國家公園試點關鍵在于試“體制”

文／本刊記者 胡利娟

十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”以來，我國相繼啟動了若干國家公園體制試點。

為進一步明確了國家公園的功能定位、主體地位的內涵和實現(xiàn)路徑。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，明確了“建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新機制新模式”的戰(zhàn)略目標。

7月9日，國家林業(yè)和草原局國家公園管理辦公室副主任唐小平在北京召開的國家公園體制試點工作情況介紹會上強調說：“我們理解國家公園的主體地位和功能作用將主要體現(xiàn)在質量和價值上，而不是簡單的數(shù)量規(guī)模上。”

維護國家生態(tài)安全中居首要地位

與旅游開發(fā)區(qū)不同的是，國家公園是以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為目標，是我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富聚的區(qū)域。

唐小平介紹說，國家公園在自然保護地體系中的地位與作用：首先，代表性更強。國家公園保護范圍大，生態(tài)過程完整，具有全球價值和國家象征，國民認同度高。

其次，生態(tài)區(qū)位最為關鍵。國家公園將在維護國家生態(tài)安全關鍵區(qū)域中居于首要地位，在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中居于主導地位，在自然保護地體系的生態(tài)功能中居于主體地位。

再次，保護管理最嚴格。國家公園設立核心保護區(qū)和一般管控區(qū)兩個分區(qū)，原則上核心保護區(qū)禁止人為活動，一般控制區(qū)內限制人為活動。

最后，管理事權最高。國家公園屬于國家事權，全部由國家批準設立，中央直接管理、中央與省級政府共同管理，或委托省級政府管理，國家公園建立后不再保留相同區(qū)域的其他保護地類型。

十處試點探索共建共享保護模式

記者從國家林業(yè)和草原局了解到，目前，全國共有10處國家公園體制試點，涉及青海、吉林、黑龍江、四川、陜西、甘肅、湖北、福建、浙江、湖南、云南、海南等12個省，總面積約22萬平方公里。

“國家公園體制試點，關鍵在于試‘體制’，將創(chuàng)新體制和完善機制放在優(yōu)先位置。”唐小平強調稱，2018年，機構改革后，明確組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，統(tǒng)一管理國家公園等各類自然保護地和推進國家公園體制試點等，此舉標志著自然保護地領域多頭管理的問題得到解決，這是一項非常重要的改革進程。

如今，東北虎豹、祁連山、大熊貓已成立了國家公園管理局，實現(xiàn)了跨省區(qū)的統(tǒng)一管理，同時與有關省分別成立了協(xié)調工作領導小組，共同推進試點工作。青海省、海南省均成立了省級直屬的國家公園管理局，統(tǒng)一行使其國家公園范圍內的管理事權，明確了主體責任。其它各國家公園體制試點區(qū)也分別成立了專門的管理機構。

為持續(xù)加大生態(tài)保護力度，東北虎豹國家公園將琿春、汪清、老爺嶺等多個自然保護區(qū)連成一個大區(qū)域，自然保護地破碎化問題得到較好解決，自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性進一步提升，野生動物數(shù)量穩(wěn)步增長。祁連山、東北虎豹、三江源、神農架、錢江源等試點區(qū)初步搭建了自然資源監(jiān)測平臺，為實現(xiàn)國家公園立體化自然資源及生態(tài)環(huán)境監(jiān)管格局打下了基礎。國家公園試點區(qū)分別啟動了林（參）地清收還林、生態(tài)廊道建設、外來物種清除、茶山專項整治、裸露山體生態(tài)治理等工作。

此外，還不斷強化基礎工作。一是穩(wěn)步推進各試點區(qū)總體規(guī)劃和專項規(guī)劃編制，抓緊制定國家公園標準體系、管理辦法等。二是協(xié)調相關部委，推動落實國家公園體制建設資金保障。探索構建財政投入為主、社會投入為輔的資金保障機制。三是構建支撐體系、加強宣傳交流。成立“國家公園監(jiān)測評估研究中心”和“國家公園規(guī)劃研究中心”。主辦國家公園國際研討會及國際高端論壇，積極傳播國家公園理念，先后與美國、加拿大、哥斯達黎加、法國、俄羅斯等國家政府部門、社會團體等就國家公園領域開展了多種形式的交流合作，擴大中國國家公園影響力。四是社區(qū)共管有效推進。各試點區(qū)積極探索社區(qū)參與共建共享的保護模式。三江源、神農架、普達措、南山等國家公園設置了生態(tài)公益管護崗位，優(yōu)先吸納生態(tài)移民和當?shù)厣鐓^(qū)居民參與國家公園保護，社會參與更加廣泛，公眾影響迅速提升。

符合條件區(qū)域優(yōu)先設立

為明確國家公園設立標準和程序要求，構建并完善國家公園標準規(guī)范體系，唐小平透露，目前正在持續(xù)推動頂層設計，加快國家公園立法進程，推動各類自然保護地整合，將在符合條件的區(qū)域優(yōu)先設立國家公園。

同時，加強體制試點指導。加快推進東北虎豹、祁連山、大熊貓等國家公園總體規(guī)劃、專項規(guī)劃的審核、報批，持續(xù)加強與各部委的溝通聯(lián)系，積極爭取政策及資金方面的支持。

另外，還將制定《國家公園體制試點評估方案》，組織開展第三方評估。針對各國家公園試點區(qū)的礦權退出、生態(tài)搬遷、資金使用、項目建設等問題開展督查督導。并將研究在保護的基礎上發(fā)揮國家公園科研、教育、游憩、社區(qū)發(fā)展等功能，處理好保護和發(fā)展的關系。貫徹落實《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》，加強宣傳教育與合作交流。