從財政投資評審看促進財政支出管理

◎文/生 玲 張 研

一、財政投資評審對財政支出管理的積極意義

習近平總書記在十九大報告中指出要加快建立現(xiàn)代財政制度，其中在預算管理方面要建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，并全面實施績效管理。強調(diào)要加強預算評審結(jié)果的運用，及時總結(jié)不同項目的支出規(guī)律，探索建立同類項目的標準化管理模式。

財政部在 《關(guān)于加強和改進中央部門項目支出預算管理的通知》中指出，“全面落實加強和改進項目支出預算管理各項工作，推進預算評審和績效管理。將項目評審嵌入預算管理流程，進入部門項目庫的項目原則上都要組織評審。納入財政部項目庫的項目，由財政部根據(jù)管理的需要組織開展再評審。推進全過程項目支出績效管理，加強績效目標管理，開展績效監(jiān)控，實施績效評價，強化評價結(jié)果的運用。”

天津財政投資評審工作經(jīng)過多年的實踐與探索不斷向前發(fā)展，由最初的僅針對項目審核預算，逐步向項目方案審核延伸。通過對項目建設(shè)方案可行性、合理性和經(jīng)濟性的審核，逐步發(fā)現(xiàn)了一些項目管理中存在的問題，為進一步加強財政支出管理提出了許多合理化的建議，取得了良好的效果和反饋。

二、財政投資評審工作實例分析

下面以天津市部分文化場館維修改造項目為例，具體分析項目投資評審中發(fā)現(xiàn)的支出管理中的問題，以及對財政支出管理提出的建議。

（一）項目評審概要

天津市部分文化場館維修改造項目，涉及屋頂防水改造、內(nèi)檐裝飾改造、更換展廳地板、消防系統(tǒng)改造、空調(diào)系統(tǒng)改造、強弱電系統(tǒng)改造和舞臺設(shè)備升級等內(nèi)容。該項目評審后，審減率達56%。評審過程中，發(fā)現(xiàn)項目維修改造方案中存在以下幾類問題：

1.修繕改造類項目無明確改造標準

經(jīng)多年實踐積累，新建類工程項目不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同檔次的工程均有相應(yīng)的建設(shè)標準可以參考。與新建類項目相比，修繕改造類項目由于每個項目建筑特點不同、修繕內(nèi)容不同、改造目的不同，使得評審沒有一個統(tǒng)一的標準作為審核依據(jù)。投資評審中心 （下文簡稱中心）采用借鑒同類項目改造標準、確定審核原則，即“消除安全隱患、恢復使用功能”。

2.項目部分改造方案存在合理性問題

根據(jù)現(xiàn)場勘查并結(jié)合常規(guī)項目建設(shè)經(jīng)驗，中心認為項目部分改造方案不具有合理性，占到送審預算的12.5%。如架空地板更換項目，其改造方案為按初始設(shè)計方案對地板進行重新鋪裝，但此設(shè)計方案已被證實不能滿足現(xiàn)狀荷載承重要求；改造方案中將某區(qū)域木質(zhì)地板全部更換為橡膠地板，經(jīng)現(xiàn)場勘查地板總體損壞率較低，是否需要進行全部更換值得商榷；室外更換石材項目改造方案為拆除面層及結(jié)構(gòu)層重新鋪裝，且存在按照設(shè)計圖紙施工后室外廣場地面會出現(xiàn)高差，經(jīng)現(xiàn)場勘查廣場整體地面平整度良好，僅需更換面層破損石材即能滿足改造需求。

3.送審預算存在“搭車”現(xiàn)象

首先對所有送審預算項目按照 “正常修繕改造項目”、“新增設(shè)備或提升使用功能項目”、“屬于日常維護保養(yǎng)項目”、“方案合理性存疑或不夠明確項目”、“已完工項目”等5類進行劃分。在此基礎(chǔ)上，按照之前確定的評審原則，對于新增設(shè)備或提升使用功能項目以及已完工項目等“搭車”項目予以審減；對于屬于日常維護保養(yǎng)項目 （每年有專項財政補助資金）予以審減；對于由于日常維護保養(yǎng)不到位造成設(shè)備損壞的，送審預算方案為更換整個設(shè)備，中心根據(jù)現(xiàn)場勘查情況，對只需更換部分零部件就可以解決的問題，按更換零部件價格考慮。

4.部分項目高估冒算

一是部分項目工程量高估冒算，如外檐鋁板幕墻內(nèi)側(cè)貼巖棉保溫板脫落修繕送審工程量2300平方米，經(jīng)評審審定工程量為892平方米；墻體開裂局部維修送審工程量1454平方米，經(jīng)評審審定工程量為436平方米；石材地面翻新送審工程量4829平方米，經(jīng)評審審定工程量為2588平方米等。

二是部分設(shè)備選用檔次過高、部分項目單價偏離市場價格較多，如庫房增加恒濕機設(shè)備，經(jīng)市場詢價審定預算金額審減率為43%；板式換熱器經(jīng)市場詢價審定預算金額審減率為49%；舞臺燈光系統(tǒng)控制臺審減率達到62%等。

（二）對項目的建議

針對評審過程中發(fā)現(xiàn)的問題，中心提出以下建議：

1.推動相關(guān)主管部門建立修繕改造類項目標準

文化類場館由于其建筑特點和使用功能不同，加之修繕改造內(nèi)容龐雜，財政評審在對項目審核時并無可參考的行業(yè)標準作為依據(jù)。中心與財政業(yè)務(wù)主管處室溝通，在總結(jié)以往類似修繕類項目評審經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，總結(jié)了此類項目的一般審核原則，即“消除安全隱患、恢復使用功能、滿足辦公要求”。對于文化類場館項目，應(yīng)建議主管部門會同財政部門制定相應(yīng)的建設(shè)和改造標準，嚴格區(qū)分修繕改造項目和功能提升項目的邊界，做到合理使用財政資金。

2.建議對于存在不合理性的改造方案進行專家論證

經(jīng)過現(xiàn)場實地勘察，中心對某場館全部更換防火門、公共區(qū)域更換架空地板、某區(qū)域全部更換地膠地板、更換室外石材地面等4個改造方案的合理性提出質(zhì)疑。經(jīng)與項目建設(shè)單位多次溝通，均不能提供足夠充分合理的資料支撐其方案。因此中心在評審報告中列出以上項目相關(guān)問題，建議主管部門組織專家對方案進行進一步論證。

3.加強項目追蹤問效

財政部門在安排項目預算資金時，往往更注重對“二上二下”預算環(huán)節(jié)的審核和把控，但對于項目最終完成是否達到建設(shè)目標，缺乏全面的績效管理。對于修繕類項目尤其如此，其改造方案是否解決了最初的問題，是否發(fā)揮了資金的使用效益，缺乏績效評價。沒有績效管理就無法對項目單位形成約束，往往出現(xiàn)前次申報改造的問題未得到徹底解決，再進行重復申請的結(jié)果，造成財政資金使用效率不高。按照黨的十九大全面實施績效管理的要求，應(yīng)加快建立預算安排與績效目標、資金使用效果掛鉤的激勵約束機制，進一步強化項目主管部門的管理責任，提高財政資金使用效益。

三、以財政投資評審促進部門預算支出管理的思考與建議

（一）強化對項目建設(shè)科學性評審

項目建設(shè)方案對項目預算資金的影響非常重大，甚至是決定性的。應(yīng)充分利用財政評審部門在專業(yè)技術(shù)方面的優(yōu)勢，對擬列入預算項目庫的建設(shè)項目從源頭審核把關(guān)，對項目的審核不應(yīng)局限于僅對預算進行審核，還應(yīng)注重對項目建設(shè)方案的評審，對項目完整性、必要性、可行性和合理性進行綜合評價。在上述項目中，通過中心對項目改造方案提出的質(zhì)疑，項目主管部門組織專家對存疑方案進行了論證。中心對改造方案提出的意見和建議，得到專家一致認同，項目建設(shè)單位據(jù)此對改造方案進行了重新調(diào)整。

（二）強化評審結(jié)果運用

和績效管理

黨的十九大強調(diào)要加快建立現(xiàn)代財政制度，作為財政系統(tǒng)的技術(shù)部門，評審中心從單純的項目評審向預算評審的角色轉(zhuǎn)變是大勢所趨。為了更好地給財政預算提供技術(shù)支撐和撥付依據(jù)，除評審中心應(yīng)更加積極的履行自身職能外，評審工作還應(yīng)逐步從“二下”環(huán)節(jié)向“一上”環(huán)節(jié)前移。在上述項目中，財政部門根據(jù)中心在評審報告中對項目改造方案提出的意見和建議，暫停撥付該部分項目預算資金；在項目建設(shè)單位調(diào)整了改造方案并再次評審后，根據(jù)中心報告撥付了相應(yīng)資金，起到了良好的約束效果。此外，對于預算安排的建設(shè)項目還應(yīng)進一步加強績效管理和評價工作。如中心評審的某博物館布展項目，其最終實施方案與預算申報時有較大出入。對于此類項目應(yīng)通過追蹤問效倒逼項目主管單位的預算申報和項目管理，使財政資金按照預算計劃發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）以預算評審促進項目主管部門細化預算

在政府投資的項目管理全過程中，財政部門和項目主管部門基于不同的出發(fā)點，難免產(chǎn)生博弈的情況。在預算“一上”環(huán)節(jié)，部門申報項目可能并不具備進入預算項目庫的條件。這其中可能有項目申報單位的方案問題，也可能有項目主管部門管理不到位的原因。在上述評審實例中，通過中心對項目方案的評審和提出的預算撥款意見，有效地觸動了項目主管部門，使其更加理解了財政預算體制，也加強了對項目單位的管理和預算申報的初步審核，進一步完善和落實日常設(shè)備維護等工作，為今后此類項目的資金使用和管理起到了積極的促進作用。

隨著預算管理的不斷深入，預算評審是立足財政，加強預算管理科學性的重要環(huán)節(jié)，預算評審機制的建立和完善是保障建立項目與部門需要、單位職能、社會發(fā)展相適應(yīng)的科學預算的有效手段。通過對財政支出項目預算及全過程的技術(shù)性監(jiān)督審核，將規(guī)范和細化項目支出預算，有利于項目主管部門和項目單位預算執(zhí)行及財政部門加快預算資金撥付進度，進一步提高預算執(zhí)行效率。