完整保護山水林田湖草生命共同體

文／本刊記者 胡利娟

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》。針對指導意見出臺的背景和意義？如何建立健全自然保護地管理體制機制？具體舉措有哪些？國家林業(yè)和草原局有關負責人對此進行了詳細解讀。

問：指導意見出臺的背景和意義是什么？

答：當前我國已建立各級各類自然保護地超過1.18萬個，保護面積覆蓋我國陸域面積的18%、領海的4.6%，在維護國家生態(tài)安全、保護生物多樣性、保存自然遺產和改善生態(tài)環(huán)境質量等方面發(fā)揮了重要作用。但長期以來存在的頂層設計不完善、管理體制不順暢、產權責任不清晰等問題，與新時代發(fā)展要求不相適應。

黨中央、國務院對建立以國家公園為主體的自然保護地體系高度重視。2018年初，黨和國家機構改革方案有關文件中明確，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，由國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一監(jiān)督管理國家公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、海洋特別保護區(qū)、自然遺產、地質公園等自然保護地。

而此次出臺指導意見，不僅是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想、統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的具體舉措，也是建立以國家公園為主體的自然保護地體系的根本遵循和指引，標志著我國自然保護地進入全面深化改革的新階段。這有利于系統(tǒng)保護國家生態(tài)重要區(qū)域和典型自然生態(tài)空間，全面保護生物多樣性和地質地貌景觀多樣性，推動山水林田湖草生命共同體的完整保護，為實現(xiàn)經濟社會可持續(xù)發(fā)展奠定生態(tài)根基。

問：指導意見關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導思想、建設目標是什么？

答：建立以國家公園為主體的自然保護地體系，必須以確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護，提升生態(tài)產品供給能力，維護國家生態(tài)安全的根本要求為指導思想。

指導意見明確了建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系的總體目標，提出三個階段性目標任務：到2020年構建統(tǒng)一的自然保護地分類分級管理體制；到2025年初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系；到2035年自然保護地規(guī)模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系。

問：關于自然保護地的分類體系和功能定位，指導意見中是如何明確的？如何整合優(yōu)化？

答：按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內在規(guī)律，指導意見將我國自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低，依次分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園三大類型。國家公園是以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的的區(qū)域，自然保護區(qū)是保護典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡的區(qū)域，自然公園是保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學價值，可持續(xù)利用的區(qū)域。

指導意見提出了對現(xiàn)有自然保護地進行整合優(yōu)化的任務、原則和要求，如整合各類交叉重疊的自然保護地、歸并優(yōu)化相鄰自然保護地等。整合優(yōu)化歸并過程中，應當以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，遵從保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變的總體要求，遵照保護強度由強到弱、保護地級別從高到低的原則要求實施，整合優(yōu)化后要做到一個保護地只有一套機構，只保留一塊牌子。

問：指導意見對于建立健全自然保護地管理體制機制提出了哪些要求？

答：指導意見明確要求創(chuàng)新自然保護地管理機制體制。建立自然保護地統(tǒng)一設置、分級管理、分區(qū)管控新體制。

統(tǒng)一管理，就是一個自然保護地由一個部門，一個管理機構實行全過程統(tǒng)一管理。各地區(qū)各部門不得自行設立新的自然保護地類型。

三種管理模式，即中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理。

兩級設立，中央直接管理和中央地方共同管理的自然保護地由國家批準設立，地方管理的自然保護地由省級政府批準設立，管理主體由省級政府確定。

分區(qū)管控，國家公園和自然保護區(qū)內劃分為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)，核心保護區(qū)內原則上禁止人為活動，一般控制區(qū)內限制人為活動。自然公園原則上按一般控制區(qū)管理。

問：國家林草局貫徹落實指導意見的主要舉措有哪些？

答：國家林草局將全面調查摸清自然保護地家底，在綜合評估的基礎上編制自然保護地發(fā)展規(guī)劃，并在總結國家公園體制試點經驗基礎上，科學制定國家公園設立標準和空間布局方案。按照中央要求，2020年將結束試點工作，正式設立一批國家公園。

同時，制定自然保護地整合優(yōu)化實施方案，將符合國家公園設立標準、列入國家公園空間布局方案、具備優(yōu)先設立國家公園條件區(qū)域內的保護地整合歸類為國家公園；交叉重疊的自然保護地按照保護強度和級別就高的原則要求進行整合；對同一自然地理單元相連（鄰）的同類型自然保護地，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護管理統(tǒng)一的原則進行合并重組，合理確定歸并后的自然保護地類型和功能定位，優(yōu)化范圍和管控分區(qū)。還要推進自然保護地立法進程，不斷完善自然保護地法規(guī)體系建設，加強自然保護地監(jiān)督管理，妥善解決歷史遺留問題，開展自然保護地公益性實現(xiàn)途徑、綜合執(zhí)法等系列重大問題的研究。