政府理財政府采購招投標(biāo)流程全過程審計監(jiān)督探析

劉青松

【摘要】本文作者理論結(jié)合事例，就政府采購招投標(biāo)流程存在的問題。內(nèi)部審計部門事前、事中、事后全過程跟蹤審計中履行監(jiān)督職責(zé)及時發(fā)現(xiàn)、防范、杜絕風(fēng)險進(jìn)行分析。具有較強(qiáng)的實務(wù)操作性。

【關(guān)鍵詞】政府采購;招投標(biāo)流程;全過程審計監(jiān)督

根據(jù)《中國政府采購網(wǎng)》消息，2016年、2017年、2018年，全國政府采購規(guī)模逐年增長，采購規(guī)模分別為31089.8億元、32114.3億元、35861.4億元，占全國財政支出分別為11%、12.2%和10.5%，占GDP的比重分別為3.5%、3.9%和4%。2018年政府集中采購、部門集中采購、分散采購規(guī)模分別為15767.8億元、5211.1億元、14882.5億元，分別占全國政府采購規(guī)模的比重分別為44%、14.5%和41.5%。從政府采購組織形式及采購方式分析，集中采購規(guī)模占政府采購總規(guī)模的比重持續(xù)下降;分散采購規(guī)模占比呈逐年上升趨勢，從2015年的15.2%上升到2018年的41.5%，4年內(nèi)提高了26.3%。數(shù)據(jù)顯示，雖然公開招標(biāo)仍占主導(dǎo)地位，但所占比重逐年下降，其原因是很多省、市、自治區(qū)提高了公開招標(biāo)金額標(biāo)準(zhǔn)，造成公開招標(biāo)項目數(shù)量明顯減少。2016年度～2018年度.分散采購規(guī)模占比不斷上升，主要原因是一些省、市、自治區(qū)落實中央簡政放權(quán)的要求，調(diào)整了政府集中采購目錄，致使集中采購項目相應(yīng)減少。同時，各級預(yù)算單位根據(jù)采購項目不同特點，選擇非招標(biāo)采購方式的項目逐步增加。鑒于分散采購、非招標(biāo)采購方式的規(guī)范性操作不強(qiáng)，風(fēng)險性較高，必須加強(qiáng)內(nèi)部控制，強(qiáng)化監(jiān)督管理。

政府采購行為是行政事業(yè)單位重要的經(jīng)濟(jì)活動。鑒于適應(yīng)新時代發(fā)展需要，從中央到地方簡政放權(quán)及“放管服”改革的需要，對政府采購招投標(biāo)工作加強(qiáng)監(jiān)管，成為必然要求。按照中央要求，紀(jì)檢監(jiān)察部門積極“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)不再參與行政審批、評審評估、具體項目資金管理、招投標(biāo)等業(yè)務(wù)的過程監(jiān)督，一般性的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也原則上不再參與，要把工作重點切實轉(zhuǎn)移到監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)上來。在此情況下，審計的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能凸顯。

2018年3月1日開始實施的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第十三條：內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)有下列權(quán)限：（四）檢查有關(guān)財政財務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理的資料、文件和現(xiàn)場勘察實物。2017年10月1日起實施的財政部令（第87號）《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六條：采購人應(yīng)當(dāng)按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，建立健全本單位政府采購內(nèi)部控制制度，在編制政府采購預(yù)算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理。作為內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和審計人員，應(yīng)更好履職盡責(zé)，做到公平、公正、公開。維護(hù)好政府采購工作的嚴(yán)肅性、公平性、效率性，杜絕和防范風(fēng)險，維護(hù)好本單位的利益，有必要事前、事中、事后全過程跟蹤審計政府采購招投標(biāo)流程。

一、計劃、準(zhǔn)備階段：現(xiàn)在各行政事業(yè)單位都會設(shè)置一個資產(chǎn)采購部門（辦、中心或小組），由單位采購、財務(wù)、審計、使用部門人員組成。根據(jù)工作需要，使用部門向單位提出采購報告（含可研報告、市場調(diào)查、招標(biāo)的標(biāo)的、需求技術(shù)、商務(wù)數(shù)據(jù)、價格預(yù)算等內(nèi)容），經(jīng)單位研究同意批準(zhǔn)項目立項，申請財政采購預(yù)算資金。經(jīng)相關(guān)政府采購審批、監(jiān)管部門批復(fù)通過后，單位自行或者委托采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)布公告、聘請專家編制、論證招標(biāo)文件。

事前審計重點：此階段，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和審計人員在單位黨委（黨組）的大力支持下，要從編制預(yù)算和采購計劃等源頭介入，盡早、盡快的掌握、了解項目的進(jìn)展情況。要參加項目論證等有關(guān)會議，審計人員要多問為什么（w）：①為什么要采購？②采購的目的是什么？③為什么選擇這家采購代理機(jī)構(gòu)？等等。同時審查采購項目的相關(guān)資料，包括此階段流程、書面資料是否符合《政府采購法》《實施條例》《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》及本單位招投標(biāo)有關(guān)規(guī)定。

[例一]某行政單位所屬安全保衛(wèi)部門采購樓宇監(jiān)控設(shè)備，在項目審批、預(yù)算報批等流程已完結(jié)，進(jìn)入招標(biāo)文件編制期間，審計人員在審核“招標(biāo)文件——設(shè)備清單”時，發(fā)現(xiàn)項目設(shè)備增加、清單金額超過預(yù)算。經(jīng)了解，原因是該部門負(fù)責(zé)人臨時提議：因現(xiàn)階段工作急需，增加一臺攝像機(jī)及配件。審計人員認(rèn)為，此提議不符合相關(guān)法律法規(guī)及政府采購流程。上報采購小組，此提議未采納，維持原采購設(shè)備清單。

二、組織、實施階段：該階段是政府采購的核心環(huán)節(jié)，關(guān)系到項目招投標(biāo)活動的成敗，分為投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)三個流程。

（一）投標(biāo)，是招標(biāo)公告發(fā)出后，投標(biāo)人響應(yīng)招標(biāo)邀約，并按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件，繳納投標(biāo)保證金，并在截止時間前，將投標(biāo)文件密封送達(dá)投標(biāo)地點。

（二）開標(biāo)。根據(jù)招標(biāo)文件確定的時間、地點，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)主持，邀請投標(biāo)人參加開標(biāo)活動，檢查投標(biāo)文件的密封情況、宣布投標(biāo)人名稱、投標(biāo)價格等。

（三）評標(biāo)。開標(biāo)結(jié)束后，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)或評標(biāo)委員會依法對投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。依法依規(guī)成立的評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)具體評標(biāo)事務(wù)，獨立履行評標(biāo)職責(zé)。評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件中規(guī)定的評標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)，對符合性審查合格的投標(biāo)文件進(jìn)行技術(shù)和商務(wù)評審，綜合比較與評價.并編寫、簽署評標(biāo)報告。

事中審計階段重點：鑒于紀(jì)檢監(jiān)察人員不能在現(xiàn)場，單位派出審計人員參與現(xiàn)場監(jiān)督，甚至作為采購人代表（業(yè)主專家）參與開標(biāo)、評標(biāo)。這正好給了審計人員近距離了解情況、發(fā)現(xiàn)問題、監(jiān)督檢查、咨詢“疑難雜癥”的現(xiàn)場審計機(jī)會。比如：

1.投標(biāo)人自購買招標(biāo)文件后是否對該文件有質(zhì)疑？單位是否組織了答疑會或澄清、修改公告？

2.公開招標(biāo)（單一來源除外）是否有三家及以上報名，并繳納了保證金？

3.審核保證金繳納的銀行賬戶是否是單位對公賬戶、交易中心或采購代理機(jī)構(gòu)指定賬戶，避免出現(xiàn)私設(shè)“小金庫”、截留、挪用等違法違規(guī)情況。

4.作為單位派出現(xiàn)場監(jiān)督人員，要堅持公平、公正、實事求是的原則，嚴(yán)格按照時間節(jié)點，不徇私情，一視同仁，接受、檢查投標(biāo)文件及投標(biāo)金額的合理性。

5.現(xiàn)場監(jiān)督資格審查，這是重點！要堅持原則，依據(jù)《政府采購法》第二十二條及招標(biāo)文件的要求進(jìn)行審查。

《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四十四條，公開招標(biāo)采購項目開標(biāo)結(jié)束后，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。按照《政府采購法》第二十二條第一款規(guī)定的條件，提供下列材料：

（1）法人或者其他組織的營業(yè)執(zhí)照等證明文件，自然人的身份證明。

[例二]某次政府采購項目開標(biāo)現(xiàn)場，審計人員作為現(xiàn)場監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)如下情況：①一個公司委托代理人出示的身份證與其投標(biāo)文件中的身份證復(fù)印件明顯不符。經(jīng)咨詢，該自然人陳述：投標(biāo)文件中的身份證復(fù)印件是原身份證復(fù)印留存，原身份證已遺失，重新在公安機(jī)關(guān)辦理了新身份證。在制作投標(biāo)文件時，疏忽大意，未將新身份證復(fù)印件編制入內(nèi)。另一委托代理人身份證反面顯示有效期限已過期，且未出具公安機(jī)關(guān)證明文件及其他身份證件。根據(jù)上述原因，依法依規(guī)取消了兩個自然人的投標(biāo)資格。②有一家公司開標(biāo)時遞交的所有投標(biāo)資料文件上蓋的公章與投標(biāo)文件中合同復(fù)印件上的公章不是同一枚公章，經(jīng)仔細(xì)辨認(rèn)是投標(biāo)專用章。據(jù)該公司負(fù)責(zé)人介紹，公司是面向全國市場的企業(yè)，同時參與各地項目投標(biāo)時，都需要加蓋公章，因在公安機(jī)關(guān)備案的公章只有一個，難以周轉(zhuǎn)，就私刻了一枚投標(biāo)專用章，用來應(yīng)對本項目投標(biāo)之需。根據(jù)招標(biāo)文件所附的投標(biāo)文件格式中，明確要求投標(biāo)人加蓋公章。投標(biāo)人加蓋的是投標(biāo)專用章，則屬于投標(biāo)文件的簽署和蓋章不符合招標(biāo)文件的要求，對于此種情況，最后認(rèn)定其投標(biāo)無效。

（2）具有良好的商業(yè)信譽和健全的財務(wù)會計制度，及有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄。相應(yīng)的證明材料：依法作出的財務(wù)狀況報告，如近年來經(jīng)會計師事務(wù)所審計的財務(wù)報告;近期銀行出具的資信證明，能夠準(zhǔn)確反映供應(yīng)商的商業(yè)信譽情況，間接反映了供應(yīng)商是否有健全的財務(wù)會計制度。供應(yīng)商繳納稅收的證明材料主要是指供應(yīng)商參加政府采購活動前一段時間內(nèi)繳納增值稅、企業(yè)所得稅等的憑據(jù)。供應(yīng)商繳納社會保障資金的證明材料主要是指供應(yīng)商參加政府采購活動前一段時間內(nèi)繳納社會保險的憑據(jù)。上述供應(yīng)商應(yīng)出具的審核報告、資信證明及憑據(jù)等證明材料的審核驗證，是審計人員的拿手好戲。

[例三]在一次資格審查中，審計人員發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商的投標(biāo)文件中有多種情況：①無會計師事務(wù)所出具的財務(wù)報告且自制會計報表提供不全。②資信證明上的時間段已過期。③只提供了增值稅申報表，而非繳納增值稅的完稅憑證。④提供的是個人繳納社保的憑證，而無供應(yīng)商名稱。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，取消了上述供應(yīng)商的投標(biāo)資格。

（四）如作為采購人代表時，要遵守評標(biāo)紀(jì)律，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)參與現(xiàn)場評標(biāo)，不發(fā)表傾向性言論，獨立評審。如對有關(guān)事項存在爭議的，應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作H{結(jié)論。

[例四]有一次在公共資源交易中心的公開招標(biāo)項目，根據(jù)組織隨機(jī)安排，審計人員作為采購人代表參與評標(biāo)。在評審過程中，有一位專家對某品牌設(shè)備大加贊賞、極力推薦。審計人員及時提醒、勸阻，并要求其他專家不要受該專家的影響，應(yīng)該獨立評審，得到其他專家一致肯定，評標(biāo)工作得以順利開展。

三、公示、投訴階段：評標(biāo)結(jié)束后，采購人以評標(biāo)報告結(jié)果確定中標(biāo)人，并在省級以上財政部門指定的媒體上公告中標(biāo)結(jié)果。投標(biāo)供應(yīng)商依法可以對本項目采購程序各環(huán)節(jié)提出詢問或質(zhì)疑，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)或財政部門依法予以受理、答復(fù)。

事后審計階段，審計人員做到依法依規(guī)監(jiān)督，要從采購程序各環(huán)節(jié)投訴、質(zhì)疑等信訪件中發(fā)現(xiàn)問題，并跟蹤問題線索。詢問或質(zhì)疑的問題，正是審計的方向，要搞懂、弄通，一查到底！

[例五]在一次政府采購評標(biāo)結(jié)束后，單位采購小組人員打開封存的現(xiàn)場評審資料，發(fā)現(xiàn)有一張評審情況說明。原來在5位專家現(xiàn)場評審中，有2位專家發(fā)現(xiàn)3家供應(yīng)商的電子投標(biāo)文件有多處未實質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件，給予這3家供應(yīng)商的符合性評審不通過;但另3位專家以供應(yīng)商提供了原件為由，符合性評審?fù)ㄟ^。按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，評標(biāo)委員會作出了給予這3家供應(yīng)商的符合性評審?fù)ㄟ^的結(jié)論，并出具了評標(biāo)報告，但上述2位專家在評審報告上簽署不同意見并說明理由。針對這一情況，單位采購小組召開會議。有同志說，本項目時間急、任務(wù)重，且確定的中標(biāo)候選人是供應(yīng)商中報價最低的，從維護(hù)本單位利益出發(fā)，這一評標(biāo)說明可以視而不見。審計人員不同意，堅持依法處理。審計人員的意見得到大家認(rèn)可，一致同意進(jìn)行重新評審，書面報告本級財政部門。

為貫徹落實省委省政府優(yōu)化營商環(huán)境、支持經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等決策部署，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。要大力完善政府采購工作的管理制度、創(chuàng)新事前、事中、事后監(jiān)管、加大監(jiān)督查處力度等方面工作。因為政府采購招標(biāo)項目都需要驗收、事后評價，為確保公平、公開、公正的原則，從源頭上把控政府采購招投標(biāo)流程全過程，依法依規(guī)監(jiān)管，讓經(jīng)濟(jì)監(jiān)督常態(tài)化、制度化，對于內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和審計人員非常重要，也很有必要。

（作者單位：江西日報社）