國(guó)際PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)分析及對(duì)策建議

劉玉

中國(guó)葛洲壩集團(tuán)機(jī)電建設(shè)有限公司 四川成都 610091

PPP模式是政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、合作共贏的合作模式。近年來(lái)，中國(guó)逐漸加大、加深PPP模式在國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的應(yīng)用。然而，相比于國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目，國(guó)際項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大，現(xiàn)實(shí)情況也更為復(fù)雜[1]。

1 PPP項(xiàng)目和一般項(xiàng)目在招投標(biāo)機(jī)制的差異

和一般項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)主體有明顯的區(qū)別。一般項(xiàng)目投標(biāo)人為工程承包商，而PPP項(xiàng)目招標(biāo)人為政府部門(mén)，投標(biāo)人則為長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)者及項(xiàng)目投資人。PPP項(xiàng)目在招投標(biāo)初期并無(wú)明確工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與具體方案，招標(biāo)文件只需說(shuō)明項(xiàng)目需具備的標(biāo)準(zhǔn)。另外，一般項(xiàng)目在招投標(biāo)中，主要是尋找適當(dāng)?shù)墓こ坛邪?，而PPP項(xiàng)目的目的是找合作伙伴。這些因素決定了PPP項(xiàng)目和一般項(xiàng)目在招投標(biāo)中面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)有所不同。

2 國(guó)際PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)國(guó)際形勢(shì)的變化情況，大致可以把PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為以下幾類(lèi)。

2.1 政治方面

通過(guò)新聞、報(bào)紙和書(shū)刊等方式側(cè)面了解項(xiàng)目所在國(guó)的政治形勢(shì)，這其中包括國(guó)內(nèi)和國(guó)外。還應(yīng)該調(diào)查項(xiàng)目所在國(guó)中的國(guó)民的看法，對(duì)此事有無(wú)歧視、誤解、偏激等看法[2]。投資人在投資項(xiàng)目之余，應(yīng)著重考察中國(guó)與投資國(guó)是否簽訂保護(hù)協(xié)議，以及兩國(guó)政府是否給予投資者公平的待遇，以及對(duì)投資資金的收取和國(guó)有化措施及補(bǔ)償規(guī)則等。但凡那些沒(méi)有給投資項(xiàng)目提供多方面保障的國(guó)家應(yīng)保持警惕并做慎重考慮。

2.2 法律方面

相比較于一些發(fā)展處于劣勢(shì)的國(guó)家。英國(guó)、澳大利亞、新加坡等國(guó)家具有較長(zhǎng)的發(fā)展歷史，他們國(guó)家與PPP項(xiàng)目的投資相關(guān)的法律比較健全，避免了前者在投資PPP項(xiàng)目的常出現(xiàn)的一些法律問(wèn)題。想比之下，前者在內(nèi)容上所包含的法律規(guī)章、通知、意見(jiàn)等文獻(xiàn)太多，從而缺乏解決實(shí)際情況的能力的問(wèn)題。國(guó)際上，不同的國(guó)際所推行的PPP的法律會(huì)有所不同。

2.3 準(zhǔn)入機(jī)制方面

首先是準(zhǔn)入審查。一般來(lái)說(shuō)，準(zhǔn)入審查帶著一定的風(fēng)險(xiǎn)，主要突出在發(fā)達(dá)國(guó)家，這類(lèi)問(wèn)題多以“安全審查”和“反壟斷審查的形勢(shì)體現(xiàn)”，有可能給中國(guó)企業(yè)在外投資帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，主要是因?yàn)槠髽I(yè)性質(zhì)與北京和投資領(lǐng)域。因?yàn)榇蟛糠职l(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)懷有捷信。并且多數(shù)國(guó)家都會(huì)將軍工和能源礦產(chǎn)等重要產(chǎn)業(yè)放在國(guó)家安全的首位去管理。其次是準(zhǔn)入流程[3]。依據(jù)各國(guó)準(zhǔn)入法不同的要求，存在先參與招投標(biāo)，中標(biāo)后再進(jìn)行所在國(guó)家的項(xiàng)目注冊(cè)和操作。

3 招投標(biāo)階段的風(fēng)險(xiǎn)控制

3.1 全面分析項(xiàng)目所在國(guó)的法律法規(guī)

PPP項(xiàng)目所在國(guó)的法律法規(guī)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)有很大的影響。投標(biāo)方在投資國(guó)際PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考量中國(guó)與PPP項(xiàng)目所在國(guó)是否簽訂雙邊投資保護(hù)協(xié)定，對(duì)中國(guó)投資者的投資和業(yè)務(wù)是否給予公平待遇以及對(duì)外投資財(cái)產(chǎn)的征收和補(bǔ)償措施等。例如，英法海峽隧道項(xiàng)目前期，施工方對(duì)相關(guān)法律法規(guī)缺少研究，對(duì)合同中政府對(duì)安全管理和環(huán)保措施的強(qiáng)制性要求認(rèn)識(shí)不清，造成施工階段成本超支，又無(wú)法得到政府補(bǔ)償，最終導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法順利施工、項(xiàng)目公司申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。因此，投資者在進(jìn)行國(guó)際項(xiàng)目投資時(shí)，一方面要綜合考慮PPP項(xiàng)目所在國(guó)相關(guān)法律、法規(guī)的具體情況，詳細(xì)分析東道國(guó)對(duì)外來(lái)投資的準(zhǔn)入機(jī)制，以及對(duì)招投標(biāo)、特許經(jīng)營(yíng)程序和相關(guān)稅收等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策，并充分了解所在國(guó)勞務(wù)、環(huán)保等相關(guān)規(guī)章制度，最大限度減少所在國(guó)法律法規(guī)方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)；另一方面對(duì)外投資企業(yè)可通過(guò)與所在國(guó)具有資質(zhì)的律所、建設(shè)咨詢公司合作，借助其專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)規(guī)避項(xiàng)目全周期的法律風(fēng)險(xiǎn)，合理解決出現(xiàn)的法律糾紛，降低損失。

3.2 深入研究國(guó)際PPP項(xiàng)目可行性

國(guó)際PPP項(xiàng)目投資面臨風(fēng)險(xiǎn)極為復(fù)雜，在預(yù)期收益和實(shí)際收益方面差距較大，投資回報(bào)存在很大的不確定性。在進(jìn)入國(guó)家PPP項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)，必須在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面進(jìn)行全面可行性研究。比如泰國(guó)的曼谷高架橋項(xiàng)目前期對(duì)項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)不充分：當(dāng)?shù)毓妼?duì)道路選址不滿意，引發(fā)民眾抗議，承包方不得不自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)道路線路進(jìn)行更換，致使項(xiàng)目實(shí)施受到影響、引起成本大幅增加；對(duì)所在國(guó)經(jīng)濟(jì)因素分析不準(zhǔn)確、對(duì)匯率風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估不足：1997年泰國(guó)爆發(fā)金融危機(jī)，導(dǎo)致泰銖貶值，項(xiàng)目受到匯率風(fēng)險(xiǎn)影響，且當(dāng)?shù)卣畬?duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)不承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，致使項(xiàng)目出現(xiàn)不可預(yù)估的成本增加，進(jìn)而影響項(xiàng)目順利實(shí)施。

3.3 對(duì)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的可能性嚴(yán)格審查

跨國(guó)PPP項(xiàng)目投資中常會(huì)遇到當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)上的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)際承包商必須對(duì)PPP項(xiàng)目所在國(guó)市場(chǎng)規(guī)范、實(shí)際項(xiàng)目招投標(biāo)進(jìn)行深入調(diào)查，以判斷不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生的可能性。通過(guò)與當(dāng)?shù)鼐哂匈Y質(zhì)的建筑咨詢公司或律所進(jìn)行合作，降低參與到存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)招投標(biāo)的可能性，對(duì)簽訂PPP項(xiàng)目框架協(xié)議的內(nèi)容謹(jǐn)慎審核，避免潛在合作方帶來(lái)的其他不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 建立PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和控制

PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，涉及多方參與，建立完善的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)構(gòu)對(duì)保證項(xiàng)目順利進(jìn)行有重要作用。PPP項(xiàng)目在招投標(biāo)階段的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要通過(guò)合同規(guī)定的方式進(jìn)行劃分。風(fēng)險(xiǎn)的劃分要遵循公平、風(fēng)險(xiǎn)成本最小原則，由低成本者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；遵循風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，在PPP項(xiàng)目中，獲得收益相對(duì)較大的一方承擔(dān)該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)；遵循過(guò)失原則，風(fēng)險(xiǎn)交予招投標(biāo)過(guò)程中引起風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著“一帶一路”倡議的逐步推進(jìn)，我國(guó)企業(yè)進(jìn)行國(guó)際PPP項(xiàng)目投資的機(jī)會(huì)增多，為避免在海外投資中遭受損失，企業(yè)在項(xiàng)目的招投標(biāo)階段應(yīng)全面深入了解招標(biāo)項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)出合理的風(fēng)險(xiǎn)控制方案，在投標(biāo)時(shí)結(jié)合實(shí)際，避免盲目投標(biāo)，保證項(xiàng)目順利進(jìn)行。