淺論城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作政策與實(shí)踐解讀

王蘭貴

鄒平市自然資源和規(guī)劃局 山東鄒平 256200

增減掛鉤政策是從2006年在全國開始試點(diǎn)，其本質(zhì)是緩解耕地保護(hù)與占用兩者的矛盾。是保障科學(xué)發(fā)展，保護(hù)耕地紅線的舉措之一。并且其能促進(jìn)城鄉(xiāng)用地布局調(diào)整，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)土地資源的集約、高效和可持續(xù)利用，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚，建設(shè)用地總量不增加，耕地和基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不降低、用地布局更加合理，土地可持續(xù)利用的目標(biāo)。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作政策的基本認(rèn)識(shí)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作政策的基本認(rèn)識(shí)主要是：伴隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升，國家對(duì)于各個(gè)地區(qū)的建設(shè)都有了新的發(fā)展政策。在相關(guān)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，我國耕地面積已經(jīng)逐年減少，作為人民發(fā)展的最重要的行業(yè)，耕地面積的減少不僅會(huì)對(duì)人們的生活需求有一定的影響，甚至對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定發(fā)展造成威脅。由于農(nóng)村地區(qū)的居住人口密度較大，與城市地區(qū)相比，大部分農(nóng)村地區(qū)對(duì)土地的利用效率都比較低，造成了資源的浪費(fèi)。因此，我國相關(guān)部門制定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，該政策主要指的是對(duì)土地資源的具體利用進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，可以提高耕地的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)用地的有效節(jié)約，使得城鄉(xiāng)地區(qū)的土地結(jié)構(gòu)以及各種類型用地的布局更加合理。在該項(xiàng)政策實(shí)施的基礎(chǔ)上，對(duì)我國各個(gè)地區(qū)的耕地面積，以及農(nóng)民們的個(gè)人權(quán)益都有一定的保護(hù)作用，并且可以更好地解決城鎮(zhèn)發(fā)展地區(qū)對(duì)土地資源利用的問題。該項(xiàng)政策的不斷推廣和廣泛地應(yīng)用，是當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及文明進(jìn)步的必然趨勢(shì)。我國2006年在四川、天津、山東等省份地區(qū)，正式展開了對(duì)該項(xiàng)政策的試點(diǎn)應(yīng)用，而且隨著時(shí)間的發(fā)展，試點(diǎn)城市的范圍越來越廣泛。在這種情況下，勢(shì)必會(huì)存在很多無法預(yù)測(cè)的新問題出現(xiàn)。對(duì)于這些問題的存在，會(huì)給政策的順利實(shí)施和工作的進(jìn)展造成影響，因此，只有加強(qiáng)對(duì)我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施中存在的問題進(jìn)行分析和研究，才能夠創(chuàng)造更加完善的政策，提高其可行性[1]。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作中存在的主要問題分析

2.1 部分區(qū)域居民點(diǎn)未在土地調(diào)查基礎(chǔ)

部分區(qū)域居民點(diǎn)未在土地調(diào)查基礎(chǔ)主要是數(shù)據(jù)庫中根據(jù)增減掛鉤政策要求，土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中已確定的農(nóng)村居民點(diǎn)才能納入掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目。然而，在一些區(qū)域開展增減掛鉤工作中發(fā)現(xiàn)，由于二調(diào)工作底圖和年度土地變更調(diào)查的部分影像下發(fā)時(shí)間晚、分辨率不高、調(diào)查作業(yè)單位工作疏忽、自身管理不到位等原因，在土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中存在部分農(nóng)村居民點(diǎn)遺漏的情況，雖然群眾參與項(xiàng)目意愿強(qiáng)烈，但限于這個(gè)要求，無法參加，嚴(yán)重影響了增減掛鉤工作的開展，對(duì)地區(qū)脫貧攻堅(jiān)大局產(chǎn)生了負(fù)面影響。

2.2 資金籌措難度大，配套政策有待完善

新村建設(shè)、拆遷補(bǔ)償、土地復(fù)墾等需要大量的資金，一些地方財(cái)政壓力大，資金投入不足影響了項(xiàng)目進(jìn)度。部分縣（市、區(qū)）由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，項(xiàng)目區(qū)土地級(jí)差地租偏低，建設(shè)資金籌措難度大、缺口大。農(nóng)業(yè)、交通、建設(shè)、水利等涉農(nóng)資金整合不足，疊加效應(yīng)無法顯現(xiàn)。一些地方嘗試引入社會(huì)資金，缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，存在潛在的社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)[2]。

3 加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的實(shí)踐解讀策略探討

3.1 科學(xué)地分配掛鉤指標(biāo)

土地資源的使用狀況也存在著顯著的差異。因此，要嚴(yán)格地按照不同地區(qū)的實(shí)際狀況，在保證土地資源能夠得到有效應(yīng)用的基礎(chǔ)上，科學(xué)地分配掛鉤指標(biāo)。在城鎮(zhèn)地區(qū)當(dāng)中，要對(duì)內(nèi)部空間以及土地使用要求進(jìn)行分析，對(duì)人民的實(shí)際生活用地不斷地優(yōu)化，盡可能地完善土地的供給量。除此之外，要及時(shí)借助政府的權(quán)利，嚴(yán)加查管城鎮(zhèn)內(nèi)部的各種違法用地現(xiàn)象，要按照相關(guān)規(guī)定對(duì)這些違法的行為進(jìn)行嚴(yán)加處理，減少各種土地資源的浪費(fèi)。

3.2 與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，更好服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

應(yīng)加強(qiáng)體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，改善制度運(yùn)行效果，使試點(diǎn)工作始終在正確的軌道上運(yùn)行并發(fā)揮出最大效益。以黨的十九大精神為指引，將掛鉤試點(diǎn)與土地制度改革緊密聯(lián)系起來，轉(zhuǎn)變理念，創(chuàng)新工作機(jī)制，探索突破瓶頸，完善制度的方法、路徑[3]。

3.3 土地增值收益分配機(jī)制的探索

通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，解決建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)，并在沒有改變土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，再以轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的方式，調(diào)整了建設(shè)用地的空間布局。不僅縮小土地征收范圍，占地農(nóng)民得到了合理補(bǔ)償，村集體組織資金得到充實(shí)，能集中財(cái)力為村里辦實(shí)事，讓農(nóng)民和村集體分享土地增值收益。同時(shí)為村集體非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了用地保障，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。企業(yè)未繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，減少用地成本得到企業(yè)的認(rèn)可和支持。

4 結(jié)語

總之，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的展開，對(duì)城鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展都帶來了一定的促進(jìn)作用。土地資源也可以得到充分的利用，這給社會(huì)文明以及生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性發(fā)展都提供了基礎(chǔ)保障。然而，由于該項(xiàng)政策在具體實(shí)施的過程中，難免會(huì)受到多種因素的影響而存在諸多無法預(yù)測(cè)的問題。本文筆者經(jīng)過對(duì)這些問題進(jìn)行研究，從而提出了一系列的改善策略，希望國家以及政府相關(guān)部門可以更加全面的認(rèn)識(shí)到該項(xiàng)政策在實(shí)施過程中存在的不足之處，并且結(jié)合現(xiàn)代化社會(huì)的建設(shè)發(fā)展，對(duì)政策所缺失的部分進(jìn)行不斷完善和改進(jìn)。