāo)準(zhǔn)地膜和撿拾廢舊地膜的習(xí)慣,形成了廢舊地膜回收再利用市場(chǎng),既提高了農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè),也促進(jìn)了資源節(jié)約。

    廣河縣的試點(diǎn)實(shí)踐,探索出了具體可行的以生產(chǎn)者為責(zé)任主體的回收加工再利用實(shí)踐形式,也為核算地膜污染的治理成本提供了翔實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。其中,農(nóng)戶(hù)負(fù)責(zé)撿拾廢舊地膜,確保廢舊地膜離田,撿拾后可銷(xiāo)售給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣回收點(diǎn),或者堆放田間地頭,經(jīng)由收購(gòu)商販銷(xiāo)售到縣鄉(xiāng)回收站點(diǎn);由政府負(fù)責(zé)的縣回收總站在每年的4月中旬集中收購(gòu)廢舊殘膜,收購(gòu)殘膜統(tǒng)一由生產(chǎn)企業(yè)自行拉走進(jìn)行加工再處理;按照以舊換新的辦法,地膜生產(chǎn)企業(yè)返還縣政府一定的新膜,政府依托旱作農(nóng)業(yè)推廣項(xiàng)目從生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)一步采購(gòu)高標(biāo)準(zhǔn)地膜后發(fā)放農(nóng)戶(hù)使用??傮w上,廣河縣的操作模式可以概括為“政府主導(dǎo)、農(nóng)戶(hù)參與、企業(yè)擔(dān)責(zé)”。

    一是政府主導(dǎo),構(gòu)建廢舊地膜回收再利用體系。一方面,扶持建立3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)回收網(wǎng)點(diǎn),對(duì)每個(gè)回收網(wǎng)點(diǎn)一次性補(bǔ)貼5萬(wàn)元,并與回收點(diǎn)簽訂包片回收協(xié)議,要求其開(kāi)展地膜撿拾、回收服務(wù),規(guī)定農(nóng)戶(hù)交售的廢舊地膜價(jià)格不得低于每公斤0.8元,回收后可以以每公斤1.2元的價(jià)格統(tǒng)一出售給縣回收總站。另一方面,與地膜生產(chǎn)企業(yè)簽訂采購(gòu)協(xié)議,并約定供膜企業(yè)回收責(zé)任。作為旱作農(nóng)業(yè)大縣,為保證每年的糧食生產(chǎn),廣河縣有推廣地膜覆蓋技術(shù)的任務(wù)要求。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo),縣政府每年直接向生產(chǎn)企業(yè)采購(gòu)一批高質(zhì)量地膜,免費(fèi)發(fā)放給農(nóng)戶(hù)使用,中標(biāo)企業(yè)要具有廢舊地膜回收再加工的能力,并以每公斤1.2元的價(jià)格回收全縣廢舊地膜。

    二是農(nóng)戶(hù)參與,逐漸形成用標(biāo)準(zhǔn)膜、撿拾回收廢舊膜習(xí)慣。之前,廢舊地膜沒(méi)有人回收,農(nóng)戶(hù)基本上都是一燒了之;現(xiàn)在有回收了,農(nóng)戶(hù)基本上就都撿拾出來(lái)賣(mài)錢(qián),有車(chē)的自己拉到縣回收總站賣(mài),沒(méi)車(chē)的才賣(mài)給地膜收購(gòu)商販。廣河縣人均耕地面積小,農(nóng)戶(hù)都是人工撿拾廢舊地膜,由于農(nóng)閑時(shí)間較多,農(nóng)戶(hù)撿拾廢舊地膜的積極性很高。依托旱作農(nóng)業(yè)推廣項(xiàng)目,絕大部分農(nóng)戶(hù)已經(jīng)養(yǎng)成了使用高標(biāo)準(zhǔn)地膜的習(xí)慣。根據(jù)廣河縣的平均水平,每個(gè)農(nóng)戶(hù)大致5畝地,采用全膜覆蓋技術(shù),需使用地膜50公斤,其中政府補(bǔ)助20公斤,自己采購(gòu)30公斤,總投入成本約390元;回收廢舊地膜可以達(dá)到180公斤(含雜質(zhì)),按照50%的折算比例、1.2元每公斤的回收價(jià)格,折純后可以獲得收入100元;5畝地的實(shí)際地膜使用總成本約290元,僅比之前使用超薄地膜時(shí)的250元貴了40元,但厚膜能夠基本實(shí)現(xiàn)全回收。

    三是企業(yè)擔(dān)責(zé),統(tǒng)一供膜、統(tǒng)一回收加工再利用。除了生產(chǎn)高質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)地膜,生產(chǎn)企業(yè)還要求承擔(dān)廢舊地膜的回收再加工責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái),地膜質(zhì)量低是農(nóng)戶(hù)撿拾難度大、再利用成本高的一個(gè)重要原因。按照廣河縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地膜主要采購(gòu)蘭州金土地塑料制品有限公司農(nóng)用地膜的實(shí)際情況,縣政府加強(qiáng)與供膜企業(yè)協(xié)商溝通,確定供膜企業(yè)為責(zé)任主體企業(yè),要求地膜生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任從地膜生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到回收利用全周期,即按照以舊換新的模式,要求蘭州金土地公司以每公斤1.2元的價(jià)格回收縣政府收購(gòu)的全部廢舊地膜,收購(gòu)款項(xiàng)以高質(zhì)量新地膜實(shí)物形式進(jìn)行支付。為提高回收廢舊地膜的使用價(jià)值,金土地公司生產(chǎn)的地膜質(zhì)量要明顯高于一般的市場(chǎng)地膜質(zhì)量。回收后的廢舊地膜主要用于加工成再生塑料顆粒,目前金土地生產(chǎn)的每噸再生顆粒的市場(chǎng)價(jià)格可以達(dá)到7000元每噸,比一般廢舊地膜再生顆粒的4000元每噸高出了3000元。但是由于回收成本較高,目前企業(yè)在加工利用這塊也只能實(shí)現(xiàn)微利。

    加強(qiáng)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推廣應(yīng)用的幾點(diǎn)建議

    地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度是治理地膜污染的重要舉措,理論上具有很強(qiáng)的適用性,在實(shí)踐中也取得了明顯成效,但還存在地方財(cái)政資金壓力較大、責(zé)任延伸企業(yè)的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)提升、少部分農(nóng)戶(hù)的撿拾積極性有待提高等問(wèn)題。為有效發(fā)揮地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的作用,有如下幾點(diǎn)建議。

    第一,要從稅收減免、用電優(yōu)惠等方面切實(shí)降低廢舊地膜加工再利用企業(yè)的生產(chǎn)成本。廢舊地膜回收加工再利用具有很強(qiáng)的正外部性,對(duì)于回收加工企業(yè),可以在用電、稅費(fèi)等方面給予特殊的扶持政策,以降低企業(yè)的加工再利用成本。一是盡快與工商、稅務(wù)等部門(mén)溝通協(xié)調(diào)地膜回收加工企業(yè)的增值稅減免政策。由于農(nóng)戶(hù)及流動(dòng)商販都沒(méi)有出具發(fā)票的資格,導(dǎo)致回收企業(yè)沒(méi)有原材料進(jìn)項(xiàng)發(fā)票,難以合理抵扣銷(xiāo)項(xiàng)稅額??梢圆捎脟?guó)家稅務(wù)總局廢舊物資回收專(zhuān)用發(fā)票管理辦法,也可以參照垃圾等資源綜合利用產(chǎn)品實(shí)行增值稅即征即退政策,以降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。二是將從事廢舊農(nóng)膜回收利用的企業(yè)納入農(nóng)用電價(jià)格優(yōu)惠政策享受范圍。廢舊地膜生產(chǎn)加工過(guò)程中,用電量大,是其生產(chǎn)成本中的重要一塊。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),甘肅省已經(jīng)出臺(tái)廢舊地膜加工企業(yè)享受農(nóng)用電價(jià)的優(yōu)惠政策,但是在具體落實(shí)過(guò)程中,往往只有部分大型企業(yè)可以享受,一些中型加工企業(yè)還難以得到落實(shí)。要進(jìn)一步完善政策設(shè)定,并加強(qiáng)落實(shí)。

    第二,要從政府、企業(yè)兩個(gè)方面統(tǒng)籌解決地膜使用大縣的污染治理資金缺口問(wèn)題。廣河縣等地試點(diǎn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明,單純依靠市場(chǎng)機(jī)制難以有效解決廢舊地膜污染問(wèn)題,作為一項(xiàng)公共環(huán)保事業(yè),政府需承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任,要扶持建立回收網(wǎng)點(diǎn)、降低回收加工成本,特別是要補(bǔ)齊農(nóng)戶(hù)回收成本與企業(yè)再加工成本之間的差額。關(guān)于扶持資金的具體來(lái)源,建議從以下方面統(tǒng)籌考慮:一是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣補(bǔ)貼中劃出部分資金作為農(nóng)膜使用大縣的專(zhuān)項(xiàng)回收資金,地膜使用的目標(biāo)就是保證國(guó)家糧食供給,協(xié)調(diào)好糧食安全和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求;二是根據(jù)地區(qū)差異,允許地方政府從耕地地力補(bǔ)貼中設(shè)定地膜回收專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi),解決地膜污染是保護(hù)耕地、提升耕地質(zhì)量的重要內(nèi)容,對(duì)于地膜污染突出地區(qū),需要設(shè)定專(zhuān)項(xiàng)回收資金;三是對(duì)地膜生產(chǎn)企業(yè)征收一定的回收處理基金,可以借鑒農(nóng)資市場(chǎng)準(zhǔn)入的方式,各地區(qū)因地制宜設(shè)定地膜質(zhì)量要求,以質(zhì)量要求淘汰中小型生產(chǎn)企業(yè),以環(huán)保先行為準(zhǔn)則大力整頓農(nóng)膜生產(chǎn)行業(yè),嚴(yán)厲打擊技術(shù)、環(huán)保不達(dá)標(biāo)的家庭作坊式小企業(yè),扶持農(nóng)膜生產(chǎn)龍頭企業(yè),著力培育具有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè),鼓勵(lì)少數(shù)幾家大中型生產(chǎn)企業(yè)主動(dòng)參與廢舊地膜的回收再利用。

    第三,要進(jìn)一步發(fā)揮村兩委的作用降低地膜回收成本。農(nóng)戶(hù)作為地膜的使用者和受益者,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)廢舊地膜離田的責(zé)任。調(diào)動(dòng)農(nóng)戶(hù)的積極性,除了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)外,還需要發(fā)揮社會(huì)約束機(jī)制。一是引導(dǎo)地膜污染突出的村莊將農(nóng)田地膜污染治理等環(huán)境保護(hù)內(nèi)容納入村規(guī)民約,加強(qiáng)廢舊地膜殘留的危害宣傳,通過(guò)設(shè)立公益性崗位等方式建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制;二是將地膜污染治理等農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要指標(biāo),組織開(kāi)展各類(lèi)評(píng)比,對(duì)治理情況較好的農(nóng)戶(hù)予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì),以榜樣的力量影響帶動(dòng)全體村民形成保護(hù)農(nóng)田環(huán)境的主動(dòng)性和積極性。

    第四,在農(nóng)墾系統(tǒng)、新疆建設(shè)兵團(tuán)、新型經(jīng)營(yíng)主體中逐步推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。試點(diǎn)實(shí)踐結(jié)果表明,生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在部分區(qū)域具有現(xiàn)實(shí)可行性,可以在一些具有類(lèi)似條件的地區(qū)優(yōu)先推廣施行。在廢舊地膜回收體系構(gòu)建過(guò)程中,核心是要抓住關(guān)鍵少數(shù)利益相關(guān)者。對(duì)于農(nóng)墾集團(tuán)、新疆建設(shè)兵團(tuán)、新型經(jīng)營(yíng)主體等地膜用量較高大的少數(shù)主體,在地膜采購(gòu)時(shí),可要求供膜企業(yè)不僅要具有生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)膜的能力,還需要具有回收再利用的能力。特別是在需要機(jī)械化覆膜的地區(qū),可以探索生產(chǎn)企業(yè)統(tǒng)一供膜、統(tǒng)一回收的覆膜服務(wù)外包模式,完全由企業(yè)承擔(dān)廢舊地膜的回收行為責(zé)任,從而鼓勵(lì)企業(yè)因地制宜生產(chǎn)多樣化的農(nóng)用地膜。

    (張斌 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心;田國(guó)強(qiáng) 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué);劉代麗, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站)

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