檢察公益訴訟辦案模式體系性反思
——以原反貪辦案模式為觀照

韓東成 劉華敏

引言

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。此后，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革經(jīng)歷了頂層設(shè)計(jì)、法律授權(quán)、試點(diǎn)先行、立法保障、全面推進(jìn)五個(gè)階段。2017年11月，時(shí)任高檢院檢察長(zhǎng)曹建明在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議上所作的《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院全面深化司法改革情況的報(bào)告》中指出：“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度改革取得重大成果，走出了一條具有中國(guó)特色的公益司法保護(hù)道路?！盵1]參見(jiàn)王治國(guó)等：《深入貫徹黨的十九大精神全面深化司法改革 堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2017年11月2日第01版。根據(jù)高檢院辦公廳于2019年1月印發(fā)的《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟辦案工作2018年12月份情況通報(bào)》，2018年以來(lái)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)不斷加大辦案力度，公益訴訟工作呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，全年立案數(shù)超過(guò)11萬(wàn)件，辦理訴前程序案件超過(guò)10萬(wàn)件，工作取得明顯成效。

“與司法改革的強(qiáng)力推進(jìn)形成鮮明對(duì)比的是，改革者并沒(méi)有提出令人完全信服的司法理論。在很大程度上，這一輪司改存在著‘理論準(zhǔn)備不足’的問(wèn)題。”[2]陳瑞華：《司法改革的理論反思》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第1期。作為一項(xiàng)超前于理論研究和制度構(gòu)建而進(jìn)行的實(shí)踐探索，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革雖初步實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，但同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題，如線索發(fā)現(xiàn)難、確定管轄難、調(diào)查取證難、司法鑒定難、法律適用難等等。對(duì)此，高檢院從打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的高度，竭力推進(jìn)上述問(wèn)題的解決。2019年1月，高檢院會(huì)同生態(tài)環(huán)境部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》，從線索移送、立案管轄、調(diào)查取證、司法鑒定、訴前程序、提起訴訟、日常聯(lián)絡(luò)、人員交流等八個(gè)方面作出規(guī)定，為依法辦理公益訴訟案件、合力打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了有力的制度支撐。

司法改革不能寄希望畢其功于一役，在積極推進(jìn)的同時(shí)，要保持理性認(rèn)識(shí)，避免欲速則不達(dá)。[3]參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《改革開(kāi)放四十年中國(guó)司法改革的回顧與展望》，載《中外法學(xué)》2018年第6期。上述問(wèn)題有些屬于“器物”層面的操作問(wèn)題，如司法鑒定中的鑒定難、鑒定亂、鑒定貴等問(wèn)題。高檢院也采取了積極穩(wěn)妥的解決措施，如在上述《意見(jiàn)》中提出“探索檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟時(shí)先不預(yù)交鑒定費(fèi)，待人民法院判決后由敗訴方承擔(dān)”后不久，下發(fā)《關(guān)于更新環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)名冊(cè)的通知》，提供最新的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)名冊(cè)，推進(jìn)解決環(huán)境污染損害鑒定尚未列入司法鑒定目錄、環(huán)保部推薦的名錄中鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量少、管理極不統(tǒng)一、沒(méi)有司法部確認(rèn)的鑒定資質(zhì)等問(wèn)題。有些則屬于“制度”、“思想”層面的深層次問(wèn)題，如粗放型、分散式的工作理念能否指引檢察公益訴訟制度長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，再如憑直覺(jué)、靠感性的立案標(biāo)準(zhǔn)能否支撐檢察公益訴訟制度科學(xué)運(yùn)行等等。后者中的諸多問(wèn)題能否妥善解決，可謂關(guān)乎檢察公益訴訟制度的“生死存亡”。

公益訴訟一線辦案人員的“吐槽”，以及一名檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)言，給了筆者啟發(fā)。前者謂：“我們干的就是以前反貪的活，天天在外面調(diào)查取證；甚至比反貪還要辛苦，調(diào)查取證完了還要出庭起訴，簡(jiǎn)直是‘一條龍’服務(wù)?！焙笳咴疲骸皩?duì)于公益訴訟工作，我們不能用傳統(tǒng)的刑事檢察、民行檢察工作來(lái)看待它，而應(yīng)該用以往的反貪工作來(lái)看待它?！奔?xì)思之，不無(wú)道理。筆者將以反貪辦案模式為視角，嘗試對(duì)公益訴訟辦案進(jìn)行體系性反思，以期對(duì)檢察公益訴訟制度的完善有所助益。需要說(shuō)明的是，這里的辦案模式不僅僅局限于“一體化”等工作模式，還包括工作理念，以及立案標(biāo)準(zhǔn)、工作措施等。

一、檢察公益訴訟的工作理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，正所謂“理念一新天地寬”。以原反貪工作理念審視，檢察公益訴訟工作理念整體應(yīng)從“粗放型”轉(zhuǎn)向“集約型”、從“分散式”轉(zhuǎn)向“一體化”；具體到辦案思維上，還應(yīng)從“單向思維”轉(zhuǎn)向“多向思維”。

（一）從“粗放型”轉(zhuǎn)向“集約型”

在以往的反貪工作中，常常講求加大辦案力度、優(yōu)化辦案結(jié)構(gòu)。具體而言，“辦案力度”是一個(gè)綜合概念，包括數(shù)量、質(zhì)量、分量、效率和效果。其中數(shù)量是基礎(chǔ)、質(zhì)量是核心、分量是標(biāo)志、效率是保障、效果是根本。強(qiáng)調(diào)加大辦案力度，就是要在保持辦案規(guī)模的基礎(chǔ)上，不斷加大辦案分量，集中查辦大要案，體現(xiàn)查辦案件的鋒芒和震懾力，而不是加在一些可上可下的小案上，否則效果會(huì)適得其反。反觀當(dāng)前的檢察公益訴訟，無(wú)論是出于職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸背景下，檢察機(jī)關(guān)尋求自身權(quán)力新擴(kuò)展之舉，[1]參見(jiàn)李?yuàn)^飛：《論檢察機(jī)關(guān)的審前主導(dǎo)權(quán)》，載《法學(xué)評(píng)論》2018年第6期。亦或考核指標(biāo)的直接壓力使然，檢察公益訴訟存在一種“粗放型”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。這種“粗放型”的發(fā)展態(tài)勢(shì)體現(xiàn)在相關(guān)立法的不完善以及線索案件比例結(jié)構(gòu)失衡等諸多方面。如公益訴訟的立案標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，實(shí)踐中多為“跟著感覺(jué)走”；再如線索數(shù)量與立案數(shù)量的“親近”、立案數(shù)量與起訴數(shù)量的“疏遠(yuǎn)”，以及起訴案件中刑事附帶民事公益訴訟案件的巨大占比。[2]根據(jù)最高人民檢察院辦公廳于2019年1月印發(fā)的《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟辦案工作2018年12月份情況通報(bào)》，2018年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共收集案件線索137036件，立案113160件；提起公益訴訟3228件，民事公益訴訟165件，占5.11%、行政公益訴訟587件，占18.18%、刑事附帶民事公益訴訟2476件，占76.70%。若任由這種“粗放型”發(fā)展模式，于內(nèi)部而言，案件質(zhì)量難以保證；于外部而言，檢察機(jī)關(guān)權(quán)威也將受到減損；于長(zhǎng)期而言，必將置檢察公益訴訟制度于危險(xiǎn)境地。高檢院顯然也已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這種“粗放型”發(fā)展理念亟需糾偏，在上述《通報(bào)》中明確提出，要正確把握辦案數(shù)量規(guī)模與質(zhì)量效果之間的關(guān)系，在保持辦案力度的同時(shí)，不片面追求辦案的數(shù)量規(guī)模，而要更加注重辦案的質(zhì)量和監(jiān)督的精準(zhǔn)性，切實(shí)保障辦案的實(shí)際效果。

其實(shí)，從“粗放型”到“集約型”的轉(zhuǎn)變，是任何新生事物發(fā)展的必然要求。“與其他領(lǐng)域的改革一樣，司法改革也沒(méi)有現(xiàn)成的模本可供遵循，必然要經(jīng)歷一段‘摸著石頭過(guò)河’的探索階段。但是，在這一探索過(guò)程中，改革者也不能隨波逐流，而應(yīng)注意總結(jié)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)?！盵1]陳瑞華：《法院改革的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，載《政法論壇》2016年第4期。檢察公益訴訟，作為一種新生事物，必然也需要經(jīng)過(guò)一段“摸著石頭過(guò)河”的階段，經(jīng)歷一定量的積累，但為了避免“隨波逐流”，影響到這項(xiàng)制度的科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，必須要盡快實(shí)現(xiàn)工作理念從“粗放型”到“集約型”的轉(zhuǎn)變，才能發(fā)生質(zhì)的變化。如要堅(jiān)持效果導(dǎo)向，注重以個(gè)案辦理推動(dòng)行業(yè)區(qū)域相關(guān)問(wèn)題集中解決，做到辦理一案、警示一片、教育引導(dǎo)社會(huì)面，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治；牢固樹(shù)立通過(guò)訴前程序?qū)崿F(xiàn)維護(hù)公益目的是司法最佳狀態(tài)的理念，著力加大行政公益訴訟案件在全部案件中的占比。再如在考評(píng)機(jī)制上，要研究建立適應(yīng)公益訴訟檢察工作規(guī)律特點(diǎn)的綜合評(píng)價(jià)體系，構(gòu)建以辦案質(zhì)量和效果為核心的考評(píng)機(jī)制，避免為片面追求辦案數(shù)字而分拆案件。

（二）從“分散式”轉(zhuǎn)向“一體化”

檢察一體化原則是我國(guó)檢察制度的一項(xiàng)基本原則，檢察工作一體化是檢察一體化的機(jī)制體現(xiàn)，是指檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)的過(guò)程中形成的整體統(tǒng)籌、上下一體、內(nèi)部整合、橫向協(xié)作、統(tǒng)一行使檢察權(quán)的機(jī)制。[2]參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《檢察工作一體化及其保障與規(guī)范》，載《河北法學(xué)》2010年第1期。以往，檢察一體化或更多表現(xiàn)為職務(wù)犯罪偵查一體化，即，在省級(jí)檢察機(jī)關(guān)建立偵查指揮中心，并以省級(jí)檢察院為核心，以基層院為支點(diǎn)，采取交辦、提辦、參辦、督辦為主要辦案方式的偵查模式；以實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪偵查專業(yè)化、信息化、一體化為目標(biāo)，通過(guò)突出偵查指揮中心地位、整合偵查機(jī)構(gòu)等，加強(qiáng)省級(jí)檢察院在查辦職務(wù)犯罪案件中的指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的力度，幫助下級(jí)檢察院排除辦案中的干擾，進(jìn)而形成指揮一體化、執(zhí)法環(huán)境一體化、管理案件線索一體化和調(diào)配偵查人員一體化的查辦職務(wù)犯罪的偵查機(jī)制。

伴隨監(jiān)察體制改革、反貪轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了系統(tǒng)性、重構(gòu)性改革，公益訴訟也被提升至與刑事、民事、行政同等重要的“四輪驅(qū)動(dòng)”高度，成為檢察工作新的增長(zhǎng)點(diǎn)。正緣于此，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)主觀上均努力在該項(xiàng)工作上做出新的檢察業(yè)績(jī)，故而呈現(xiàn)出“遍地開(kāi)花”的“分散式”工作態(tài)勢(shì)。但由于制度本身和人才隊(duì)伍兩個(gè)方面的因素，導(dǎo)致未能呈現(xiàn)出與主觀意愿相符的客觀效果。一方面，由于該項(xiàng)制度屬于新創(chuàng)，相關(guān)法律規(guī)定相對(duì)粗疏，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)處于一種自發(fā)探索狀態(tài)，制約了相關(guān)工作開(kāi)展；另一方面，如前所述，相較于傳統(tǒng)的民事行政檢察工作，檢察公益訴訟對(duì)于檢察人員的素能要求更為綜合，既要能夠開(kāi)展調(diào)查取證，還要能夠出庭公訴，而當(dāng)前這類人員也較為緊缺。對(duì)于上述問(wèn)題，亟需通過(guò)“一體化”辦案模式，整合線索資源、辦案力量，在“一體化”辦案中形成合力，克服工作障礙、完善工作機(jī)制、鍛煉提升隊(duì)伍。

（三）從“單向思維”轉(zhuǎn)向“多向思維”

從公益訴訟一線辦案人員“一條龍”的形象比喻可以看出，檢察公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)新的工作業(yè)態(tài)，工作內(nèi)容包括調(diào)查取證、提起公訴、出庭公訴和監(jiān)督審判活動(dòng)，范圍之廣涵蓋了類似于偵查、公訴和訴訟監(jiān)督的業(yè)務(wù)范圍。只具有一種思維模式怕難以適應(yīng)新形勢(shì)下公益訴訟的辦案需要，集多種思維于一體日益成為公益訴訟辦案人員“標(biāo)配”。具體而言：一是要具有偵查思維模式，偵查思維是一種帶有“有罪推定”的思維模式，圍繞犯罪構(gòu)成積極調(diào)查取證，是一種從無(wú)到有、做加法的思維模式；二是要具有起訴思維模式，有別于偵查思維模式，起訴思維模式是一種帶有挑剔的眼光看證據(jù)，是一種做減法的思維模式，在以審判為中心的訴訟制度改革背景下，這種思維模式亦為所需；三是要更新傳統(tǒng)民行檢察業(yè)務(wù)建立起來(lái)的以審查中心“坐堂辦案”的思維模式，要更加積極主動(dòng)作為。

上述看似存在矛盾的思維模式，其實(shí)可以歸結(jié)為四個(gè)字：積極審慎。在積極取證，確保證據(jù)確實(shí)充分的同時(shí)，堅(jiān)持底線思維，確保證據(jù)符合合法性要求。如在民事公益訴訟中，要全面收集侵權(quán)主體違法行為的基本情況，行為人實(shí)施破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、危害食品藥品安全的行為及具體過(guò)程，造成實(shí)際損害后果，包括社會(huì)公共利益遭受損害的持續(xù)狀態(tài)、損害類型、具體數(shù)額等，違法行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系以及侵權(quán)主體的主觀過(guò)錯(cuò)程度等，以及督促轄區(qū)內(nèi)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織依法起訴的證據(jù)；在行政公益訴訟中，要收集證明行政相對(duì)人違法的證據(jù)，主要包括相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)職權(quán)范圍，行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為，致使國(guó)家和社會(huì)公共利益處于受侵害的狀態(tài)及造成損害的事實(shí)，必要時(shí)，應(yīng)咨詢有關(guān)專業(yè)人員或行業(yè)協(xié)會(huì)，委托有資質(zhì)的部門(mén)作出鑒定、評(píng)估或?qū)徲?jì)結(jié)論，以及行政機(jī)關(guān)履行檢察建議采取糾正、整改措施的情況等等。

二、檢察公益訴訟的立案標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)單獨(dú)進(jìn)行討論，一方面是基于對(duì)前述公益訴訟憑直覺(jué)、靠感性的立案現(xiàn)狀的反思，另一方面也是源于對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)增強(qiáng)剛性呼聲邏輯思考的結(jié)果。

（一）文本表述中立案標(biāo)準(zhǔn)的模糊現(xiàn)狀

2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)辦法》）第五條和第三十二條對(duì)民事公益訴訟和行政公益訴訟立案分別規(guī)定：“經(jīng)審查認(rèn)為污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等行為可能損害社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)決定立案，并到案件管理部門(mén)登記。”“經(jīng)審查認(rèn)為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為可能損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的，應(yīng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)決定立案，并到案件管理部門(mén)登記。”2018年高檢院民行檢察廳印發(fā)的《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》和《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱兩個(gè)《辦案指南》）對(duì)于立案條件的表述也大體如前。如果對(duì)前述立案條件進(jìn)行分析，可以看出，除理論和實(shí)踐中存在一定爭(zhēng)議的“國(guó)家利益”“社會(huì)公共利益”等詞語(yǔ)外，還包括了“認(rèn)為”“可能”這種帶有非常強(qiáng)烈主觀色彩的詞語(yǔ)，而后者或正是導(dǎo)致司法實(shí)踐中對(duì)于公益訴訟案件立案隨意性較大的重要原因之一。雖然2017年修改的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中采用“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)……的行為，……可以向人民法院提起訴訟”“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)……違法行使職權(quán)或者不作為……，應(yīng)當(dāng)……。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法……”這種更為肯定性的表述，但對(duì)于立案標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步明確并無(wú)助益。

（二）進(jìn)一步明確立案標(biāo)準(zhǔn)的必要性

首先是基于檢察公益訴訟權(quán)謙抑性的基本定位。謙抑性，又稱必要性原則，初出于刑法，后擴(kuò)充至行政訴訟法、民事訴訟法等領(lǐng)域，用以表達(dá)行政行為、檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的適度和理性。檢察公益訴訟權(quán)的謙抑性主要體現(xiàn)在監(jiān)督范圍的有限性和訴前程序的設(shè)置兩方面，目的在于防止檢察監(jiān)督權(quán)過(guò)度干預(yù)行政權(quán)和私權(quán)的正確行使。于此種意義而言，進(jìn)一步明確檢察公益訴訟案件的立案標(biāo)準(zhǔn)，亦是其謙抑性的一種表現(xiàn)。其次是檢察公益訴訟制度科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。如前所述，當(dāng)前檢察公益訴訟立案存在一種“跟著感覺(jué)走”的情況。進(jìn)一步明確立案標(biāo)準(zhǔn)，一方面，可以在一定程度上遏止為考核排名而立案的沖動(dòng)，而這種沖動(dòng)往往會(huì)給檢察公益訴訟工作帶來(lái)不利影響，進(jìn)而影響到該項(xiàng)制度的科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；另一方面，也能夠?qū)σ恍┮虬讣y度大而怠于行使職權(quán)的檢察機(jī)關(guān)形成一定的制約作用。最后是增強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)剛性的必然要求。一項(xiàng)調(diào)查手段的強(qiáng)度應(yīng)與其所保護(hù)的利益及其所要達(dá)到的證明標(biāo)準(zhǔn)成正比例關(guān)系。既然強(qiáng)調(diào)檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)有別于一般的調(diào)查取證行為，要賦予其相應(yīng)的強(qiáng)制性，就必然要對(duì)于證明標(biāo)準(zhǔn)提出相當(dāng)?shù)囊蟆＿@也符合公法中的比例原則。

（三）立案標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)理念

其一，必須從感性走向理性，從模糊走向具體。截至目前有關(guān)檢察公益訴訟規(guī)定最為詳細(xì)的兩個(gè)《辦案指南》對(duì)于立案條件的表述也僅為“經(jīng)審查認(rèn)為破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等行為可能損害社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定立案”“經(jīng)審查認(rèn)為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，可能侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定立案”。此外，并無(wú)更為詳盡具體的規(guī)定。實(shí)踐中，檢察公益訴訟的立案標(biāo)準(zhǔn)也均為各家自行把握。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，當(dāng)前立案數(shù)與起訴數(shù)之間巨大的數(shù)字鴻溝，雖有對(duì)于訴前程序價(jià)值認(rèn)識(shí)不斷加深的因素在內(nèi)，[1]參見(jiàn)劉加良：《檢察院提起民事公益訴訟訴前程序研究》，載《政治與法律》2017年第5期。但亦不能排除是因立案標(biāo)準(zhǔn)不明導(dǎo)致的為考核排名而沖動(dòng)立案的結(jié)果?？上攵L(zhǎng)此以往必將影響到檢察公益訴訟的科學(xué)健康發(fā)展。其二，立案標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)高。需要有明確的立案標(biāo)準(zhǔn)不等于需要有過(guò)高的立案標(biāo)準(zhǔn)。在關(guān)注立案標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于制約檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟工作中不作為亂作為功用的同時(shí)，也應(yīng)考慮到檢察公益訴訟工作本身的難度，以及作為一種新生事物，應(yīng)給予其一定成長(zhǎng)空間的實(shí)際情況。另外，根據(jù)《試點(diǎn)辦法》以及兩個(gè)《辦案指南》條款設(shè)計(jì)和內(nèi)容表述，當(dāng)前對(duì)于調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用只能是在立案之后。對(duì)此，筆者有不同觀點(diǎn)，認(rèn)為調(diào)查核實(shí)措施應(yīng)貫穿檢察公益訴訟辦案始終，區(qū)別在于立案前后可以運(yùn)用調(diào)查核實(shí)方式的不同上，類似于反貪辦案中的初查措施和偵查措施，后文亦將展開(kāi)論述。立案標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)高，也是出于防止未來(lái)在檢察公益訴訟工作中出現(xiàn)類似于反貪辦案中的“初查偵查化”[2]參見(jiàn)韓東成：《論職務(wù)犯罪初查偵查化》，載《廣州市公安管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。現(xiàn)象的現(xiàn)實(shí)考量。

三、調(diào)查核實(shí)權(quán)

當(dāng)前，有關(guān)檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的討論眾多，問(wèn)題比較集中的在于調(diào)查核實(shí)權(quán)的立法完善與增強(qiáng)強(qiáng)制性上。對(duì)此，筆者認(rèn)為，制度設(shè)計(jì)是基礎(chǔ)，跟進(jìn)立法是保障。對(duì)于制度設(shè)計(jì)，可以參照反貪辦案模式中的初查和偵查；對(duì)于立法完善，要注意在法律中明確檢察公益訴訟初查的法律地位。

（一）制度設(shè)計(jì)

對(duì)于調(diào)查核實(shí)權(quán)的制度設(shè)計(jì)，或涉及諸多方面，如調(diào)查目的、調(diào)查對(duì)象、調(diào)查范圍、調(diào)查措施和調(diào)查程序等等，但筆者認(rèn)為該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的核心在于要將檢察公益訴訟區(qū)分為立案前的初查和立案后調(diào)查兩個(gè)階段，且每個(gè)階段都能行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，區(qū)別在于調(diào)查核實(shí)方式有所區(qū)別。具體而言：其一，可以保留當(dāng)前《實(shí)施辦法》以及兩個(gè)《辦案指南》中關(guān)于調(diào)查核實(shí)方式的內(nèi)容，即查閱、摘抄、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料；詢問(wèn)違法行為人、行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員以及行政相對(duì)人、利害關(guān)系人、證人等；收集書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、電子證據(jù)等；咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門(mén)或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門(mén)問(wèn)題的意見(jiàn)；委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)；勘驗(yàn)、檢查物證、現(xiàn)場(chǎng)等等。將上述調(diào)查核實(shí)方式作為立案前的初查手段。其二，在立案后，一則考慮到對(duì)相關(guān)涉案設(shè)備、設(shè)施、財(cái)物等易于轉(zhuǎn)移、破壞、毀損、隱匿的證據(jù)，若不能及時(shí)收集固定，則事后將難以收集的辦案實(shí)際，規(guī)定可以采取查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性調(diào)查取證措施；二則鑒于現(xiàn)實(shí)中檢察機(jī)關(guān)難以通過(guò)介紹信、檢察建議的方式有效破解行政機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等單位和個(gè)人不予配合的難題，以及檢察機(jī)關(guān)原本應(yīng)該是依法閱卷，但實(shí)踐中更多地卻呈現(xiàn)為依關(guān)系閱卷的實(shí)踐困境，應(yīng)賦予調(diào)查核實(shí)措施以限制人身自由的強(qiáng)制性。此外，鑒于檢察公益訴訟案件特殊性，如污染環(huán)境行為的隱蔽性等，是否可以賦予其秘密調(diào)查取證權(quán)。

（二）立法完善

如果說(shuō)此前對(duì)于檢察公益訴訟語(yǔ)境中立法層面有無(wú)調(diào)查核實(shí)權(quán)存在一定爭(zhēng)議，那么在《檢察院組織法》最新修訂以后，應(yīng)當(dāng)亦無(wú)異議。該法在第二十條規(guī)定了“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”職權(quán)后，緊接著第二十一條即規(guī)定人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見(jiàn)、檢察建議的情況書(shū)面回復(fù)人民檢察院。此可謂從立法層面賦予檢察公益訴訟以調(diào)查核實(shí)權(quán)，并規(guī)定有關(guān)單位的配合義務(wù)。未來(lái)，需要做的是如何將之細(xì)化、實(shí)化。其中，在細(xì)化方面，如，可以借鑒《民事訴訟法》中“對(duì)妨害民事訴訟的強(qiáng)制措施”專章規(guī)定的形式，明確規(guī)定在檢察公益訴訟中被調(diào)查的單位和個(gè)人有義務(wù)協(xié)助檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查，以及當(dāng)存在單位和個(gè)人拒絕或者妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的情形時(shí)，可以根據(jù)情節(jié)進(jìn)行罰款或拘留等懲戒措施；在實(shí)化方面，就是要盡可能在《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及相關(guān)訴訟規(guī)則中對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)及其保障措施予以明確。其中，值得一提的是，根據(jù)前述制度設(shè)計(jì)，尤其需要注意務(wù)必在相關(guān)立法中明確檢察公益訴訟初查的法律地位，否則，鑒于此前反貪初查的境遇，必然會(huì)在行使相關(guān)權(quán)力時(shí)遭受質(zhì)疑，進(jìn)而影響檢察公益訴訟制度的健康發(fā)展。

四、余論

無(wú)論是從查辦一起公益訴訟案件所需人力物力資源，抑或司法實(shí)踐中公益訴訟起訴案件數(shù)量來(lái)看，檢察公益訴訟與原反貪辦案均具有一定的相似性。是故，借助較為成熟的原反貪辦案模式審視檢察公益訴訟工作，從中汲取成長(zhǎng)的智慧和力量，必將有助于檢察公益訴訟制度的科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。此外，對(duì)于實(shí)踐中一線辦案人員認(rèn)為伴隨檢察公益訴訟工作的開(kāi)展，在訴前程序中相對(duì)人即將問(wèn)題解決，起訴案件數(shù)量會(huì)越來(lái)越少的情況，亦應(yīng)理性看待：一則說(shuō)明檢察公益訴訟制度正在發(fā)生功能作用，此可謂該項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)初衷；二則隨著社會(huì)的發(fā)展以及社會(huì)治理的需要，檢察公益訴訟的內(nèi)涵也會(huì)越來(lái)越豐富。