合作治理中政府和社會(huì)組織關(guān)系研究

王歐　楊非凡

摘 要：? 研究討論了政府與社會(huì)組織在合作治理中的關(guān)系問(wèn)題。既有認(rèn)識(shí)相對(duì)碎片化，缺少在整體性視角下對(duì)合作治理發(fā)展?fàn)顩r的認(rèn)知。以國(guó)內(nèi)外最新研究為基礎(chǔ)，基于國(guó)家-社會(huì)二元論視角，從角色定位、主體間關(guān)系及治理成效三個(gè)維度，梳理合作治理的發(fā)展特征、邏輯;并基于合作治理中存在的偏離社會(huì)、依賴(lài)政府兩類(lèi)合作失靈的現(xiàn)象，揭示了影響政府與社會(huì)組織合作關(guān)系的關(guān)鍵機(jī)制。由此提出，對(duì)于合作治理的研究應(yīng)該著眼于治理績(jī)效，探討不同主體特定作用的發(fā)生機(jī)制，從整體性的互動(dòng)關(guān)系入手，探究和推進(jìn)合作治理的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：合作治理;政府和社會(huì)組織;國(guó)家-社會(huì)關(guān)系

中圖分類(lèi)號(hào)：?? D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-055X（2019）03-0108-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.03.012

隨著現(xiàn)代社會(huì)主體、需求的多元化，以合作形式開(kāi)展社會(huì)治理已成為世界性的發(fā)展趨勢(shì)[1]。中國(guó)的社會(huì)組織近年增長(zhǎng)快速，2007—2017年，在民政部登記的組織數(shù)量已從38.7萬(wàn)個(gè)增長(zhǎng)至76.2萬(wàn)個(gè)①。除了數(shù)量上的迅猛增長(zhǎng)，社會(huì)組織也在公共服務(wù)、政策倡導(dǎo)等領(lǐng)域日益成為政府的得力助手。認(rèn)識(shí)和剖析合作治理的運(yùn)作機(jī)理，有助于進(jìn)一步理解中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理的內(nèi)在邏輯[2]。

如何認(rèn)識(shí)政府與社會(huì)組織的合作治理？“國(guó)家-社會(huì)”的關(guān)系是一種有效的認(rèn)識(shí)維度。合作治理呈現(xiàn)了政府與社會(huì)組織間的非沖突性互動(dòng)[3]。兩者關(guān)系的內(nèi)涵究竟為何？何者占據(jù)主導(dǎo)地位、承擔(dān)支配角色？是“行政吸納社會(huì)”[4]抑或“共生式發(fā)展”[5]？政府與社會(huì)組織如何及為何作出合作治理的行為選擇，這個(gè)選擇又將產(chǎn)生怎樣的影響？這些都成為學(xué)者們研究和爭(zhēng)論的焦點(diǎn)[6-7]。既有文獻(xiàn)著重揭示特定的合作治理關(guān)系形態(tài)或特征，但多是碎片化的認(rèn)識(shí)?；蚴敲枋瞿骋活?lèi)關(guān)系形態(tài);或者評(píng)判某一種作用方式，并假定采取合作治理的手段和方式是應(yīng)當(dāng)、有效的。而這些缺少整體性、框架性的認(rèn)識(shí)和剖析，尤其忽略了對(duì)失效的合作治理現(xiàn)象及原因的探討和反思。

本文以國(guó)家-社會(huì)二元論為觀察視角，梳理合作治理中政府與社會(huì)組織的角色定位及關(guān)系形態(tài)，呈現(xiàn)合作治理的結(jié)構(gòu)內(nèi)涵及運(yùn)作機(jī)制。以角色定位、關(guān)系形態(tài)及治理成效三個(gè)維度作為分析框架，梳理政府與社會(huì)組織合作治理的相關(guān)研究，形成對(duì)此的整體性認(rèn)識(shí)。首先，我們將討論合作治理中政府與社會(huì)組織各自的職責(zé)角色;其次，論述合作治理主體間的關(guān)系，既關(guān)注政府、社會(huì)組織的能力與作用，也闡釋其互動(dòng)形態(tài)、關(guān)系模式等;最后針對(duì)合作治理失效的困境，分析影響治理效果的因素。

依據(jù)社會(huì)組織的成立方式，我們將社會(huì)組織劃分為官辦和草根（NGO）兩類(lèi)，其成立和運(yùn)作方式分別為自上而下和自下而上兩條路徑[8-9]。不少學(xué)者將草根類(lèi)同于未在民政部門(mén)登記、不具有合法身份的社會(huì)組織[3，10-11];但合作治理語(yǔ)境正是對(duì)國(guó)家社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，呈現(xiàn)著政府與社會(huì)組織關(guān)系轉(zhuǎn)變。因而本文以合作治理情境下，更為關(guān)鍵和重要的社會(huì)組織發(fā)展路徑問(wèn)題為標(biāo)準(zhǔn)，界定兩種類(lèi)型的社會(huì)組織。

一、合作治理中的政府、社會(huì)組織角色

（一）合作治理中的政府角色

“治理”一詞最早由M.Polanyi提出，他將自發(fā)、多中心秩序的論述引入科學(xué)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與自由的討論中[12]。R.A.Dahl則從“多元政治”（polyarchy）的角度拓展了這一概念，討論了多元主義在民主領(lǐng)域的意義和價(jià)值[13]。E.Ostrom通過(guò)對(duì)公共池塘資源（public pool resources）治理的制度框架、美國(guó)地方公共服務(wù)供給改革等進(jìn)行討論，提出并逐步發(fā)展了多中心（polycentricity）治理理論[14]。

治理理論的提出適應(yīng)于學(xué)界調(diào)整政府角色的討論。一部分學(xué)者認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)向地方和社會(huì)分權(quán)，下放公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力行使的多元參與。他們關(guān)注權(quán)力的分散、權(quán)力主體的轉(zhuǎn)移及公共權(quán)力的行使等問(wèn)題，而這個(gè)過(guò)程必然需要調(diào)整政府與社會(huì)組織、第三部門(mén)、私營(yíng)企業(yè)、公民等主體的關(guān)系[15]。另一部分學(xué)者則更強(qiáng)調(diào)政府將公共權(quán)力和公共責(zé)任共同向社會(huì)轉(zhuǎn)移，認(rèn)為要為公民、社會(huì)讓渡和提供更為寬闊的行為空間。政府的直接參與者和主導(dǎo)者角色，被漸進(jìn)地弱化為間接參與者和統(tǒng)籌、監(jiān)督者[16]。政府治理角色的轉(zhuǎn)變，意味著治理主體間關(guān)系、權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。通過(guò)梳理合作治理中政府的角色內(nèi)涵、職責(zé)承擔(dān)及轉(zhuǎn)變，既能深化對(duì)合作治理發(fā)展的剖析，也能加強(qiáng)對(duì)治理主體間關(guān)系和社會(huì)治理變遷的認(rèn)知。

1.公共權(quán)力分散與職責(zé)承擔(dān)

在分析政府的職責(zé)范圍時(shí)，治理理論主張減少政府的直接干預(yù)（rolling back），強(qiáng)調(diào)政府向社會(huì)讓渡空間，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、外包等方式將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引入治理過(guò)程，利用市場(chǎng)機(jī)制的自主運(yùn)作提高公共服務(wù)供給和公共行政效率。一部分學(xué)者關(guān)注治理中的政府角色轉(zhuǎn)變，政府被視為以“支持者”“協(xié)調(diào)者”的身份介入公共領(lǐng)域、參與公共治理。但政府并非簡(jiǎn)單地不作為，而是要在治理主體間難以達(dá)成有效溝通或產(chǎn)生矛盾無(wú)法自我解決的情況下發(fā)揮作用;它仍然需要行使自身的公共職責(zé)，承擔(dān)公共裁決[17]。另一部分學(xué)者更強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力轉(zhuǎn)移中，各主體行為邊界的劃分。當(dāng)公共權(quán)力從政府向社會(huì)主體轉(zhuǎn)移時(shí)，即在政府向社會(huì)賦權(quán)的過(guò)程中，頻頻出現(xiàn)社會(huì)對(duì)公共權(quán)力承接真空等問(wèn)題;即社會(huì)未能具備足夠的能力承接公共權(quán)力，獨(dú)立開(kāi)展社會(huì)治理和管理[18]，且這一狀況在新興的社會(huì)組織中更為突出。此外，多元主體的合作治理也帶來(lái)治理“碎片化”等問(wèn)題[19]，多元主體間難以形成合力推進(jìn)社會(huì)治理進(jìn)程。

基于這些實(shí)踐困境，政府的“元治理”價(jià)值逐漸被學(xué)界重新認(rèn)識(shí)。通過(guò)行政改革的“整體性治理”，政府體制內(nèi)部的整合和統(tǒng)一，可促進(jìn)治理活動(dòng)效率和效益的提升，提高治理的有效性[20]。政府機(jī)構(gòu)和職能的整合，是解決治理“碎片化”帶來(lái)的社會(huì)關(guān)系破碎、社會(huì)矛盾沖突加劇、管理真空狀態(tài)等問(wèn)題的重要方式和手段[21]。這一“整體性治理”的實(shí)現(xiàn)涉及政府政策工具的運(yùn)用，需要通過(guò)建構(gòu)政策制定、執(zhí)行的“政策網(wǎng)絡(luò)”，以網(wǎng)絡(luò)化的管理和信息、資源溝通，整合相關(guān)主體關(guān)系及其行動(dòng)來(lái)提高行政效率[22]。治理過(guò)程中網(wǎng)絡(luò)化工具的運(yùn)用，成為近期研究和討論的重要議題[23]。在政府治理角色轉(zhuǎn)變的語(yǔ)境下，如何調(diào)整政府與社會(huì)主體間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)合作治理的有效性等，既有研究已為深入討論提供了觀察視角和基礎(chǔ)。

2.作為統(tǒng)籌與監(jiān)督者的政府

隨著社會(huì)組織參與合作治理的深入，政府如何轉(zhuǎn)變治理角色、如何實(shí)現(xiàn)多元治理主體間的權(quán)責(zé)界分、如何實(shí)現(xiàn)合作治理的有效性等成為討論的重點(diǎn)。政府作為公共權(quán)力的核心載體，首先要以“統(tǒng)籌者”的身份規(guī)劃社會(huì)治理格局[24-25];其次，作為“監(jiān)督者”又要履行公共職責(zé)，致力于提高公共政策的有效性[26]。

這些討論都集中于政府的統(tǒng)籌和監(jiān)督職責(zé)，這在對(duì)實(shí)踐問(wèn)題的分析中尤為突出。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的研究中，政府監(jiān)督和監(jiān)管的職責(zé)被強(qiáng)調(diào)，政府既要通過(guò)平等合作和社會(huì)組織共同推進(jìn)社會(huì)治理，又要從大局著眼有序推進(jìn)治理進(jìn)程[27]。政府在參與社會(huì)治理，尤其是參與社區(qū)治理的過(guò)程中，往往更需要承擔(dān)起政策制定者、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃者的角色。政府與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系、政府扶持社區(qū)居委會(huì)建設(shè)的做法等，都影響著政府與參與治理的社會(huì)組織間關(guān)系內(nèi)涵[28]。在多元主體參與的公共危機(jī)治理情境中，政府的宏觀調(diào)控、社會(huì)組織作為“聯(lián)動(dòng)伙伴”及兩者互動(dòng)都會(huì)影響社會(huì)治理的有效性[29-30]。

（二）合作治理中社會(huì)組織的角色

面對(duì)政府失靈和市場(chǎng)失靈的治理困境，社會(huì)組織作為替代者出現(xiàn)并發(fā)展，Giddens將社會(huì)組織參與治理視為解決公共問(wèn)題的“第三條道路”[31]。政府通過(guò)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)將社會(huì)組織引入社會(huì)治理領(lǐng)域，這一選擇基于社會(huì)組織三個(gè)層面的特殊屬性，即專(zhuān)業(yè)性、社會(huì)性和非營(yíng)利性。

首先，社會(huì)組織具有專(zhuān)業(yè)性，它能夠彌補(bǔ)特定服務(wù)領(lǐng)域中政府專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力的不足，提供專(zhuān)業(yè)和高質(zhì)量的公共服務(wù)。其次，社會(huì)組織具有較強(qiáng)的社會(huì)性，能代表社會(huì)表達(dá)訴求，更易于得到社會(huì)的支持和認(rèn)同。此外，社會(huì)組織參與能夠有效降低治理成本，減少治理中的機(jī)會(huì)主義行為，降低談判、監(jiān)督和執(zhí)行等交易成本。

社會(huì)組織的特殊屬性如何影響其在合作治理中的角色承擔(dān)？它們是必然有效的嗎？什么因素影響社會(huì)組織在合作治理中的角色和治理成效？我們認(rèn)為，社會(huì)組織參與的合作治理并不是必然有效的，它們?cè)谥R(shí)立場(chǎng)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、行動(dòng)路徑和行動(dòng)策略上可能存在偏離。盡管社會(huì)組織具有專(zhuān)業(yè)性、社會(huì)性和非營(yíng)利性，但社會(huì)組織以何種程度深入到治理進(jìn)程，其自由裁量權(quán)范圍與政府既有權(quán)責(zé)邊界如何劃分等，都將影響社會(huì)組織作用的發(fā)揮、合作治理的成效。就社會(huì)組織管理的宏觀制度環(huán)境而言，組織發(fā)展的半專(zhuān)業(yè)化處境和弱自由裁量權(quán)始終是研究的熱點(diǎn);其自身發(fā)展的不足和缺失，也被視為導(dǎo)致合作治理多方不滿困境的源頭[32]。但本文的討論聚焦于微觀和中觀層面的社會(huì)組織合作治理角色與治理成效，因而暫不論述制度、政策等宏觀環(huán)境因素的影響。

1.知識(shí)立場(chǎng)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的精英化

在合作治理中，社會(huì)組織的知識(shí)立場(chǎng)相對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)是精英化的。一方面社會(huì)組織尤其是專(zhuān)注環(huán)保問(wèn)題的社會(huì)組織，其目標(biāo)制定源于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在具體的社區(qū)實(shí)踐中未必具備直接推行的社會(huì)、技術(shù)基礎(chǔ)[33]。因此社會(huì)組織擁有的是科學(xué)化、體系化、可復(fù)制的知識(shí)體系，但往往與特殊性強(qiáng)、靈活變動(dòng)和碎片化的地方知識(shí)存在隔閡。另一方面社會(huì)組織所依托的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是由精英主導(dǎo)的。多元主體參與的社會(huì)治理項(xiàng)目，其推進(jìn)多由基層政府指導(dǎo)和社會(huì)組織協(xié)助，并依靠物業(yè)、業(yè)主委員會(huì)等具體落實(shí)。小區(qū)居民作為政策宣傳和動(dòng)員的對(duì)象往往處于被動(dòng)認(rèn)知和接受的位置，他們與社會(huì)組織間的聯(lián)系往往是松散脆弱的。但是社會(huì)組織宣傳和倡導(dǎo)工作開(kāi)展的有效性，必然建立在小區(qū)居民的信任與認(rèn)可之上[34]。作為外來(lái)服務(wù)供給方，取得地方社會(huì)對(duì)供給身份的信任、服務(wù)能力的認(rèn)可等，是社會(huì)組織參與社會(huì)治理最為必要也最為困難的環(huán)節(jié)，需要時(shí)間的積累和實(shí)踐的磨合[35]。而這一長(zhǎng)期性的扎根工作，正是眾多社會(huì)組織所欠缺的。

2.資源偏好與策略性行為選擇

在治理活動(dòng)的開(kāi)展中，社會(huì)組織的治理資源往往依賴(lài)于政府。盡管社會(huì)組織不以營(yíng)利為目的，但資源要素仍然是影響其行為選擇的重要因素[36];這一影響在草根社會(huì)組織中更為顯著[37]。實(shí)踐中，來(lái)自政府的資源往往成為社會(huì)組織更為偏好的選項(xiàng)，這不僅是因?yàn)檎馁Y源相比其他主體更為豐富和穩(wěn)定[38]，還因?yàn)橛烧鳛轫?xiàng)目資源的供給方能使社會(huì)組織更為順利地進(jìn)入社會(huì)治理場(chǎng)域、接觸服務(wù)對(duì)象[39]。

在公共服務(wù)供給中，社會(huì)組織的行動(dòng)路徑和行為選擇是策略性的。盡管政府與社會(huì)組織合作開(kāi)展治理活動(dòng)，但治理目標(biāo)的設(shè)定、治理進(jìn)程的推動(dòng)、項(xiàng)目把控和不同主體間的聯(lián)絡(luò)等，仍然受到基層政府的選擇偏好、行政壓力等因素的制約。這一方面是因?yàn)樯鐣?huì)組織的生存和發(fā)展空間在政府的管控之下，另一方面如何處理與政府間關(guān)系、獲取更大的生存和發(fā)展空間，是影響社會(huì)組織策略選擇的關(guān)鍵因素[40]。因此當(dāng)治理政策目標(biāo)與社會(huì)要求不一致時(shí)，社會(huì)組織更傾向?qū)⒄恼咭笾糜谥匾恢?，選擇以策略化手段完成政府的政策目標(biāo)和要求[41-42]。

二、合作治理中的政府、社會(huì)組織關(guān)系

在合作治理情境中，政府與社會(huì)組織各自承擔(dān)特定的治理角色，差異的角色內(nèi)涵和特征呈現(xiàn)著迥異的治理主體關(guān)系與結(jié)構(gòu);而不同的主體間關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)，也影響著治理主體的職責(zé)承擔(dān)和治理成效的發(fā)揮。在國(guó)家-社會(huì)二元視角下，合作治理的政府、社會(huì)組織關(guān)系主要包括“政府或社會(huì)組織主導(dǎo)的合作治理”“政府與社會(huì)組織互構(gòu)的合作治理”兩種類(lèi)型。以下，本文就這兩種關(guān)系類(lèi)型作進(jìn)一步論述。

（一）政府或社會(huì)組織主導(dǎo)的合作治理

社會(huì)組織和政府間的非沖突性關(guān)系，是社會(huì)治理中更為普遍和重要的關(guān)系形態(tài)，成為學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)。雙方關(guān)系的非沖突性既表現(xiàn)為政府主導(dǎo)模式下，政府對(duì)社會(huì)組織的控制和支持;也表現(xiàn)為社會(huì)組織主導(dǎo)模式下，社會(huì)組織的能動(dòng)性。政府對(duì)社會(huì)組織的控制，是影響兩者關(guān)系的關(guān)鍵因素。政府作為公共權(quán)威的掌控者，吸納社會(huì)組織，開(kāi)展社會(huì)治理[4];但這不單是政府意圖性的結(jié)果，它發(fā)生于行政、權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)作邏輯中。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程也是政府嵌入社會(huì)的過(guò)程，它蘊(yùn)含著一種新型的國(guó)家和社會(huì)關(guān)系：政府居于主導(dǎo)地位，將社會(huì)引入治理，能夠直接介入社會(huì)組織、維持對(duì)社會(huì)的控制;但隨著社會(huì)組織參與治理的深入，政府主導(dǎo)者角色的內(nèi)涵也正發(fā)生變化[43]。合作治理既能強(qiáng)化傳統(tǒng)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，又塑造了政府與社會(huì)組織關(guān)系新的可能性。政府對(duì)社會(huì)組織控制力的強(qiáng)弱和形式，將影響合作治理中政府與社會(huì)組織各自的角色承擔(dān)，并進(jìn)一步塑造治理主體間的關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)。

政府的支持，對(duì)合作治理的實(shí)現(xiàn)是關(guān)鍵和必要的。一方面，政府需要為多元社會(huì)主體的參與提供互動(dòng)平臺(tái)，保證合作的有效開(kāi)展[44]。社會(huì)組織作為社會(huì)主體，其參與社會(huì)治理所需的公共權(quán)威在很大程度上也源于政府賦予[45]，因而政府需要通過(guò)分權(quán)等方式，向社會(huì)組織提供公共權(quán)力行使的合法性。另一方面，政府需要供給公共資源以保障合作治理項(xiàng)目的順利開(kāi)展和有效運(yùn)作[46]。這里的政府更傾向于以“指導(dǎo)者”的身份參與到社會(huì)培育的過(guò)程中，在社會(huì)組織力量相對(duì)弱小的時(shí)候引導(dǎo)能力的建構(gòu)。但是就合作治理而言，針對(duì)公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移和承接、多主體間關(guān)系實(shí)質(zhì)的討論等都略顯薄弱。

另一部分學(xué)者關(guān)注社會(huì)組織的能動(dòng)性，認(rèn)為社會(huì)組織能夠采取策略性行為，獲取自身的發(fā)展空間并影響政府。政府與社會(huì)組織的關(guān)系具有“非協(xié)同性”。差異的組織架構(gòu)和制度體系，使得不同的政府部門(mén)、層級(jí)在處理與社會(huì)組織關(guān)系時(shí)會(huì)采取不同的行為策略。這一政策執(zhí)行邏輯的差異為社會(huì)組織提供了多元的可能性和機(jī)會(huì)，社會(huì)組織需要鑒別和應(yīng)對(duì)這一差異，盡可能地爭(zhēng)取自身合理的發(fā)展空間[47]。其中“做加法”是社會(huì)組織重要的策略選擇之一[48]，合作治理情境中的社會(huì)組織，更傾向于選擇和完成“錦上添花”的治理任務(wù)，優(yōu)先獲取政府的認(rèn)可和信任，并策略性地調(diào)整、安排自身發(fā)展的方向和目標(biāo)。

此外，合作治理中的社會(huì)組織作為政府與社會(huì)的樞紐，還發(fā)揮著協(xié)調(diào)溝通、矛盾化解的作用[5]。社會(huì)組織所具有的特殊知識(shí)體系，使其在特定治理活動(dòng)中能有效彌補(bǔ)政府治理能力和角色的缺失，如在扶貧、慈善、社會(huì)救助等具備強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性的實(shí)踐領(lǐng)域能與政府實(shí)現(xiàn)角色互補(bǔ)[49-50]。而實(shí)踐中基層政府與社會(huì)組織的合作還形成了其特定的合作機(jī)制，如“借道”機(jī)制等，以社會(huì)組織為中介和聯(lián)結(jié)開(kāi)展治理活動(dòng);由此也形成了特定的政府與社會(huì)組織合作的治理模式，解決特殊制度、政策環(huán)境下的治理困境[51]。

（二）政府與社會(huì)組織互構(gòu)的合作治理

在討論合作治理中的政府、社會(huì)組織時(shí)，不少學(xué)者認(rèn)為雙方是相互影響、相互建構(gòu)的，因而關(guān)注兩者間互動(dòng)關(guān)系及模式等。依據(jù)合作治理中政府與社會(huì)組織關(guān)系的傾向性，雙方關(guān)系可劃分為“共生”[5]和“非對(duì)稱(chēng)依賴(lài)”[52]兩種類(lèi)型。前者突出合作治理是雙方相互需要的共同行為選擇;這一關(guān)系形態(tài)中，政府與社會(huì)組織作為合作伙伴[53]，以促進(jìn)公共利益最大化為目標(biāo)進(jìn)行平等合作、共同治理。后者側(cè)重其非對(duì)稱(chēng)屬性，如資源要素等會(huì)影響兩者各自參與合作治理的范圍和深度，從而形成差異的合作治理結(jié)構(gòu)。其中，政府社會(huì)治理的控制權(quán)分配與調(diào)整，社會(huì)組織反訴政府的空間范圍、反訴能力及其對(duì)治理的影響等，都影響著治理中政府與社會(huì)組織關(guān)系形態(tài)的內(nèi)涵與發(fā)展[7]。

草根社會(huì)組織作為社會(huì)自生、自發(fā)的社會(huì)組織，在自身能力建設(shè)及影響力方面，相對(duì)其他組織形式都顯得更為薄弱。因而，合作治理中的草根社會(huì)組織更可能與某個(gè)下級(jí)政府或特定的政府部門(mén)，形成脆弱、偶然的“權(quán)益共生”關(guān)系，從而策略性地獲得自身的生存空間[3]。在草根社會(huì)組織的策略選擇中，利益要素是不容忽視的關(guān)鍵影響因素，政府與社會(huì)組織間的“利益契合”程度越高，雙方合作治理“共生”的空間越大、可能性越強(qiáng)[54]。

相對(duì)于共生關(guān)系，依附關(guān)系更強(qiáng)調(diào)治理主體間對(duì)于特定要素、組織模式的完全依賴(lài)[55]97-100。在公共服務(wù)供給中，與政府合作的企業(yè)、社會(huì)組織都呈現(xiàn)對(duì)政府信息網(wǎng)絡(luò)、組織架構(gòu)的依賴(lài)性，以之為生產(chǎn)和社會(huì)活動(dòng)開(kāi)展的基礎(chǔ)[56]。類(lèi)似的狀況也發(fā)生在國(guó)際社會(huì)組織與地方政府的合作治理項(xiàng)目中，具有標(biāo)準(zhǔn)化和成熟治理模式的國(guó)際社會(huì)組織，同樣被地方政府形塑，逐步成為單純的出資方[57]。

政策倡導(dǎo)和公共服務(wù)是政府與社會(huì)組織主要的合作領(lǐng)域[58]。首先，政府的行政干預(yù)和資金資助會(huì)影響社會(huì)組織[46]，基層政府偏好、管理手段、資源供給方式等也是重要的影響因素[59]。但這并不意味著社會(huì)組織只是被動(dòng)地接受政府要求，受制于政府;管控下的社會(huì)組織往往對(duì)機(jī)會(huì)更為敏感，也更傾向于發(fā)掘和強(qiáng)化其中的積極因素[58]。當(dāng)政府參與政策倡導(dǎo)等治理過(guò)程時(shí)，社會(huì)組織會(huì)采取策略性的手段處理與政府的關(guān)系，如通過(guò)“軟化（softer）”的方式，盡量發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)[60]。

三、合作治理的失靈與影響因素

政府與社會(huì)組織的合作治理，不論是政府或社會(huì)組織主導(dǎo)，還是政府與社會(huì)組織互構(gòu)的治理關(guān)系，都不意味著社會(huì)治理的必然有效。合作關(guān)系是這種治理形式的載體、特征，但善治才是核心目的。從合作關(guān)系到治理績(jī)效之間，還存在著諸多影響因素，對(duì)這些影響因素的分析，有利于認(rèn)識(shí)合作關(guān)系的具體實(shí)踐過(guò)程，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)合作治理的預(yù)期績(jī)效。對(duì)這些影響因素的分析，學(xué)界一般是從治理失敗的案例中進(jìn)行總結(jié)。

（一）偏離社會(huì)的合作治理

在公共服務(wù)的供給中，社會(huì)組織與社會(huì)并非必然一致。這種不一致主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面在治理角色的定位上，社會(huì)組織與社會(huì)的服務(wù)對(duì)象間可能存在偏差。社會(huì)組織在承擔(dān)公共服務(wù)供給、參與社會(huì)治理的過(guò)程中，在治理目標(biāo)、對(duì)治理的認(rèn)知、實(shí)施治理的手段等維度與社會(huì)主體間存在隔閡甚至是背離[61];尤其在涉及利益、權(quán)利等問(wèn)題時(shí)，雙方關(guān)系常常具有沖突性。另一方面在治理目標(biāo)的選擇、實(shí)施治理的手段、對(duì)治理的認(rèn)知等維度，社會(huì)組織和社會(huì)之間本就存在偏差。在治理目標(biāo)的選擇上，社會(huì)組織更傾向于長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體性的目標(biāo)定位;社會(huì)民眾則更關(guān)注實(shí)用性和功利性，考量對(duì)生活的直接影響[62]。因而在評(píng)估治理風(fēng)險(xiǎn)、利益關(guān)系和治理成效時(shí)，社會(huì)組織和社會(huì)民眾間的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是不一致的。如短期治理成本對(duì)于服務(wù)對(duì)象而言，是關(guān)乎切身利益的關(guān)鍵影響因素;但對(duì)于社會(huì)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃而言，短期成本可以被長(zhǎng)期收益所抵消，是值得和應(yīng)當(dāng)付出的代價(jià);這一差異使雙方可能作出沖突性的選擇[63]。

并且，社會(huì)組織與地方社會(huì)、服務(wù)對(duì)象之間各自擁有一套知識(shí)體系。作為外來(lái)知識(shí)精英的社會(huì)組織，既需要通過(guò)了解當(dāng)?shù)厣鐣?huì)結(jié)構(gòu)、行為規(guī)范等地方知識(shí)和文化，改造自身體系化、規(guī)范化的知識(shí)結(jié)構(gòu)[33]，也需要通過(guò)漸進(jìn)、直接的服務(wù)實(shí)踐，獲取地方社會(huì)、服務(wù)對(duì)象的認(rèn)同，并建立與地方的信任關(guān)系、扎根地方社會(huì)[35]。政府與社會(huì)組織合作開(kāi)展社會(huì)治理的目的，并非簡(jiǎn)單落地治理活動(dòng)、完成治理項(xiàng)目、賦權(quán)社會(huì)，更是為了解決社會(huì)問(wèn)題，提高社會(huì)生活質(zhì)量和水平;但既有的合作治理進(jìn)程往往弱化了對(duì)這一核心問(wèn)題的關(guān)注。

（二）依賴(lài)政府的合作治理

政府與社會(huì)組織的合作治理，在治理目標(biāo)、治理手段的選擇上都凸顯了對(duì)政府的依賴(lài)性和傾向性，社會(huì)的意愿和實(shí)際需求被相對(duì)弱化。究其原因，有以下三種：

第一，在生存、發(fā)展空間上，社會(huì)組織受到政府的限制和管控。在實(shí)際治理情境中社會(huì)組織相對(duì)于政府是弱勢(shì)和邊緣化的，也難以具有實(shí)質(zhì)的社會(huì)影響力[64]。社會(huì)組織以政策目標(biāo)的完成為行動(dòng)目標(biāo)，常被視為政府部門(mén)職能的延伸和彌補(bǔ)而存在，因而難以打破既有行政體制對(duì)接社會(huì)的障礙;草根社會(huì)組織因其由社會(huì)自發(fā)產(chǎn)生的特殊身份，被認(rèn)為更可能與社會(huì)主體建立親近關(guān)系，更便于了解社會(huì)需求和對(duì)接社會(huì)主體[65]。但是與政府合作的社會(huì)治理經(jīng)歷，也往往使草根社會(huì)組織易于喪失獨(dú)立性和自主性，逐步被政府所吸納，疏離社會(huì)[66]。

第二，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的空間是被限定和管控的。與社會(huì)組織合作并引導(dǎo)社會(huì)組織參與治理，是政府特定情境下的特殊治理需求，是短期的、有邊界的。其目的在于穩(wěn)固基層政府在地方社會(huì)治理中首要的、決定性的地位[67]。社會(huì)組織需要在政府所限定的框架范圍之內(nèi)選擇活動(dòng)方式和采取行動(dòng)，滿足政府的治理需要并彌補(bǔ)其缺失，因此處于輔助和被需要的位置。

第三，社會(huì)治理資源的來(lái)源是有限的。為獲取更優(yōu)質(zhì)的資源，社會(huì)組織更傾向于選擇與政府合作，從政府項(xiàng)目中獲取治理資源;因而相應(yīng)地從政府的治理目標(biāo)出發(fā)供給公共服務(wù)，滿足政府需求和目標(biāo)的設(shè)定[41]。這一行為偏好和合作路徑意味著實(shí)際的社會(huì)需求被相對(duì)弱化。特別對(duì)于中國(guó)倡導(dǎo)的環(huán)保社會(huì)組織而言，從政府獲取資源以及得到政府的關(guān)注和認(rèn)可，有助于其更快地進(jìn)入社會(huì)治理領(lǐng)域，更順利地接觸服務(wù)對(duì)象，并且獲得來(lái)自政府的更為穩(wěn)定、充足的治理資源，也能夠提升服務(wù)的質(zhì)量和社會(huì)治理成效[39]。

從上我們可以看出，組織目標(biāo)和政府資源都對(duì)合作治理的績(jī)效構(gòu)成了重要影響。這是分屬不同類(lèi)型的因素：一個(gè)是組織要素，另一個(gè)是行動(dòng)機(jī)會(huì)。它們分別對(duì)應(yīng)不同的領(lǐng)域和對(duì)象：一個(gè)是社會(huì)組織的自身能力，另一個(gè)是實(shí)踐的社會(huì)結(jié)構(gòu)。若進(jìn)一步探討這兩種要素的關(guān)系，可以看到它們可能構(gòu)成相互影響的矛盾關(guān)系。一方面政府是社會(huì)治理的首要主體，對(duì)社會(huì)組織發(fā)揮作用有著重要影響;政府要積極鼓勵(lì)和培育社會(huì)組織，提供資源和活動(dòng)機(jī)會(huì)助其成長(zhǎng)。另一方面，過(guò)多的政府資源會(huì)形成“資源依賴(lài)”的問(wèn)題，使得社會(huì)組織的作用偏離預(yù)期。因此，政府資源的有效配置，引導(dǎo)社會(huì)組織圍繞特定目標(biāo)提升能力，展開(kāi)實(shí)踐，形成合作治理的有效供給結(jié)構(gòu)，應(yīng)成為合作治理關(guān)注的重點(diǎn)。

四、結(jié)論與思考

綜上，建立和營(yíng)造社會(huì)組織與政府的良好關(guān)系，既是培育和發(fā)展社會(huì)組織的前提條件，也是實(shí)現(xiàn)合作治理良好績(jī)效的必備要件。政府公共權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移和分散，伴隨著政府治理角色從管控者向統(tǒng)籌者、監(jiān)督者的轉(zhuǎn)型，也意味著政府與社會(huì)組織關(guān)系的轉(zhuǎn)化。作為多元社會(huì)利益和社會(huì)訴求代表的社會(huì)組織，需要恰當(dāng)?shù)靥幚砗途S系與政府的關(guān)系。圖1呈現(xiàn)了合作治理中政府與社會(huì)組織關(guān)系結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵。首先，政府作為社會(huì)治理的主導(dǎo)者，扶持和發(fā)展社會(huì)組織;社會(huì)組織作為輔助者參與社會(huì)治理。其次，在政府與社會(huì)組織關(guān)系的影響因素中，行動(dòng)機(jī)會(huì)、治理資源、公共價(jià)值內(nèi)涵、組織建設(shè)、治理能力等都塑造著雙方關(guān)系的形態(tài)及互動(dòng)模式，影響著合作治理績(jī)效。在此基礎(chǔ)上，合作治理要素、條件的缺失和不足，會(huì)造成政府與社會(huì)組織間的矛盾，進(jìn)一步制約治理績(jī)效，形成治理失效的狀況;反之，合作治理要素、條件的充分完備，可促使政府與社會(huì)組織形成良好的關(guān)系，產(chǎn)生良好的合作治理績(jī)效。

合作治理良好績(jī)效的實(shí)現(xiàn)涉及諸多隱性條件和要素，這些條件和要素的完善與提升需納入社會(huì)結(jié)構(gòu)中予以考量;這是合作治理存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，能直接影響合作治理的績(jī)效結(jié)果。其中，保護(hù)社會(huì)組織自身的公共性?xún)r(jià)值、引導(dǎo)社會(huì)組織自身能力的提升，是最為重要和關(guān)鍵的兩個(gè)要素。發(fā)展時(shí)間短、組織結(jié)構(gòu)不完善、治理能力薄弱的社會(huì)組織，在參與社會(huì)治理并與政府互動(dòng)合作的過(guò)程中，易受到多元價(jià)值、關(guān)系的影響，從而作出偏離自身公共性?xún)r(jià)值的行為選擇。我們需要關(guān)注并深入認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題，有意識(shí)地保護(hù)社會(huì)組織所具有的特殊性、公共性?xún)r(jià)值，更要引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)自身的建設(shè)，培養(yǎng)和提升其治理能力;從內(nèi)外兩個(gè)維度共同促進(jìn)合作治理良好績(jī)效的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)社會(huì)組織的長(zhǎng)效發(fā)展。

合作治理是社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)，也是理解社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展、政府與社會(huì)關(guān)系變遷的重要維度。通過(guò)國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的二元視角，我們呈現(xiàn)了合作治理的發(fā)展邏輯、運(yùn)作機(jī)制，剖析合作治理績(jī)效的影響因素及實(shí)現(xiàn)良好績(jī)效的條件，以此形成對(duì)合作治理更為完整的認(rèn)知，推動(dòng)相關(guān)研究的深入。

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Review on the Relationship Between Government and Social Organizations in Cooperative Governance

—Based on the Dual Perspective of “State-Society”

WANG Ou YANG Fei-fan

（School of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510640，Guangdong，China）

Abstract： This paper focuses on the relationship between government and social organizations in cooperative governance. There is a lack of understanding of the development of cooperative governance from a holistic perspective. Based on the dualism of state and society， we sort out the development characteristics and logic of cooperative governance from three dimensions： role positioning， inter-subject relationship and governance effectiveness. Through two kinds of cooperation failure in cooperative governance， the key mechanism influencing cooperative relationship is revealed. Therefore， we propose that the research on cooperative governance should concentrate on the performance of governance， review the mechanism of specific roles of different subjects， explore and promote the development of cooperative governance from the perspective of the overall interactive relationship.

Key Words： cooperative governance; government and social organization; state-society relationship