城市軌道交通項目投資效益提升路徑與策略

唐文彬，肖秋菱

(長沙理工大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，湖南 長沙 410114)

一、引言

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施，我國城市軌道交通迎來了一個跨越式發(fā)展的黃金時期。截至2018年底，全國共有35個城市開通軌道交通運營線路185條，總長度為5 761.4 km，在建線路總長6 374 km，另外，國家發(fā)改委還批復(fù)了44個城市的規(guī)劃線路，總投資達(dá)到了38 911.1億元。

然而，從實際運行情況來看，國內(nèi)城市軌道交通項目普遍面臨融資困難、運營虧損的局面，每年需要政府給予大量的財政補貼才能維持正常的運營。北京日報曾報道，據(jù)全國28個城市的不完全統(tǒng)計結(jié)果顯示，2018年城市軌道交通平均單位車公里運營成本23.8元，運營收入17.2元；平均單位人公里運營成本0.84元，運營收入0.48元；其中，只有杭州、青島、深圳、北京4座城市實現(xiàn)了收支平衡，其余城市的軌道交通均處于虧損狀態(tài)。因此，如何提升項目的投資效益和盈利水平，將成為城市軌道交通能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

近年來，國內(nèi)外學(xué)者針對城市軌道交通項目的綜合效益進(jìn)行了大量研究。從宏觀層面，重點研究了城市軌道交通投資對區(qū)域經(jīng)濟的影響，例如Haddad (2015)通過建立綜合分析框架，評估了圣保羅市地鐵系統(tǒng)對城市經(jīng)濟的廣泛影響，提出在國民經(jīng)濟核算中須考慮移動性、可達(dá)性與勞動生產(chǎn)率之間的關(guān)系[1]；劉英(2016)運用系統(tǒng)動力學(xué)和回歸分析方法，定量分析了軌道交通與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系以及未來的變化趨勢[2]。從微觀層面來看，Olsson(2012)利用成本效益分析方法，探討了城市軌道交通項目的財務(wù)效益[3]；Tang(2019)在充分考慮項目投資的不確定性和管理柔性后，基于復(fù)合實物期權(quán)理論定量評價了城市軌道交通項目投資的內(nèi)部效益[4]。由于城市軌道交通具有顯著的正外部性特征，因此項目的外部效益評價問題已成為當(dāng)下研究的熱點，主要包括消除城市交通擁堵[5]、降低環(huán)境污染[6]、擴大社會就業(yè)[7]、促進(jìn)沿線土地與房地產(chǎn)增值[8]。鄧連波(2018)通過對各類外部效益進(jìn)行量化計算和對比分析后表明，提升出行質(zhì)量和促進(jìn)房地產(chǎn)增值所產(chǎn)生的投資效益最為顯著[9]。

通過文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界有關(guān)城市軌道交通項目投資效益分類和評價等方面的研究已取得了一系列成果，但是有關(guān)如何提升項目的投資效益、增強自我“造血功能”的研究尚不多見。盡管部分學(xué)者(張建華，2017)[10]在對外部效益進(jìn)行評價后，提出了相應(yīng)的內(nèi)部化策略，但從整體來看缺乏系統(tǒng)性，尤其是針對各類投資效益如何實施不同的提升策略有待深入研究。因此，本文擬從內(nèi)部效益和外部效益兩個方面，對城市軌道交通項目各類投資效益的提升路徑進(jìn)行系統(tǒng)分析，并提出相應(yīng)的實施策略。

二、城市軌道交通項目投資效益分類及形成機理

對城市軌道交通項目投資效益進(jìn)行科學(xué)的分類，將有助于進(jìn)一步理解項目投資效益的內(nèi)涵，并為創(chuàng)新投資效益提升策略提供依據(jù)。根據(jù)不同的研究角度、目的和原則，城市軌道交通項目投資效益具有不同的分類形式。本文根據(jù)城市軌道交通投資效益的特點及其形成機理，并按照不同的受益主體，將其分為內(nèi)部效益和外部效益兩大類。

內(nèi)部效益是指城市軌道交通項目投資為企業(yè)所帶來的直接經(jīng)濟效益以及通過幫助企業(yè)實現(xiàn)戰(zhàn)略性目標(biāo)所帶來的間接經(jīng)濟效益，其受益主體是城市軌道交通項目所屬公司。因此，城市軌道交通項目的財務(wù)效益和戰(zhàn)略性效益均納入這一范疇。

外部效益是指城市軌道交通項目公司以外的其他利益相關(guān)主體所獲得的效益，可進(jìn)一步細(xì)分為經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益三類。

經(jīng)濟效益主要是指城市軌道交通在投資建設(shè)階段，將會對建筑材料、機械、電子、通訊等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生大量的直接需求，從而促進(jìn)相關(guān)企業(yè)擴大生產(chǎn)以形成較大的間接經(jīng)濟效益。另外，在項目運營階段，由于改善了途經(jīng)區(qū)域的可達(dá)性，使區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟活動以及與外界的聯(lián)系更加頻繁，從而改變沿線社區(qū)和人口的分布以及沿線土地的利用性質(zhì)和利用強度，促使沿線土地價格發(fā)生變化以形成土地增值效益。因此，經(jīng)濟效益可分為對區(qū)域經(jīng)濟拉動產(chǎn)生的效益和對沿線土地產(chǎn)生的增值效益。

社會效益是指城市軌道交通促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展所帶來的效益，主要包括：軌道交通可以節(jié)約出行時間，使乘客在享受舒適安全的乘車環(huán)境后能夠提高工作效率；能夠緩解與改善地面交通擁擠狀況，減少交通事故的發(fā)生；可以節(jié)省地面交通設(shè)施的投入；增加勞動者的就業(yè)機會，維護社會的穩(wěn)定性。

環(huán)境效益主要是指城市軌道交通經(jīng)過分流路面交通，減少城市機動車的使用數(shù)量及使用頻率，大大降低能源消耗、機動車的尾氣排放量及噪聲污染，節(jié)約土地資源，促進(jìn)城市生態(tài)自然環(huán)境的顯著改善。

三、城市軌道交通項目投資效益提升路徑

以城市軌道交通項目投資作為關(guān)鍵變量，利用Vensim系統(tǒng)仿真軟件模擬上述各類投資效益的形成過程，共獲得20條循環(huán)路徑(見圖1)。循環(huán)路長分別由2增加至5，其中所經(jīng)過的變量包括城市軌道交通項目投資、沿線區(qū)域的可達(dá)性、沿線土地開發(fā)、就業(yè)機會、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、機動車使用數(shù)量和頻率、交通事故、乘車舒適度、交通設(shè)施投入、出行時間、環(huán)境污染、能源消耗、土地使用、票款收入、商貿(mào)資源開發(fā)、廣告資源開發(fā)、民用通信資源開發(fā)、投資決策中隱含的實物期權(quán)、項目投資效益等變量。

圖1 城市軌道交通項目投資效益形成因果回路圖

根據(jù)因果回路圖，城市軌道交通項目的投資效益可以從內(nèi)部效益和外部效益兩個方面來努力：一方面，要提高項目建設(shè)管理和運營管理效率。堅持科學(xué)決策、柔性管理，合理配置資源，降低成本，提高服務(wù)質(zhì)量，綜合開發(fā)與利用商業(yè)資源、廣告資源、通訊資源，不斷拓寬內(nèi)部效益增長的渠道。另一方面，要積極實施有效措施，將項目投資過程中巨大的外部效益進(jìn)行內(nèi)部化。努力回收項目其他相關(guān)利益主體無償占有的那部分增值效益，以提高城市軌道交通的盈利能力和“自我造血功能”，實現(xiàn)城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展?；谏鲜龇治觯梢詷?gòu)建城市軌道交通項目投資效益提升的有效路徑(見圖2)。

四、城市軌道交通項目內(nèi)部效益拓展策略

城市軌道交通內(nèi)部效益的提升，可以從“開源”的角度進(jìn)行拓展，如提高商貿(mào)資源、廣告資源、民用通信資源綜合開發(fā)強度和效率，以獲取更多的輔業(yè)收入。同時，可以從“節(jié)流”角度來拓展，主要是做好城市軌道交通項目建設(shè)和運營中的內(nèi)部管理工作，通過降低成本、提高效率來實現(xiàn)效益的穩(wěn)定增長。

圖2 城市軌道交通項目投資效益提升路徑

(一)商貿(mào)資源綜合開發(fā)

中國工程院院士王夢恕曾指出，地鐵要實現(xiàn)盈利最直接有效的途徑就是加快沿線物業(yè)的商業(yè)化開發(fā)，包括地上和地下物業(yè)。在尚未開發(fā)的新城區(qū)，可以將城市軌道交通沿線的部分土地劃撥給地鐵公司，由其統(tǒng)一做好前期規(guī)劃和一體化開發(fā)，這樣可以節(jié)省大量的建設(shè)成本，尤其是拆遷成本。

商貿(mào)資源綜合開發(fā)主要是指為了充分發(fā)揮站點，尤其是中心樞紐站點和換乘站點的空間利用效率。在地下站廳和通道區(qū)域的規(guī)劃設(shè)計上，要注重空間布局的合理性、裝潢風(fēng)格和色調(diào)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，鋪面業(yè)態(tài)也應(yīng)多以占地面積少、服務(wù)即時的小型連鎖經(jīng)營為主。通過對這些區(qū)域的集約化利用和綜合性商業(yè)開發(fā)，將其打造成一系列集購物、休閑、娛樂、觀光于一體的城市商業(yè)文化中心，以獲得可觀的開發(fā)收益和客流量。

城市軌道交通地下站廳和通道的主要功能是負(fù)責(zé)交通客流的集散，因此，地下空間的商業(yè)開發(fā)體量并不是越大越好，一定要堅持科學(xué)規(guī)劃、合理布局的原則，以不影響人流的正常通行為前提。根據(jù)國內(nèi)外已有的開發(fā)經(jīng)驗，城市軌道交通地下商貿(mào)資源的綜合開發(fā)可以實施“回字”型——斑狀形態(tài)、單軸結(jié)構(gòu)——塊狀形態(tài)等模式。

(二)廣告資源綜合開發(fā)

城市軌道交通廣告資源是指存在于站點和車廂等空間，并以該區(qū)域活動人流為受眾群體的各種廣告載體的集合，涵蓋了諸多細(xì)分業(yè)務(wù)，如表1所示。

表1 城市軌道交通廣告媒體分類

城市軌道交通廣告資源具有受眾覆蓋面廣、對象特征明顯、累積效應(yīng)顯著、滲透效果好、載體豐富多樣、聯(lián)動合作可能性大等諸多特征。因此，合理開發(fā)、高效利用廣告資源將會為城市軌道交通帶來可觀的經(jīng)濟效益，主要可以采取以下策略。

一是采用有效的經(jīng)營模式。在資金有限、經(jīng)驗不足、專業(yè)能力不強的運營初期，宜采用經(jīng)營代理權(quán)外包或者合資經(jīng)營模式，以緩解建設(shè)、運營造成的資金緊缺與廣告人力資源需要加大投入之間的矛盾。在積累了一定的經(jīng)驗并且條件成熟后，再采用利潤相對更高的自主經(jīng)營模式。

二是選擇合適的合作伙伴。在對合作伙伴進(jìn)行選擇時要堅持科學(xué)、準(zhǔn)確的評估方法，以確保能夠獲得注重長期利益和持續(xù)合作的戰(zhàn)略伙伴，降低后續(xù)合同管理的風(fēng)險。

三是優(yōu)化廣告資源開發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃。在單線運行階段，廣告資源的開發(fā)戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)定位于理順各細(xì)分業(yè)務(wù)之間的關(guān)系，積極宣傳軌道交通廣告的優(yōu)勢和價值，從而增強廣告投放人的信心。進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營過渡階段后，開發(fā)戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移到廣告品牌的建設(shè)上來。

四是完善廣告資源設(shè)計與開發(fā)工作。建議將軌道交通廣告資源設(shè)計工作，前移至線路規(guī)劃設(shè)計過程中，并及時引入合作經(jīng)營的戰(zhàn)略伙伴，同步設(shè)計，同步建設(shè)，同步運營，積極采用一體化營銷策略，通過借助多種媒體廣告，串聯(lián)沿線其他商業(yè)網(wǎng)點，著力營造濃厚的城市軌道交通商業(yè)氛圍。

(三)民用通信資源綜合開發(fā)

城市軌道交通民用通信資源綜合開發(fā)，是指為了滿足所在區(qū)域內(nèi)的廣大乘客、工作人員以及從事商業(yè)活動的其他人員對移動通信、固話、有線、寬帶等業(yè)務(wù)的需求，軌道交通公司利用其資源優(yōu)勢，如乘客流量、場地設(shè)施和設(shè)備資源等，面向中國移動、中國聯(lián)通、中國電信等運營商開展合作開發(fā)與經(jīng)營活動，從中獲得資源購置費、租賃費以及合作經(jīng)營利潤等輔業(yè)收入。

目前，我國軌道交通民用通信資源開發(fā)經(jīng)營，主要是移動通信業(yè)務(wù)、有線通信業(yè)務(wù)和移動電視業(yè)務(wù)三個方面。其中，面向移動通信的經(jīng)營活動是業(yè)務(wù)主體，輔助以PIS系統(tǒng)為支撐平臺的移動視頻業(yè)務(wù)、電話寬帶服務(wù)和光纖租賃服務(wù)等多種形式的綜合信息服務(wù)。

城市軌道交通要充分利用以上三種民用通信資源，通過科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計和高效、持續(xù)的合作開發(fā)與運營，使之成為繼票款收入、廣告收入之后的又一重要收入來源，以提升城市軌道交通項目投資的整體效益。

(四)內(nèi)部管理優(yōu)化

1.提高項目投資決策效率

(1)重視對實物期權(quán)思想的理解和運用

實物期權(quán)法是一門研究靈活性價值的科學(xué)，更是一種思維方式，可以幫助投資者利用決策中的不確定性進(jìn)行柔性管理，以解除面臨風(fēng)險時的消極情緒和諸多困惑，進(jìn)一步規(guī)范整個項目投資的決策過程，提升項目的投資決策效率。然而，對許多項目決策者而言，實物期權(quán)是一個全新的概念，還需加強對實物期權(quán)戰(zhàn)略管理思想的理解和運用。

(2)注重決策者綜合素質(zhì)的培養(yǎng)

在城市軌道交通項目投資決策過程中，必須重視對決策者，特別是高層決策者的綜合素質(zhì)和專業(yè)技能的培養(yǎng)。第一，決策者要不斷學(xué)習(xí)投資決策所需的專業(yè)知識和技能；第二，要強化項目后評價的力度，及時總結(jié)項目投資決策的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)；第三，決策者虛心接受行內(nèi)專業(yè)人員的建議和廣大民眾的社會監(jiān)督。

(3)積極完善投資決策管理制度

要進(jìn)一步完善項目決策審批制度，簡化決策審批流程，優(yōu)化決策執(zhí)行程序。另外，建立科學(xué)、合理的項目績效考核制度，并將其與項目投資責(zé)任追究制度一并執(zhí)行，形成一種強有力的激勵約束制度體系。

2.控制建設(shè)與運營成本

(1)建設(shè)成本控制策略

第一，規(guī)劃設(shè)計期成本控制策略。城市軌道交通的勘測設(shè)計費用一般只占總投資的2%-3%，但它對項目成功的影響程度很大，甚至可以達(dá)到75%以上。因此，項目成本控制應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃設(shè)計階段就要全面介入，選擇資質(zhì)優(yōu)良、技術(shù)先進(jìn)、社會信譽度高的設(shè)計單位承擔(dān)勘測設(shè)計任務(wù)，不斷優(yōu)化設(shè)計方案，以便從源頭上控制項目的成本支出。

第二，項目實施期成本控制策略。工程費用一般占項目總投資的65%-70%，因此建議進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)活動，選擇優(yōu)質(zhì)可靠的承包商，確保各項建設(shè)目標(biāo)在不斷集成優(yōu)化中順利實現(xiàn)，并強化變更設(shè)計管理和合同管理在項目建設(shè)過程中的作用。此外，還需努力提高軌道交通車輛、機電、通信等設(shè)備的國產(chǎn)化率，有效控制設(shè)備的采購及運行成本。

(2)經(jīng)營成本控制策略

研究表明[11]，城市軌道交通項目經(jīng)營成本主要包括員工工資及福利費(40.59%)、綜合管理費(24.53%)、運營維護費(20.55%)、電力費(14.33%)，因此，本文主張從以下四個方面降低項目的經(jīng)營成本。

第一，降低人工成本。通過專業(yè)和工種分類對崗位、人力資源進(jìn)行優(yōu)化配置，精簡冗余編制，積極穩(wěn)妥地推行合理的用人機制。另外，要重視員工的崗前培訓(xùn)和再就業(yè)培訓(xùn)等工作，建立科學(xué)、合理的教育考核機制，不斷提高員工的專業(yè)素質(zhì)和技術(shù)水平，實現(xiàn)以較少的人力資源成本獲得高效的項目績效。

第二，降低運營維護費用。在堅持走國產(chǎn)化道路的同時，加大員工對技術(shù)引進(jìn)、消化和吸收的培訓(xùn)力度，督促他們?nèi)嬲莆粘Ｒ?guī)設(shè)備的維修與養(yǎng)護技術(shù)，并通過科學(xué)規(guī)劃設(shè)備的保養(yǎng)、維修、更新時間和費用，以提高設(shè)備的使用壽命。另外，對于非常規(guī)性維修工作，建議采用公開招標(biāo)等方式引入市場競爭機制，從而降低維修成本。

第三，降低綜合管理費用。目前，我國絕大部分城市軌道交通采用的是由政府主導(dǎo)的單一融資模式，對政府的財政支持依賴度高，運營商的服務(wù)意識淡薄、工作效率低下，綜合管理成本居高不下。因此，在不斷提高項目管理能級和管理效率的同時，要積極引入市場競爭機制，拓寬融資渠道，發(fā)揮社會資本在項目運營中的技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗。

第四，降低電力費用。積極推行節(jié)能減排活動，盡量選用節(jié)能環(huán)保的設(shè)施、設(shè)備，借助企業(yè)文化，大力宣傳節(jié)約資源和保護環(huán)境的意識，通過減少對電能的浪費來降低電力費用。

3.提高運營服務(wù)水平

城市軌道交通公司必須以市場為導(dǎo)向，以乘客為中心，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，主要策略為：一要加強設(shè)施、設(shè)備的維修養(yǎng)護。加強車輛、機電、通信等設(shè)備以及車站設(shè)施的安全檢查、維修和保養(yǎng)工作，以保障它們均處于良好的工作狀態(tài)。二要優(yōu)化客流組織。制定完善的客流組織實施方案，合理配置人力資源，加大人流疏導(dǎo)現(xiàn)場宣傳力度，建立快速識別立體化前移和巡檢措施多元化后移機制，從而科學(xué)有效地解決高峰時段客流的快速集散問題，確保運輸組織的安全高效。另外，要提高系統(tǒng)內(nèi)換乘以及與其他交通方式接駁換乘的便利程度。三要加強與乘客的交流?；凇耙匀藶楸尽钡墓芾砝砟睿訌娕c乘客之間的溝通和交流，使乘客獲得“賓至如歸”的親切感。四要定期做好服務(wù)質(zhì)量檢查和評價工作。定期對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行檢查和評價，通過查漏補缺持續(xù)改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，并引入罰款監(jiān)管機制。五要強化服務(wù)意識。本著“顧客至上”的服務(wù)理念，加大“微笑服務(wù)”的宣傳教育力度，積極開展服務(wù)質(zhì)量評比和競賽活動，樹立文明服務(wù)形象，強化優(yōu)秀典型的示范效應(yīng)。

4.建立合適的票價調(diào)整機制

目前，我國內(nèi)地絕大部分地鐵均采用按里程計價模式，但是仍缺乏靈活的調(diào)價機制。因此，可借鑒香港地鐵公司的成功經(jīng)驗，建立科學(xué)、合理的浮動票價機制，具體程序為：根據(jù)上一年各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)預(yù)測本年度票價調(diào)整后的情況，如果滿足要求，再進(jìn)一步制訂具體調(diào)整方案，各方達(dá)成一致意見后，由政府部門召開發(fā)布會或通過媒體向市民進(jìn)行公布。

在票價優(yōu)惠政策方面，以計程票制為基礎(chǔ)，大力推出各類優(yōu)惠票種和第二程優(yōu)惠票價制度，鼓勵通勤、長途和旅游客流選擇軌道交通方式出行。

五、城市軌道交通項目外部效益返還策略

(一)外部效益受益主體分析

1.政府。城市軌道交通項目投資最大的受益者應(yīng)該是政府，因為無論是外部效益所涵蓋的經(jīng)濟效益、社會效益，還是環(huán)境效益，代表廣大居民利益的政府都能從中獲益。例如，增加稅收和土地財政收入；降低交通設(shè)施投入和環(huán)境污染治理費用的財政開支；提升城市的品位和競爭力；增強城市的承載力和輻射功能；提高城市的可持續(xù)發(fā)展能力；等等。

2.居民。城市軌道交通投入運營后，享受其運輸服務(wù)的消費者大部分是沿線的居民。對乘客而言，雖然以票價的方式支付了一定的使用費，但由于政府出于公益性考慮，對票價已進(jìn)行了嚴(yán)格管制，因此他們所支付的費用遠(yuǎn)低于所獲得的收益。例如，節(jié)約了出行時間；降低了乘車疲勞，提高了勞動生產(chǎn)率；提高了出行的安全性；增加了就業(yè)機會和收入；提升沿線居民所擁有的房地產(chǎn)價值；改善了生活環(huán)境條件；改善了生活質(zhì)量等。

3.沿線房地產(chǎn)開發(fā)商。城市軌道交通能夠改變沿線區(qū)域的交通可達(dá)性，引起房地產(chǎn)價格的大幅度上升。另外，出行條件的改善使得更多市民選擇在該區(qū)域購房居住，這種市場需求的增加又進(jìn)一步刺激了沿線房地產(chǎn)價格的上漲，從而提高了房地產(chǎn)開發(fā)商的收益。

4.其他商家和企業(yè)。對沿線商家和企業(yè)而言，城市軌道交通的優(yōu)勢會吸引大量的客流途經(jīng)此區(qū)域，便捷、高效的商業(yè)活動使沿線商家的銷售額和企業(yè)的產(chǎn)值顯著增長；城市軌道交通的便利性和舒適性能夠提高員工的工作積極性和工作效率；良好的投資收益率使得更多商業(yè)企業(yè)愿意落戶沿線區(qū)域，從而形成新的城市商業(yè)中心或者副中心。

根據(jù)上述分析，梳理城市軌道交通各類外部效益及其受益對象，如表2所示。

表2 城市軌道交通各類外部效益及其受益對象

(二)外部效益返還原則

1.公平性原則。城市軌道交通公司承擔(dān)了項目的建設(shè)費用和運營成本，由于大量的外部效益被其它收益主體無償占有，因而獲得的往往只是低利潤，甚至嚴(yán)重虧損。如果按照“誰投資、誰受益”的市場化投資原則來衡量，這顯然是有失公允的。因此，應(yīng)當(dāng)基于公平性視角，將外部效益按照一定的比例返還給城市軌道交通公司，從而實現(xiàn)市場自由競爭的有序化和投資效益的帕累托最優(yōu)。

2.分散性原則。為了避免某些外部效益的返還面過于集中、少數(shù)受益主體的返還額度太大而難以負(fù)擔(dān)等情況出現(xiàn)，必須堅持分散性原則，對不同受益主體可按照分等級、分批次的方式進(jìn)行返還，體現(xiàn)一定的分散性。

3.滿意原則。在政府干預(yù)的市場機制調(diào)解下，城市軌道交通項目投資不可能讓所有相關(guān)主體的利益都能同時達(dá)到最大化，實際上最終的結(jié)果只能是各方共同博弈的均衡狀態(tài)，因此，外部效益返還必須堅持滿意原則。

4.可持續(xù)發(fā)展原則。巨額的投資費用、昂貴的運營成本以及定位于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的定價機制，導(dǎo)致絕大部分城市軌道交通投資項目的內(nèi)部效益為負(fù)值，嚴(yán)重阻礙了城市軌道交通的新線建設(shè)和綜合交通運輸體系的形成。要破解這一困局，必須堅持可持續(xù)發(fā)展原則，對城市軌道交通的外部效益進(jìn)行返還，實現(xiàn)資金在“投資——建設(shè)——運營——盈利——再投資”的過程中不斷形成良性循環(huán)。

(三)外部效益返還實施策略

1.沿線土地一體化開發(fā)

在各類外部效益中，土地的增值效益占有較大份額[9]。因此，外部效益內(nèi)部化的首要任務(wù)，就是通過沿線土地的一體化開發(fā)來返還這一部分增值效益。針對不同地段土地開發(fā)程度的不同，本文提出以下一體化開發(fā)策略。

(1)開發(fā)成熟區(qū)(包括舊城區(qū))的土地，由于使用密度已經(jīng)到達(dá)了較高水平，因此建議結(jié)合線路走向和軌道交通出入口位置，以調(diào)整土地使用方式和舊城改造為主。

(2)建設(shè)區(qū)是指正處于大規(guī)模建設(shè)時期，土地利用密度不高，城市功能還有待完善，存在一定開發(fā)余地的區(qū)域。該區(qū)域的一體化開發(fā)要以進(jìn)一步完善規(guī)劃設(shè)計為主，從而提高沿線土地的開發(fā)力度，尤其是增加住宅和商業(yè)用地的比例。

(3)規(guī)劃建設(shè)區(qū)的一體化開發(fā)可采用TOD模式，即在獲得政府劃撥土地的基礎(chǔ)上，以軌道交通站點為中心的一定距離范圍內(nèi)，建立一定數(shù)量布局緊湊、功能混合的TOD社區(qū)，將居住、零售、辦公等物業(yè)類型以及許多城市公共資源，集中布局在適于步行的區(qū)域范圍內(nèi)，從而使居民能夠便捷地利用步行和城市軌道交通，并適當(dāng)組合常規(guī)公交或自行車等接駁方式來完成出行任務(wù)。TOD模式，一方面可以提高軌道交通的客流量，另一方面能夠提高沿線土地的開發(fā)利用強度，促進(jìn)城市軌道交通建設(shè)與沿線土地的利用，從而達(dá)到政府、乘客、軌道交通公司、房地產(chǎn)開發(fā)商等多方共贏的局面。

從可操作性層面來看，通過一體化開發(fā)最直接、最可能獲得的增值效益，實際上是建設(shè)區(qū)剩余未開發(fā)的部分土地以及規(guī)劃建設(shè)區(qū)的土地所產(chǎn)生的增值效益。因此，政府可以根據(jù)上述增值效益的大小以及項目投資的總體效益，合理確定一體化開發(fā)土地的劃撥面積。

2.專項稅收返還

(1)沿線土地征稅

我國土地屬于國家公有，目前物業(yè)稅還處于探索階段。因此，不管是從制度層面還是操作層面，我國軌道交通開展沿線物業(yè)征稅、返還的發(fā)展模式仍有一段較長的路要走。根據(jù)我國土地稅收繳的有關(guān)規(guī)定，城市軌道交通沿線土地的增值效益主要可以通過土地增值稅和(城鎮(zhèn))土地使用稅來實現(xiàn)部分返還。

土地增值稅是指在有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、地上物業(yè)及其附著物時，對轉(zhuǎn)讓過程中獲得增值收益的單位、個人征收的稅種。對于成熟區(qū)、建設(shè)區(qū)已完成建設(shè)的住宅用地，只有在房地產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)時，才能對增值效益進(jìn)行征稅。由于稅源不穩(wěn)定，具體數(shù)額只能依據(jù)當(dāng)年的實際交易量來計算。同樣對于規(guī)劃建設(shè)區(qū)未完成建設(shè)的土地，除了軌道交通公司申請獲得的、用于一體化開發(fā)的土地外，剩余部分均可以在其流轉(zhuǎn)交易時直接進(jìn)行征稅返還。(城鎮(zhèn))土地使用稅是對土地保有環(huán)節(jié)實施的一類稅種，屬于從量定額征收的財產(chǎn)稅之一。對于成熟區(qū)、建設(shè)區(qū)已完成建設(shè)的商業(yè)和辦公物業(yè)土地，在征收土地使用稅時，可附加一項與軌道交通相關(guān)的、額外的特殊稅額。

(2)工商企業(yè)所得稅

城市軌道交通的開通運營，能夠促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟的增長，降低乘車疲勞和提高勞動生產(chǎn)率，作為受益主體——沿線各類商家和企業(yè)，應(yīng)適當(dāng)承擔(dān)一定的外部效益返還責(zé)任，政府可在征收工商企業(yè)所得稅時，增加一項城市軌道交通附加稅。

(3)燃油稅

對于擁有小汽車的城市居民來說，城市軌道交通的開通運營可以緩解路面交通擁堵的壓力，提高道路通行效率，減少交通事故的發(fā)生幾率。因此，對這部分居民可適當(dāng)征稅，征稅途徑可在燃油稅收中增加一項附加稅率。

(4)個人所得稅

城市軌道交通給廣大城市居民帶來了許多實惠，他們所享受到的外部效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了支付的票價成本，如果軌道交通公司利用提高票價來實現(xiàn)外部效益返還的話，勢必會影響其客流量，不利于軌道交通的可持續(xù)發(fā)展?？紤]到不管是否乘坐了軌道交通，城市所有市民都能夠分享到一部分外部效益，因此，可以在個人所得稅中同樣增加一項城市軌道交通附加稅，當(dāng)然稅率不宜太高，一定要體現(xiàn)城市軌道交通的社會公益性和福利性。

3.政府財政補貼

由表2可知，在城市軌道交通所帶來的12類外部效益中，政府能夠直接受益的達(dá)到了10項。因此，政府作為外部效益的主要受益者，應(yīng)當(dāng)在軌道交通的建設(shè)和運營中積極扮演更加重要的角色，通過直接加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，或者推行稅收減免、土地劃撥等優(yōu)惠措施，對城市軌道交通開發(fā)公司進(jìn)行財政補貼，以緩解其建設(shè)階段和運營初期資金嚴(yán)重不足的壓力，具體支付額度、稅收優(yōu)惠額度以及土地劃撥的范圍和面積，可根據(jù)政府財政轉(zhuǎn)移支付能力來確定。

六、結(jié)語

隨著越來越多的線路投入運營以及諸多新線的獲批，我國各大城市的軌道交通項目所面臨的融資困難、運營虧損等問題將變得更為嚴(yán)峻。為了破解這一困局，本文深入分析了城市軌道交通項目投資效益的形成機理，并提出了相應(yīng)的提升策略，為城市軌道交通公司在增強自身盈利能力、協(xié)調(diào)各方利益主體的關(guān)系等方面提供了參考和依據(jù)。本文對城市軌道交通項目投資效益的提升策略僅作了拋磚引玉式的闡述，考慮到不同城市在經(jīng)濟發(fā)展水平、地理條件、資源稟賦等方面存在較大的差異，后續(xù)研究可以針對具體城市、具體項目作進(jìn)一步探討，以期提出更具可操作性的政策建議。