政府采購代理機構(gòu)監(jiān)管問題探究

◎文/丁 雨

一、政府采購基本情況概述

（一）政府采購制度

政府采購制度是公共財政支出管理改革的重要內(nèi)容，可以提高財政資金使用效益、發(fā)揮政府采購的政策功能、預(yù)防腐敗、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等，是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運行的重要手段，被世界上大多數(shù)國家和國際經(jīng)濟(jì)組織所推崇。

西方國家制定和實施政府采購制度已經(jīng)超過200年，相比西方國家，中國的政府采購體制建立較晚。自1996年我國開始試點政府采購制度，至今20余載，在各方的共同努力下，我國的政府采購法律制度和管理制度不斷完善。法律制度方面，隨著《中華人民共和國政府采購法》的出臺，我國陸續(xù)頒布實施了 《中華人民共和國政府采購實施條例》《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》《政府采購代理機構(gòu)管理暫行辦法》等一系列法律法規(guī)、部門規(guī)章，逐步構(gòu)建了我國的政府采購法律制度體系，從法規(guī)層面不斷完善政府采購制度。管理體制方面，按照政府采購法“管采分離”的原則，我國的政府采購管理體制實行政府采購監(jiān)管部門與具體的組織實施部門職能分離、機構(gòu)分設(shè)，在“管”與“采”之間形成了分工合理、協(xié)調(diào)運作的監(jiān)督制約體制。

（二）政府采購代理機構(gòu)

根據(jù)《政府采購法》及實施條例的規(guī)定，采購代理機構(gòu)包括兩類：集中采購機構(gòu)和集中采購機構(gòu)以外的采購代理機構(gòu)。集中采購機構(gòu)是設(shè)區(qū)的市級以上人民政府依法設(shè)立的非營利事業(yè)法人。集中采購機構(gòu)以外的采購代理機構(gòu)，是指從事政府采購代理業(yè)務(wù)的社會中介機構(gòu)。本文的研究對象即為后者，為了區(qū)別于集中采購機構(gòu)，以下將其統(tǒng)稱為 “政府采購代理機構(gòu)”。

隨著政府采購制度改革的不斷深化，我國的政府采購代理市場不斷發(fā)展。為了激發(fā)市場活力，鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)，財政部進(jìn)一步落實簡政放權(quán)要求，對政府采購代理機構(gòu)進(jìn)行“放管服”改革，取消了政府采購代理機構(gòu)審批制度，政府采購代理市場全面放開。取消資格認(rèn)定后，政府采購代理機構(gòu)市場的活力大大激發(fā)。全國政府采購代理機構(gòu)的數(shù)量由取消前的3494家，增至目前的12000多家，其中在天津開展業(yè)務(wù)的政府采購代理機構(gòu)也有300余家。

二、我國政府采購代理機構(gòu)管理制度歷史沿革

2005年12月，財政部頒布了 《政府采購代理機構(gòu)資格認(rèn)定辦法》（財政部令第31號），自2006年3月1日起施行。該辦法明確了政府采購代理機構(gòu)資格認(rèn)定的一般程序、審批和確認(rèn)的資格條件、資格延續(xù)與變更、監(jiān)督管理等。由此，政府采購代理機構(gòu)的資格認(rèn)定工作全面展開，我國開始建立政府采購代理機構(gòu)的資格審批制度。

2010年10月，針對政府采購代理機構(gòu)監(jiān)管中出現(xiàn)的新問題、新情況，財政部頒布了新的 《政府采購代理機構(gòu)資格認(rèn)定辦法》（財政部令第61號），進(jìn)一步對政府采購代理機構(gòu)的管理和資格認(rèn)定工作加以規(guī)范，主要包括提高政府采購代理機構(gòu)的注冊資本，提升政府采購代理機構(gòu)專職人員的規(guī)模和素質(zhì)要求等。

2014年9月，財政部根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議決定印發(fā)了《關(guān)于做好政府采購代理機構(gòu)資格認(rèn)定行政許可取消后相關(guān)政策銜接工作的通知》（財庫〔2014〕122號）。文件規(guī)定， 自2014年8月31日起，取消財政部及省級人民政府財政部門負(fù)責(zé)實施的政府采購代理機構(gòu)資格認(rèn)定行政許可事項。財政部門對政府采購代理機構(gòu)的資格認(rèn)定工作停止，不再接收資格認(rèn)定的申請，而是按照“自愿、免費、一地登記、全國通用”的原則，對代理機構(gòu)進(jìn)行網(wǎng)上登記。自此，正式取消了政府采購代理機構(gòu)的資格認(rèn)定制度，政府采購代理機構(gòu)進(jìn)入了“登記制時代”。

2018年1月，財政部出臺了 《政府采購代理機構(gòu)管理暫 行 辦 法 》（財 庫 〔2018〕2號）。文件對政府采購代理機構(gòu)從名錄登記、從業(yè)管理、信用評價及監(jiān)督檢查等方面做了細(xì)化且全面的規(guī)定，直擊監(jiān)管痛點。這將進(jìn)一步加強對政府采購代理機構(gòu)市場的監(jiān)管，凈化市場環(huán)境，推動行業(yè)內(nèi)的有序、健康發(fā)展。

三、政府采購代理機構(gòu)管理中存在的問題

政府采購代理機構(gòu)的資格審批制度取消后，政府采購代理市場“零門檻”準(zhǔn)入，代理機構(gòu)數(shù)量激增，隨之也帶來了很多問題，主要表現(xiàn)在：

（一）市場競爭秩序混亂

《政府采購法》第十九條規(guī)定：“采購人有權(quán)自行選擇采購代理機構(gòu)，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構(gòu)”。目前，采購代理機構(gòu)多以單純追求經(jīng)濟(jì)利益為目的，過分依賴采購人對采購代理機構(gòu)的自主選擇權(quán)，采購代理機構(gòu)為競爭市場份額，形成了以服務(wù)好采購人需要為準(zhǔn)則的主流思想，從根本上忽視了政府采購法律法規(guī)的規(guī)定和要求，難以實現(xiàn)采購代理機構(gòu)第三方公正性的制度定位。更嚴(yán)重的情況是，部分供應(yīng)商為競爭項目，專門成立采購代理機構(gòu)為自己服務(wù)，導(dǎo)致采購代理市場競爭秩序混亂，難以形成以規(guī)范帶動經(jīng)濟(jì)效益的市場環(huán)境。

（二）政府采購代理機構(gòu)監(jiān)管機制不完善

政府采購法規(guī)定，政府采購的監(jiān)督管理部門是各級人民政府的財政部門，須依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)。近年來，政府采購代理機構(gòu)整體執(zhí)業(yè)能力不高相應(yīng)地對政府采購代理機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的投訴明顯增多，各級財政部門工作量及監(jiān)管壓力不斷加大。僅靠財政部門的力量對政府采購活動進(jìn)行全程監(jiān)管難以應(yīng)對。比如：對事前的監(jiān)管方面，有些代理機構(gòu)或者采購方利用政府采購種類多，某些采購項目專業(yè)性強，財政部門又不可能對所有的政府采購文件進(jìn)行審查的空隙，設(shè)置了很多隱性的限制性、排他性條款，使得部分供應(yīng)商無法參與投標(biāo)，侵害了供應(yīng)商的合法權(quán)益；對事后監(jiān)管方面，每年財政部門都會組織對政府采購代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)情況的監(jiān)督檢查，但是難免會有漏網(wǎng)之魚，并且很多違法違規(guī)問題比較隱蔽，無法在短期內(nèi)從政府采購項目檔案資料中發(fā)現(xiàn)。

（三）政府采購代理機構(gòu)

整體執(zhí)業(yè)水平不高

一方面法律意識不強。代理政府采購業(yè)務(wù)必須依法依規(guī)實施，各個環(huán)節(jié)和流程均有明確的法律制度規(guī)定要求，但從近兩年的專項檢查情況看，大多數(shù)采購代理機構(gòu)在委托代理、文件編制、信息公告、保證金收取與退還、評審過程、采購結(jié)果確認(rèn)等環(huán)節(jié)仍存在較多問題和缺漏，對政府采購法律制度規(guī)定的程序和時限要求落實不到位，亟待加強對政策法規(guī)的學(xué)習(xí)和貫徹落實，從思想上提高認(rèn)識，增強法律意識。另一方面存在質(zhì)疑處理不到位的問題。從2015年開始，各級財政部門受理的投訴案件成倍增長，雖然供應(yīng)商維權(quán)意識提高是投訴增長的主要原因，但是，采購代理機構(gòu)組織實施流程不規(guī)范導(dǎo)致供應(yīng)商認(rèn)為受到不公正不公平待遇、在質(zhì)疑處理環(huán)節(jié)不能客觀公正的處理質(zhì)疑問題，有效化解非程序性和非實體性的矛盾，也是引發(fā)投訴增長的重要因素。

（四）內(nèi)控機制不健全

《實施條例》將建立內(nèi)部互相配合、互相監(jiān)督和互相制約的內(nèi)控制度體系，作為采購代理機構(gòu)開展政府采購代理業(yè)務(wù)的必備條件提出。但是從2017年專項檢查的情況來看，幾乎沒有采購代理機構(gòu)能夠建立完善的內(nèi)控機制，特別是工作流程控制、定期輪崗、培訓(xùn)管理、采購文件編制審核、檔案管理等核心內(nèi)控制度的缺失普遍存在，導(dǎo)致采購活動的執(zhí)行程序不明確、不規(guī)范，采購代理機構(gòu)隨意性較大，難以向規(guī)?；瘜I(yè)化的方向發(fā)展。

四、政府采購代理機構(gòu)存在問題的原因探析

（一）監(jiān)管機制不健全

《政府采購法》作為最早頒布的關(guān)于政府采購的法律，它的規(guī)定較為籠統(tǒng)，很多政府采購活動的具體實施操作無法可依，對其相應(yīng)的配套規(guī)定出臺的相對較少。在《政府采購代理機構(gòu)管理暫行辦法》出臺之前，一直沒有對政府采購代理機構(gòu)專門的管理規(guī)定。監(jiān)管機制的不健全使得一些代理機構(gòu)有機可乘，鉆制度漏洞，嚴(yán)重破壞了政府采購市場，誘發(fā)了各種違法亂象。

（二）職業(yè)門檻偏低

自取消政府采購代理機構(gòu)資格認(rèn)定的行政許可后，進(jìn)入代理機構(gòu)行業(yè)幾乎無門檻，大量沒從事過政府采購業(yè)務(wù)的代理機構(gòu)涌入市場。這些代理機構(gòu)的從業(yè)人員對政府采購的法律法規(guī)不了解，政府采購的專業(yè)性又強，從業(yè)人員的經(jīng)驗也不足，代理的政府采購活動問題百出，質(zhì)疑投訴不斷，影響了采購效率，也會影響到政府形象。

（三）代理機構(gòu)管理水平不高

政府采購代理機構(gòu)對從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平把控不嚴(yán)格，對員工的培訓(xùn)不夠及時，有的從業(yè)人員甚至不了解近年來各級監(jiān)管部門出臺的政策規(guī)定。代理機構(gòu)的內(nèi)部管理機制也不健全，工作分工不明確，采購流程不規(guī)范，內(nèi)部也缺少責(zé)任追究機制，整體的管理較粗放。

（四）尚未有效發(fā)揮行業(yè)自律的作用

采購行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，離不開行業(yè)的自治組織。強化行業(yè)自律，有利于打造良好的采購環(huán)境，可以發(fā)揮為政府管理代理機構(gòu)和制定政策發(fā)揮獻(xiàn)計獻(xiàn)策等作用。雖然廣東等省市已開始建立政府采購協(xié)會，但全國性的政府采購行業(yè)協(xié)會未建立，代理機構(gòu)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚不完備，行業(yè)協(xié)會的作用還得不到有效發(fā)揮。

五、規(guī)范我國政府采購代理機構(gòu)管理的對策及建議

在政府采購活動中，政府采購代理機構(gòu)處于獨特的地位，其行為規(guī)范的重要性亟需加以重視。針對當(dāng)前政府采購代理機構(gòu)出現(xiàn)的問題，提出以下建議：

（一）完善政策制度機制，研究和探索建立代理機構(gòu)考核評價體系

在嚴(yán)格落實“放管服”政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合財政部印發(fā)的 《政府采購代理機構(gòu)管理暫行辦法》，創(chuàng)新和完善管理制度與監(jiān)督機制，切實加強對采購代理機構(gòu)的事中事后監(jiān)管力度，從政策制度層面建立健全采購代理機構(gòu)的管理、競爭、淘汰機制，明確業(yè)務(wù)流程、權(quán)利義務(wù)責(zé)任、管理措施等內(nèi)容，有效治理和防范違法違規(guī)行為，規(guī)范采購代理活動，提高采購代理水平。同時，從系統(tǒng)操作、內(nèi)控制度建設(shè)、質(zhì)疑處理、業(yè)務(wù)評價、投訴舉報、違法違規(guī)等方面設(shè)立具體量化的評價標(biāo)準(zhǔn)，對采購代理機構(gòu)實行評分和等級管理，合理運用管理手段督促采購代理機構(gòu)加強內(nèi)控機制建設(shè)，努力實現(xiàn)從單純追求經(jīng)濟(jì)效益到以規(guī)范帶動經(jīng)濟(jì)效益的觀念轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)采購代理機構(gòu)作為第三方公平、公正、公開的作用和定位，有效規(guī)范和提高采購代理機構(gòu)業(yè)務(wù)水平。

（二）統(tǒng)一政府采購文件

的編制，規(guī)范采購流程

在采購活動中，政府采購代理機構(gòu)具體負(fù)責(zé)采購文件的編制。而采購文件體現(xiàn)著采購人的采購需求，文件編制的好壞將影響到整個采購程序能否順利進(jìn)行。低質(zhì)量的采購文件會引發(fā)項目供應(yīng)商的不滿，提起質(zhì)疑、投訴，導(dǎo)致采購效率降低，帶來不便。若對政府采購活動中重點環(huán)節(jié)的操作程序和內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一，編制出臺政府采購文件規(guī)范指南，那么代理機構(gòu)在編制采購文件時有了參照范本，將會減少有關(guān)采購文件的質(zhì)疑投訴，提升政府采購的質(zhì)量和效率。

（三）多管齊下，全方位監(jiān)督

各級財政部門需要繼續(xù)加強對政府采購代理機構(gòu)的考核和監(jiān)督檢查，將檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時通報，并可以將檢查中發(fā)現(xiàn)的典型問題作成具體案例，對政府采購代理機構(gòu)進(jìn)行警示培訓(xùn)；建立與采購活動主體職責(zé)相適應(yīng)的內(nèi)控管理機制和責(zé)任追究制度，增強采購人的主體職責(zé)；與審計、監(jiān)察部門加強溝通協(xié)調(diào)，進(jìn)一步完善協(xié)同監(jiān)管機制；利用多部門的聯(lián)合懲戒制度，將代理機構(gòu)的不良行為代理記錄及時網(wǎng)上公開， 強化信用監(jiān)管，構(gòu)建“一處失信、處處受制”的市場環(huán)境；充分發(fā)揮包括媒體在內(nèi)的社會監(jiān)督的力量作用。

此外，代理機構(gòu)也需要增強對自身的監(jiān)管，加強內(nèi)控建設(shè)。代理機構(gòu)要比照政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)范等，對采購活動中的重要事項和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是新制度新要求、容易出現(xiàn)問題的薄弱環(huán)節(jié)等進(jìn)行全面梳理，規(guī)范采購流程，提升風(fēng)險防控能力，明確代理責(zé)任，確保所作的政府采購活動合法合規(guī)。

（四）強化代理機構(gòu)專業(yè)化人才隊伍建設(shè)

政府采購工作具有很強的專業(yè)技術(shù)性特點，該特點決定了政府采購代理機構(gòu)需要組建一支高質(zhì)量的專業(yè)團(tuán)隊。代理機構(gòu)需要嚴(yán)格落實《政府采購代理機構(gòu)管理暫行辦法》的規(guī)定，確保機構(gòu)內(nèi)“擁有不少于5名熟悉政府采購法律法規(guī)、具備編制采購文件和組織采購活動等相應(yīng)能力的專職從業(yè)人員”；并對代理機構(gòu)從業(yè)人員進(jìn)行系統(tǒng)、及時的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實提高代理機構(gòu)的業(yè)務(wù)水平。財政部門也可以通過建立考試題庫的方式，對政府采購代理機構(gòu)的從業(yè)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識測試，督促從業(yè)人員加強業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)，規(guī)范業(yè)務(wù)操作，以減少質(zhì)疑投訴的發(fā)生，提高政府采購效率。

（五）強化行業(yè)自律，成立政府采購行業(yè)協(xié)會

隨著政府采購代理機構(gòu)的不斷增多，建立政府采購行業(yè)協(xié)會，開展行業(yè)自治，是順應(yīng)政府采購制度改革的需要。通過建立行業(yè)協(xié)會的方式，對政府采購代理機構(gòu)進(jìn)行規(guī)范和自我管理，開展人員教育培訓(xùn)和政策咨詢，也符合“放管服”改革的要求，有利于促進(jìn)政府采購行業(yè)的健康、規(guī)范、良性發(fā)展。