PPP 模式下投資建設(shè)項目合同風(fēng)險與防控措施淺談

周蕊娟

（山西建設(shè)投資集團(tuán)有限公司，山西 太原 030000）

PPP 模式是加快轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)揮市場決定性作用、創(chuàng)新投融資模式、加強地方政府債務(wù)管理的一次變革。隨著國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求不斷擴大，建筑企業(yè)參與PPP 項目已必不可少。與此同時，PPP 項目全生命周期風(fēng)險不確定性多，有些風(fēng)險已逐步顯現(xiàn)，需要參與方對合同再談判。本文就合同體系中的核心及基礎(chǔ)合同-PPP 項目合同各方面風(fēng)險進(jìn)行淺談，并提出幾點個人拙見僅供參考。

1 PPP 模式相關(guān)概述

PPP 運行模式較多，較為常見是BOT 模式，即建設(shè)—運營—移交。另外，運營管理是PPP 模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而平等協(xié)商、長期合作、利益共享、風(fēng)險分擔(dān)是核心思想。目前，PPP 模式的參與方主要包括政府機構(gòu)、社會資本方以及融資機構(gòu)、承包商、分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運營機構(gòu)、保險公司等多個角色。

2 PPP 項目合同風(fēng)險

2.1 合同條款應(yīng)關(guān)注的項目自身風(fēng)險方面

1） 項目建設(shè)完工風(fēng)險，建設(shè)項目未按時完工，便會帶來嚴(yán)重程度不一項目履約風(fēng)險，這也是項目建設(shè)期最大的風(fēng)險。因此，應(yīng)在合同中明確項目建設(shè)責(zé)任主體及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，竣工驗收標(biāo)準(zhǔn)、安全環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等。若項目合作期固定，未按時交驗，建設(shè)期限延長，既需要面對合同違約造成的經(jīng)濟(jì)損失，同時亦會縮短項目運營期，減少資金回收額。若項目合作期非固定，開始運營期隨著建設(shè)期的延長而推后，則資金回收時點推后，將極大影響項目的整體收益水平。

2） 項目建設(shè)結(jié)算審計風(fēng)險，PPP 項目可用性服務(wù)費的付費基數(shù)，主要是以經(jīng)結(jié)算審計確認(rèn)的項目總投資額為依據(jù)，其直接影響項目全生命周期的付費總額，現(xiàn)有政策已將建設(shè)成本的30%納入績效考核范圍，以后可能將全部建設(shè)成本納入考核?？梢姡琍PP 項目模式下，建設(shè)投資結(jié)算審計結(jié)果直接影響項目收益。

3） 項目用地落實及項目運營風(fēng)險，作為基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP 新建項目，項目用地是要解決的重大問題，大多項目以政府方作為用地的主辦方，其執(zhí)行力是影響項目用地落實的主要風(fēng)險因素。因此，合同條款應(yīng)明確土地使用權(quán)的取得方式和用途，土地成本等，應(yīng)本著“效率、優(yōu)勢”的原則依法規(guī)范取得土地使用權(quán)。

項目運營風(fēng)險主要依據(jù)項目的運營內(nèi)容及范圍，如供熱或污水處理PPP 項目，將項目產(chǎn)出量參與績效考核，與付費直接掛鉤，是否滿足合同約定或達(dá)到保底產(chǎn)出量，是否滿足實施機構(gòu)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，是否建立相應(yīng)的運營調(diào)價機制，是否建立嚴(yán)格的運營維護(hù)管理及工作制度，使用者付費模式下的資金回收風(fēng)險等，對項目經(jīng)濟(jì)效益和社會效益影響將是較大的。

2.2 合同條款應(yīng)關(guān)注的項目外來風(fēng)險方面

1） 政治風(fēng)險及政策風(fēng)險，政治風(fēng)險是國家在戰(zhàn)略規(guī)劃、發(fā)展方向的調(diào)整，促使政府部門不得不對PPP 公用產(chǎn)品采取相應(yīng)的限制或抵制措施。通常從項目開始乃至到結(jié)束的項目全生命周期均可能有潛在的政治風(fēng)險。建議在合同中約定社會資本方或聯(lián)合體成員的股權(quán)退出機制，合理確定項目公司股權(quán)的鎖定期限，并允許例外情形的發(fā)生。

政策風(fēng)險主要為政策可得性風(fēng)險與穩(wěn)定性風(fēng)險兩類。社會資本方是否可享受到國家或當(dāng)?shù)貙ν顿Y項目的規(guī)劃方向、政策扶持、資金補助、融資支持等，對項目的落地實施至關(guān)重要。PPP 項目相關(guān)政策穩(wěn)定性，包括征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)、財政資金補助方向、PPP 項目行業(yè)政策導(dǎo)向等，關(guān)系到項目前期費用是否大幅增加以致可能超出投資估算10%；關(guān)系到整個運營期的運營責(zé)任主體及資金回收的風(fēng)險；關(guān)系到建筑施工企業(yè)作為投資人參與PPP 項目行業(yè)的范圍等。

2） 融資風(fēng)險在我國，各大銀行因性質(zhì)不同，對PPP 項目的支持力度不同，對項目融資交割條件不同，利率也不盡相同。項目融資的可能性、融資機構(gòu)對項目本身的認(rèn)可程度、對項目所在地財政承受能力的評判度，對社會資本方母體的綜合實力及信用擔(dān)保等是項目融資落地的關(guān)鍵因素。因此要精心確定融資方案，選擇合理的融資方式，并在項目合同條款中明確融資責(zé)任主體的劃分、觸動融資調(diào)節(jié)機制的情形，實際融資利率超出預(yù)測利率的風(fēng)險分擔(dān)原則等。

3） 法律風(fēng)險，法律是較寬泛的概念，PPP 項目的各類政策文件雖有一定的強制效力，但并不屬于《立法法》規(guī)定的法律范疇，立法層級較低，缺乏專門法律。PPP 項目法律風(fēng)險存在不確定性，在實施過程中對法律適用不確定，要想妥善處理法律風(fēng)險，就需依據(jù)項目實際情況有針對性地選擇有經(jīng)驗的投資合作方，遵循PPP 項目風(fēng)險分配原則，讓具有風(fēng)險控制力的企業(yè)承擔(dān)合理風(fēng)險，創(chuàng)造更有利的價值，并按相關(guān)國家招標(biāo)投標(biāo)法、建筑法、政府采購法、公司法、國有企業(yè)資產(chǎn)法等相關(guān)法律規(guī)定下實施操作。

4） 不可抗力風(fēng)險，在PPP 模式下還存，在著以自然災(zāi)害為主的不可抗風(fēng)險，還有戰(zhàn)爭、恐怖襲擊等尚無法預(yù)見的社會因素等政治不可抗力。若不采取相應(yīng)的防范與規(guī)避措施，則極有可能帶來不可估量的損失。因為不可抗力條款屬于免責(zé)條款，因此是PPP 項目合同中不可缺少的內(nèi)容。合作方可通過出臺相關(guān)保護(hù)政策與條款、約定特定環(huán)境下管制措施以及原材料價格急劇變化補償?shù)葋眍A(yù)防和補償，并約定政治法律不可抗力及自然不可抗力的風(fēng)險分擔(dān)原則。

3 PPP 項目合同風(fēng)險的防控措施

3.1 提前做好相應(yīng)的市場調(diào)查

PPP 項目實施前，政府方與投社會資本方都應(yīng)事先進(jìn)行全面性和充分性的市場調(diào)查，進(jìn)一步明確項目的經(jīng)濟(jì)性、可行性，切勿盲目決策；社會資本方也切勿將政府部門的承諾作為唯一的市場發(fā)展導(dǎo)向。針對經(jīng)營性PPP 項目,社會資本方更應(yīng)關(guān)注項目唯一性，對項目的產(chǎn)出、人流量、車流量等全面分析研究，依項目特點在合同中約定合理的定價和調(diào)價機制，明確定價依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；明確調(diào)價方法、條件及程序等。為公平起見，還可設(shè)置超額利潤分配制度等。

3.2 科學(xué)合理地匹配風(fēng)險與收益

PPP 項目風(fēng)險與收益都應(yīng)遵循對等這一客觀原則，且合同邊界應(yīng)清晰。因政府方與社會資本方在PPP 項目中的作用以及權(quán)利義務(wù)各不相同，承擔(dān)風(fēng)險及控制風(fēng)險的能力也不相同。合同條款應(yīng)增加項目發(fā)生違約事件的通知和補救程序；建立項目終止、中止、違約情形下的補償原則；明確不同責(zé)任主體違約的不同計算方法；明確合作方的退出機制；明確違約費用的支付方式、支付時間及具體支付程序，按以上細(xì)化合同條款，不影響項目違約或不可抗力情況發(fā)生的補償及移交。

3.3 不斷完善和爭取政府部門的契約配套政策

由于政府方在PPP 項目中占據(jù)著舉足輕重的地位，除了要不斷完善相應(yīng)的契約配套政策之外，還需要政府方對其運行規(guī)范全過程實施動態(tài)監(jiān)管，將各參與方權(quán)利與義務(wù)透明化，從真正意義上維護(hù)各方的合法權(quán)益。社會資本方應(yīng)盡量爭取政府的配套支持，如：項目資本金補助、財政補貼、土地劃撥、稅收優(yōu)惠、項目融資、項目擔(dān)保等相關(guān)配套政策等。

4 結(jié)語

總而言之，在PPP 投資建設(shè)項目的實施過程中存在著多種不確定風(fēng)險，影響著整個項目的綜合經(jīng)濟(jì)效益。要想最大化地規(guī)避和降低各類風(fēng)險損失，就需要政府、投資方以及建設(shè)方等各個參與方共同做好風(fēng)險管理與防范工作，創(chuàng)造和諧共贏的局面。