包容性社會(huì)政策視角下的農(nóng)民工市民化問(wèn)題研究

解麗霞　徐文蔚　李泉然

摘 要：社會(huì)政策在因應(yīng)農(nóng)民工市民化問(wèn)題上目前形成了三種主流視角：整合視角、權(quán)利視角和發(fā)展視角。近年來(lái)，包容性視角逐步興起，但這一視角下的研究還存在著不足之處?；诖?，本文在闡釋包容性社會(huì)政策意涵的基礎(chǔ)上，將其與當(dāng)前農(nóng)民工市民化所遭遇的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行關(guān)聯(lián)，剖析包容性社會(huì)政策在解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題上的優(yōu)勢(shì)。在包容性社會(huì)政策視角下，農(nóng)民工市民化問(wèn)題的解決應(yīng)以就業(yè)政策的革新為核心，以社會(huì)福利體系的構(gòu)建為主要內(nèi)容，以社會(huì)救助政策的完善為基本原則，以社會(huì)工作的發(fā)展為重要手段，在包容性社會(huì)發(fā)展的理念下，逐步革除阻礙農(nóng)民工市民化的各種體制機(jī)制，積極探索包容性社會(huì)政策體系的建構(gòu)方案。

關(guān)鍵詞：? 新型城鎮(zhèn)化;農(nóng)民工市民化;包容性社會(huì)政策;包容性社會(huì)發(fā)展

中圖分類號(hào)：?? C916，D422.64 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-055X（2019）05-070-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.05.009

黨的十八大以來(lái)，黨中央提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，明確提出建設(shè)以“人”為核心的城鎮(zhèn)化，將有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化擺在城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要位置。2019年4月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，進(jìn)一步聚焦農(nóng)民工的城鎮(zhèn)就業(yè)、家庭住房、子女教育、醫(yī)療健康、退休養(yǎng)老等問(wèn)題，提出要“讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市也能實(shí)現(xiàn)勞有所得、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。

可以看出，新型城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民工市民化所提出的一系列要求都需要在改革和創(chuàng)新相關(guān)社會(huì)政策的過(guò)程中才能得到有效解決[1]。以“人”為核心的城鎮(zhèn)化相當(dāng)程度上體現(xiàn)為農(nóng)民工市民化社會(huì)政策的改革和創(chuàng)新。那么，應(yīng)當(dāng)如何推進(jìn)農(nóng)民工市民化社會(huì)政策的改革與創(chuàng)新，以促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的深入實(shí)施？本文認(rèn)為包容性社會(huì)政策對(duì)于推進(jìn)農(nóng)民工市民化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)述評(píng)

農(nóng)民工市民化是指由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，在經(jīng)歷城鄉(xiāng)遷移和職業(yè)轉(zhuǎn)變的同時(shí)，獲得城鎮(zhèn)永久居住身份、平等享受城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)社會(huì)福利和政治權(quán)利，成為城鎮(zhèn)居民的過(guò)程[2]。在這一過(guò)程中，農(nóng)民工的職業(yè)由非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成正規(guī)就業(yè)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人，社會(huì)身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民，農(nóng)民工的自身素質(zhì)不斷提高，意識(shí)形態(tài)、生活方式和行為角色逐漸城市化，即農(nóng)民工市民化過(guò)程包含生存職業(yè)、社會(huì)身份、自身素質(zhì)和意識(shí)行為四個(gè)層面的轉(zhuǎn)變[3]。從市民化的發(fā)展階段看，農(nóng)民工市民化包括基本形式的市民化和更高形式的市民化[4]，前者是指農(nóng)民工在獲得城鎮(zhèn)戶籍的基礎(chǔ)上，在政治權(quán)利、勞動(dòng)就業(yè)、公共服務(wù)及社會(huì)保障等方面與原市民享有同等待遇，這一階段的市民化也是農(nóng)民工外在資格的市民化;后者則是指農(nóng)民工在價(jià)值觀念、生活及行為方式、社會(huì)認(rèn)同等方面逐步融入城鎮(zhèn)的過(guò)程，這一階段的市民化主要是農(nóng)民工內(nèi)在素質(zhì)的市民化[5]。

本文側(cè)重從外在資格市民化來(lái)理解農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵，主要關(guān)注農(nóng)民工生存職業(yè)、社會(huì)身份等基本形式層面的市民化。

（一）研究視角

社會(huì)政策是國(guó)家?guī)椭r(nóng)民工抵御生活風(fēng)險(xiǎn)，滿足生活需要的重要機(jī)制[6]，尤其是對(duì)于解決農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)之后的基本生存和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題至關(guān)重要。當(dāng)前在社會(huì)政策如何因應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民工市民化問(wèn)題上，大體上形成了三種主流研究視角：整合視角、權(quán)利視角、發(fā)展視角。

1.整合視角：推行城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)政策

整合視角，也可稱之為城鄉(xiāng)一體化視角、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角等。這一視角認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)的城鎮(zhèn)化之所以嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，人口城鎮(zhèn)化（農(nóng)民市民化）難以跟上土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐，其中一個(gè)很重要的原因就在于城鄉(xiāng)之間存在的二元化社會(huì)政策體系[7]。由于這一城鄉(xiāng)分割的社會(huì)政策體制的存在，導(dǎo)致農(nóng)民工雖然進(jìn)入了城鎮(zhèn)生活和就業(yè)，但其在農(nóng)村所享受的社會(huì)福利待遇卻不能順暢地?cái)y帶入城，并在城鄉(xiāng)、區(qū)域、職業(yè)之間自由轉(zhuǎn)換，即社會(huì)政策的城鄉(xiāng)、區(qū)域、職業(yè)銜接機(jī)制存在著制度性障礙，社會(huì)政策的碎片化問(wèn)題突出[8]。基于此，若要推進(jìn)農(nóng)民工市民化的深入實(shí)施，應(yīng)當(dāng)對(duì)城鄉(xiāng)、區(qū)域、職業(yè)之間的社會(huì)政策進(jìn)行系統(tǒng)性整合。

在具體的整合機(jī)制上，李迎生等提出了一種“整合模式”或“有差別的統(tǒng)一模式”，認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)當(dāng)秉持循序漸進(jìn)的原則，分項(xiàng)目、分人群、分區(qū)域、分階段地推進(jìn)城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)福利體制改革，最終實(shí)現(xiàn)建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)政策體系的目標(biāo)[9]。米紅等提出應(yīng)當(dāng)實(shí)施城鄉(xiāng)社會(huì)政策由“覆蓋”到“銜接”的三步走戰(zhàn)略。第一步是實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策的“城鄉(xiāng)全覆蓋”，通過(guò)健全社會(huì)政策項(xiàng)目，擴(kuò)大社會(huì)政策保障群體，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)政策的全覆蓋;第二步則是實(shí)施社會(huì)政策的大區(qū)域性動(dòng)態(tài)銜接，實(shí)施以東、中、西部為區(qū)域劃分的城鄉(xiāng)社會(huì)政策“大區(qū)域內(nèi)”的動(dòng)態(tài)銜接;第三步是對(duì)東、中、西部的大區(qū)域性銜接進(jìn)行進(jìn)一步的整合、優(yōu)化和升級(jí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國(guó)性的一體化銜接局面[10]?？梢?jiàn)，整合視角主要關(guān)注城鄉(xiāng)社會(huì)福利的差異性，主張通過(guò)深化社會(huì)福利體制改革，消弭城鄉(xiāng)之間的社會(huì)福利差異。

2.權(quán)利視角：農(nóng)民工福利權(quán)利同城化

在權(quán)利視角下，農(nóng)民工市民化可被理解為農(nóng)民工獲得包括城市戶口在內(nèi)的城市居民的身份和權(quán)利的過(guò)程，包括居留權(quán)、發(fā)展權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)以及勞動(dòng)和社會(huì)保障權(quán)等[11]。農(nóng)民工市民化不單指農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)變，更重要的是指農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)能夠與市民享有平等的市民待遇和福利權(quán)利[12]，市民福利權(quán)利的公平享有是農(nóng)民工市民化的核心所在。

權(quán)利視角認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)民工之所以難以順利實(shí)現(xiàn)市民化，其主要障礙在于城市對(duì)農(nóng)民工的市民權(quán)賦權(quán)不足、市民身份缺損[13]，表現(xiàn)在農(nóng)民工就業(yè)多為次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)，社會(huì)地位低，工作環(huán)境及穩(wěn)定性較差。這種就業(yè)的非正規(guī)性導(dǎo)致其所能享受到的職業(yè)福利待遇極為有限。同時(shí)他們?cè)谧优芙逃龣?quán)方面，與城鎮(zhèn)居民相比也具有不平等性[14]。

因此，社會(huì)政策只有認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工福利權(quán)利的缺失與不足，并以此為基礎(chǔ)，才能制定出以公民身份為特性的社會(huì)政策，最終推動(dòng)農(nóng)民工市民化目標(biāo)的達(dá)致[12]。權(quán)利視角下農(nóng)民工市民化的推進(jìn)策略是，建構(gòu)以社會(huì)公正為機(jī)制的社會(huì)主義公民權(quán)體系，推進(jìn)以戶籍制度改革為引擎的整體性社會(huì)政策改革，進(jìn)而保障農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)之后能夠享受與城鎮(zhèn)居民同等的居住權(quán)、就業(yè)權(quán)、教育權(quán)、保障權(quán)等一系列社會(huì)福利權(quán)利[14-15]。

3.發(fā)展視角：從“生存型”走向“發(fā)展型”

發(fā)展視角認(rèn)為，農(nóng)民工市民化之所以會(huì)成為當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)極為“難啃的硬骨頭”，是因?yàn)檗r(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化之后的發(fā)展機(jī)會(huì)難以得到有效保障。因?yàn)槭忻窕馕吨r(nóng)民工將永久性地失去農(nóng)村的“土地保障”。同時(shí)在進(jìn)入城鎮(zhèn)之后，受就業(yè)屬性以及經(jīng)濟(jì)收入的限制，他們還面臨著失業(yè)、貧困等風(fēng)險(xiǎn)。這樣，就業(yè)層次低、經(jīng)濟(jì)收入難以滿足市民化，之后的生存和發(fā)展就成為農(nóng)民工不愿落戶城鎮(zhèn)的深層次因素。同時(shí)，在社會(huì)政策方面，農(nóng)民工的需要得不到滿足，主要是因?yàn)閲?guó)家實(shí)施的農(nóng)民工社會(huì)政策多以補(bǔ)償型（生存型）政策項(xiàng)目為主，其主要目標(biāo)是保障農(nóng)民工的生存權(quán)利，政策效能有限[16-17]。由此，社會(huì)政策只有從生存型走向發(fā)展型，從“權(quán)益保障”范式向“資產(chǎn)建設(shè)”范式過(guò)渡，才能滿足農(nóng)民工的“發(fā)展需要”[18-19]。

基于這一認(rèn)識(shí)，諸多學(xué)者主張對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行外部“賦能”和自身增能，以使個(gè)人具備城市市民所應(yīng)有的基本素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)變[20]。建立農(nóng)民工增能發(fā)展型社會(huì)福利服務(wù)供給體系，以資產(chǎn)積累和自我增能為中心，以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，全面構(gòu)建和完善促進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的社會(huì)政策支持系統(tǒng)[19-21]。

（二）研究述評(píng)

整合視角主要關(guān)注城鄉(xiāng)社會(huì)福利發(fā)展的二元性對(duì)農(nóng)民工市民化造成的影響，并基于這一影響提出對(duì)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及職業(yè)之間的社會(huì)政策進(jìn)行整合，通過(guò)建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)政策體系實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策對(duì)農(nóng)民工市民化的因應(yīng)。權(quán)利視角則認(rèn)為城鄉(xiāng)居民市民權(quán)及社會(huì)福利權(quán)利的差異性是導(dǎo)致農(nóng)民工難以實(shí)現(xiàn)完全市民化的重要因素。因此權(quán)利視角多主張將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)居民系統(tǒng)，推行同城化的市民權(quán)利和福利權(quán)利;發(fā)展視角則關(guān)注農(nóng)民工市民化之后的生存和發(fā)展問(wèn)題。受就業(yè)屬性限制，農(nóng)民工的城鎮(zhèn)發(fā)展空間有限，極易產(chǎn)生失業(yè)、貧困等問(wèn)題，由此發(fā)展視角主張通過(guò)實(shí)施發(fā)展型社會(huì)政策，以資產(chǎn)積累和自我增能為中心，增強(qiáng)農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)之后的發(fā)展能力，幫助他們實(shí)現(xiàn)落戶城鎮(zhèn)之后的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

上述研究從不同視角揭示了社會(huì)政策因應(yīng)農(nóng)民工市民化的改革理念及路徑。但農(nóng)民工市民化是一個(gè)系統(tǒng)性的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程，涉及農(nóng)民工方方面面的轉(zhuǎn)型，如他們的生活方式、就業(yè)模式、社會(huì)交往等，同時(shí)還涉及其家庭成員等相關(guān)群體。因此，制定農(nóng)民工市民化的相關(guān)社會(huì)政策也應(yīng)當(dāng)具有前瞻性，既要顧及農(nóng)民工物質(zhì)方面的需求，也要顧及農(nóng)民工精神層面的需要。

近年來(lái)，包容性視角成為農(nóng)民工市民化問(wèn)題研究的一個(gè)新興視角。這一視角認(rèn)為，當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化緩慢發(fā)展的根源在于城市社會(huì)的包容度不夠，城市社會(huì)形成的非包容性發(fā)展局面將農(nóng)民工排斥在各種發(fā)展機(jī)會(huì)和市民權(quán)利之外[22]，農(nóng)民工不能平等地享受到城市提供給本地居民在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)救助等方面的福利服務(wù)[23]。這一非包容性不僅能直接影響農(nóng)民工市民化進(jìn)程，還會(huì)通過(guò)城市身份認(rèn)同的中介效應(yīng)對(duì)市民化產(chǎn)生作用[24]。據(jù)此，諸多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民工與城市居民同等的政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利[24]，改革職業(yè)培訓(xùn)、收入分配、公共服務(wù)、土地、戶籍等制度[26]，讓農(nóng)民工參與城市治理，共享城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)等[22-23， 26]。

但當(dāng)前包容性視角下的研究還存在著一些不足之處。首先，對(duì)“包容性”理念的運(yùn)用大多是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)視角的解讀，如“包容性增長(zhǎng)”[25]“包容性發(fā)展”[23， 27]。但實(shí)際上，“包容性”理念的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角到社會(huì)學(xué)視角，再到社會(huì)福利學(xué)視角的深化過(guò)程。“包容性社會(huì)政策”的提出即是“包容性”理念在社會(huì)福利學(xué)領(lǐng)域的新近學(xué)術(shù)成果[28-32]。但是如何運(yùn)用包容性社會(huì)政策分析和解決具體社會(huì)問(wèn)題還具有較大的探索空間。其次，對(duì)于包容性社會(huì)政策能夠解決農(nóng)民工市民化過(guò)程中的哪些問(wèn)題，當(dāng)前研究還未作出系統(tǒng)、深入地探討。為此，本文嘗試運(yùn)用包容性社會(huì)政策分析農(nóng)民工市民化問(wèn)題，以期豐富包容性社會(huì)政策的理論運(yùn)用。

二、理論視角：包容性社會(huì)政策的意涵

包容性社會(huì)政策作為一種理論視角，其發(fā)展是建立在包容性社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)之上的，而包容性社會(huì)發(fā)展則經(jīng)歷了一個(gè)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)展的過(guò)程。

（一）從包容性增長(zhǎng)到包容性發(fā)展

1.包容性增長(zhǎng)理念的形成

2007年3月，亞洲開(kāi)發(fā)銀行發(fā)表了題為《新亞洲、新亞洲開(kāi)發(fā)銀行》的研究報(bào)告，指出：因應(yīng)未來(lái)亞洲各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亞洲開(kāi)發(fā)銀行應(yīng)從關(guān)注亞洲地區(qū)整體甚至全球視角，將戰(zhàn)略定位從關(guān)注貧困減除擴(kuò)展到促進(jìn)包容性增長(zhǎng)。這是其后亞洲開(kāi)發(fā)銀行各項(xiàng)包容性增長(zhǎng)政策出臺(tái)的淵源[33]。隨后，亞洲開(kāi)發(fā)銀行在2007年的年度報(bào)告中，首次提出了“包容性增長(zhǎng)”（inclusive growth）的概念，倡導(dǎo)“有效的包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略需集中于能創(chuàng)造出生產(chǎn)性就業(yè)崗位的高增長(zhǎng)、能確保機(jī)遇平等的社會(huì)包容性以及能減少風(fēng)險(xiǎn)，并能給最弱勢(shì)群體帶來(lái)緩沖的社會(huì)安全網(wǎng)”[34]。

包容性增長(zhǎng)是作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)新概念出現(xiàn)的。這一概念具有三方面的含義[35]。首先，它強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)的過(guò)程中弱勢(shì)群眾具有均等的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)參與機(jī)會(huì)，能夠共享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)會(huì)，而非被排斥在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)活動(dòng)之外。這一含義是包容性增長(zhǎng)理念的核心要旨，倡導(dǎo)通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)以及創(chuàng)造市場(chǎng)平等參與機(jī)會(huì)解決社會(huì)問(wèn)題。其次，包容性增長(zhǎng)是一種益貧式增長(zhǎng)。它強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的“涓滴效應(yīng)”對(duì)社會(huì)貧困狀況的改善作用，希冀低收入群體能夠從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中分享收益。第三，包容性增長(zhǎng)是促進(jìn)充分就業(yè)的增長(zhǎng)，強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)力市場(chǎng)參與對(duì)于貧困群體生存發(fā)展以及縮小貧富差距的重要性。

包容性增長(zhǎng)是以“增長(zhǎng)”為核心的一種生產(chǎn)范式，其目的是減弱貧富群體之間的經(jīng)濟(jì)差距，強(qiáng)調(diào)通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)部門(mén)發(fā)展創(chuàng)造機(jī)會(huì)，給全體公民更多機(jī)會(huì)參與增長(zhǎng)過(guò)程并分享增長(zhǎng)成果[35]。杜志雄等認(rèn)為，包容性增長(zhǎng)實(shí)質(zhì)上就是一種在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中通過(guò)倡導(dǎo)和保證機(jī)會(huì)平等，使增長(zhǎng)成果能廣泛惠及民眾的發(fā)展理念和理論體系，它既是目的，也是手段，是有機(jī)地把增長(zhǎng)過(guò)程和增長(zhǎng)結(jié)果統(tǒng)一于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐。其基本要義為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、權(quán)利獲得、機(jī)會(huì)平等和福利普惠[33]。

2.包容性發(fā)展意涵的擴(kuò)展

包容性增長(zhǎng)和包容性發(fā)展都強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的包容性。二者所不同的是，包容性增長(zhǎng)的中心詞為“增長(zhǎng)”，它強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)發(fā)展對(duì)于貧困群體收入增長(zhǎng)的影響，包容性增長(zhǎng)關(guān)注的僅僅是收入的增加;而包容性發(fā)展關(guān)注的是人本身的“發(fā)展”，其實(shí)質(zhì)是人類福祉（well being）的擴(kuò)展[35]，包括個(gè)人能力的自由發(fā)展和全面提升。

“發(fā)展”不僅僅是經(jīng)濟(jì)數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化、人口空間的聚集（城市化），而且還需要通過(guò)教育、醫(yī)療等社會(huì)指標(biāo)來(lái)反映。“包容性”聚焦于機(jī)會(huì)、收入或者福祉在全社會(huì)的分配[35]。所以包容性發(fā)展反映的是福祉在全社會(huì)的生產(chǎn)過(guò)程和公正分配的一種狀況[36]。

（二）從包容性發(fā)展到包容性社會(huì)政策

1.從包容性發(fā)展到包容性社會(huì)發(fā)展

雖然從包容性增長(zhǎng)到包容性發(fā)展的理念轉(zhuǎn)變過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)勢(shì)性色彩有所減弱。但從根本上說(shuō)，包容性發(fā)展仍然是立足于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，其基本著眼點(diǎn)仍然是經(jīng)濟(jì)（學(xué)）的視角?！鞍菪园l(fā)展”某種程度上是“包容性經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的縮略形式，即包容性（經(jīng)濟(jì)）發(fā)展。

而“包容性社會(huì)發(fā)展”這一概念則從字面變化上突出強(qiáng)調(diào)了“社會(huì)發(fā)展”，由注重“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”轉(zhuǎn)向重視“社會(huì)發(fā)展”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的是滿足社會(huì)成員生存和發(fā)展的需求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歸依是社會(huì)發(fā)展。

“包容性社會(huì)發(fā)展”（inclusive social development）也是由亞洲開(kāi)發(fā)銀行提出的，其不同之處在于具有獨(dú)立的“有效社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)實(shí)施，幫助弱勢(shì)群體從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供的機(jī)會(huì)擴(kuò)張中受益。具體措施包括：人力資本發(fā)展（大力發(fā)展各種教育項(xiàng)目）、健康服務(wù)（改進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生狀況）、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等。此外，他們還特別關(guān)注性別發(fā)展、社會(huì)保護(hù)以及參與式發(fā)展等[35]。此外，包容性社會(huì)發(fā)展還強(qiáng)烈地關(guān)注社會(huì)群體之間的融合，重視精神層面的人文關(guān)懷和微觀層面的心理溝通和疏導(dǎo)。這在作為包容性社會(huì)發(fā)展重要組成部分的社會(huì)工作專業(yè)和職業(yè)中表現(xiàn)得較為顯著[30]。

由此，不難看出，包容性社會(huì)發(fā)展第一次站在了社會(huì)發(fā)展的角度看待經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡問(wèn)題，并在包容性發(fā)展的框架下提出了獨(dú)立的社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，真正不再把社會(huì)發(fā)展當(dāng)作經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的附庸，而是直接為相關(guān)人群提供從福利到人力資本開(kāi)發(fā)的全方位服務(wù)，從而為人類社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)——人的發(fā)展和福祉服務(wù)[35]。包容性社會(huì)發(fā)展是真正以社會(huì)自身為政策目標(biāo)的發(fā)展理念。

2.包容性社會(huì)發(fā)展理念的實(shí)施機(jī)制——包容性社會(huì)政策

包容性社會(huì)發(fā)展既是發(fā)展理念，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)，其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的制度化形式和具體實(shí)施機(jī)制則是包容性社會(huì)政策。

包容性社會(huì)政策的核心理念是樹(shù)立社會(huì)包容、消除社會(huì)排斥、促進(jìn)社會(huì)融合、增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，進(jìn)而達(dá)致社會(huì)的穩(wěn)定和良性運(yùn)行。

包容性社會(huì)政策具有以下幾重意涵：首先，在政策屬性上，包容性社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)是一種能夠促進(jìn)弱勢(shì)群體平等地參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策，以此保障弱勢(shì)群體經(jīng)濟(jì)參與機(jī)會(huì)的公平性[37]。其次，在政策機(jī)制上，包容性社會(huì)政策須以弱勢(shì)人群的權(quán)利賦予為核心，以促進(jìn)社會(huì)權(quán)利的均等性[38]。第三，在政策目標(biāo)上，包容性社會(huì)政策須能達(dá)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的共享性，尤其是增強(qiáng)弱勢(shì)人群的獲得感[39]。第四，在政策成效上，包容性社會(huì)政策須能消除社會(huì)排斥，增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合[40]。基于此，包容性社會(huì)政策注重維護(hù)弱勢(shì)群體的人格尊嚴(yán)以及心理關(guān)懷。第五，在政策策略上，包容性社會(huì)政策須以提升弱勢(shì)群體的可行能力為核心，注重社會(huì)政策的發(fā)展性[28]。最后，在政策原則上，包容性社會(huì)政策還應(yīng)當(dāng)注重托底原則。主張通過(guò)實(shí)施社會(huì)救助，托底弱勢(shì)人群的基本生存安全。

可見(jiàn)，包容性社會(huì)政策真正樹(shù)立了“以人為本”的政策理念，關(guān)注弱勢(shì)人群社會(huì)權(quán)利、生活機(jī)會(huì)、人格尊嚴(yán)以及人生發(fā)展等與人類發(fā)展密切相關(guān)的重要內(nèi)容。這一政策以弱勢(shì)人群的權(quán)利賦予為核心，強(qiáng)調(diào)維護(hù)弱勢(shì)人群的人格尊嚴(yán)及相互尊重下的協(xié)商與溝通，主張改進(jìn)弱勢(shì)人群的能力、機(jī)會(huì)、尊嚴(yán)和社會(huì)參與，以維持弱勢(shì)人群的尊嚴(yán)和可行能力。

三、包容性社會(huì)政策與農(nóng)民工市民化之間的關(guān)聯(lián)

包容性社會(huì)政策所針對(duì)的社會(huì)問(wèn)題與當(dāng)前農(nóng)民工在市民化過(guò)程中存在的社會(huì)問(wèn)題具有十分緊密的關(guān)系。因此，包容性社會(huì)政策可成為研究農(nóng)民工市民化問(wèn)題的重要理論視角。

1.包容性社會(huì)政策倡導(dǎo)市場(chǎng)參與機(jī)會(huì)平等，有利于消除農(nóng)民工市民化過(guò)程中的勞動(dòng)力市場(chǎng)分割

就業(yè)是生存之本，就業(yè)問(wèn)題是農(nóng)民工市民化過(guò)程中的核心問(wèn)題。當(dāng)前農(nóng)民工在市民化過(guò)程中所遭遇的最為關(guān)鍵的問(wèn)題就是勞動(dòng)力市場(chǎng)分割所導(dǎo)致的就業(yè)排斥問(wèn)題。首先，當(dāng)前農(nóng)民工在城市尋找工作過(guò)程中經(jīng)常遭遇就業(yè)歧視，與城市正式職工享受著不同的薪酬和福利待遇;其次，在就業(yè)技能培訓(xùn)方面，有調(diào)查顯示，諸多企業(yè)多給本地區(qū)居民提供優(yōu)先培訓(xùn);第三，更為關(guān)鍵的是，農(nóng)民工就業(yè)多被排斥在首屬勞動(dòng)力市場(chǎng)之外，處于次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)之中，工作環(huán)境多表現(xiàn)為臟、險(xiǎn)、差、累等特征，就業(yè)收入難以充分滿足城市生活需要。

包容性社會(huì)政策則積極倡導(dǎo)勞動(dòng)者憑借平等的技能培訓(xùn)和公平的才能競(jìng)爭(zhēng)（而非身份、地位等先天優(yōu)勢(shì)），為每位勞動(dòng)者積極參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中創(chuàng)造公正的就業(yè)環(huán)境和就業(yè)機(jī)會(huì)，主張摒除勞動(dòng)力市場(chǎng)分割的體制機(jī)制，充分發(fā)揮每位勞動(dòng)者的職業(yè)技能。這種倡導(dǎo)積極就業(yè)政策的政策主張正是消除農(nóng)民工市民化過(guò)程中勞動(dòng)力市場(chǎng)分割的關(guān)鍵手段，對(duì)農(nóng)民工市民化的加速發(fā)展能夠起到積極的助推效果。

2.包容性社會(huì)政策所強(qiáng)調(diào)的權(quán)利賦予理念，有利于保障農(nóng)民工享受同等的市民福利待遇

農(nóng)民工在市民化之后，面臨的一個(gè)最為直接而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題就是住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列社會(huì)福利待遇的跟進(jìn)問(wèn)題。在農(nóng)村，住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各種基本生存費(fèi)用相對(duì)低廉，消費(fèi)水平也較低;而在成為新市民之后，農(nóng)民工不僅面臨著城市高昂的物價(jià)，還要為家庭住房、子女教育、疾病衛(wèi)生、老人養(yǎng)護(hù)等各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題支付高昂的費(fèi)用和付出巨大的代價(jià)。這種福利歧視如果得不到有效清除，農(nóng)民工即使實(shí)現(xiàn)了市民化，也可能因上述生活風(fēng)險(xiǎn)得不到有效解決而陷入貧困狀態(tài)，其在城鎮(zhèn)的基本生存和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展也將受到影響。

包容性社會(huì)政策認(rèn)為，作為一國(guó)國(guó)民，每位社會(huì)成員都是平等的，他們擁有平等的身份和地位，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，共享國(guó)家的福利待遇，因此，應(yīng)該實(shí)行福利普惠政策，讓每一位國(guó)民都能共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。這一福利普惠理念同樣契合解決當(dāng)前農(nóng)民工市民化過(guò)程中農(nóng)民工的社會(huì)福利待遇問(wèn)題。只有樹(shù)立這種包容性的社會(huì)政策理念，農(nóng)民工才能享有真正的市民權(quán)利，才能從根本上切實(shí)解決農(nóng)民工的市民化問(wèn)題。

3.包容性社會(huì)政策所堅(jiān)持的托底原則，有利于保障農(nóng)民工的基本生存安全

農(nóng)民工在市民化過(guò)程中極易因丟失傳統(tǒng)的土地資源，失去主要的生活來(lái)源而面臨貧困。在傳統(tǒng)社會(huì)中，土地是農(nóng)民主要甚至是唯一的生存支柱，農(nóng)民所有的收入皆系于土地收益，因此，土地在農(nóng)民觀念意識(shí)中占據(jù)著異常重要的地位。改革開(kāi)放后，隨著人口流動(dòng)制度的不斷放開(kāi)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民工群體規(guī)模的不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)收入逐漸占據(jù)農(nóng)民生活收入的主要組成部分，但土地在農(nóng)民意識(shí)之中依然是農(nóng)民生活最后的生存保障。在就業(yè)、收入得不到有效保障的情況下，農(nóng)民工很難主動(dòng)加入市民化隊(duì)伍之中，即使實(shí)現(xiàn)了市民化，他們?nèi)匀粫?huì)面臨著各種生活風(fēng)險(xiǎn)，生存能力較為脆弱。在沒(méi)有托底的生活保障的情況下，農(nóng)民工較易陷入貧困。

而包容性社會(huì)政策所堅(jiān)持的托底原則，最為核心的內(nèi)容就是政府應(yīng)托底國(guó)民基本的生存安全，積極防范社會(huì)成員生活中所遭遇的各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為農(nóng)民工提供兜底性的生存保障和社會(huì)安全網(wǎng)，從根本上保證社會(huì)成員最基本的生活權(quán)利。這一原則定位與農(nóng)民工市民化過(guò)程中貧困問(wèn)題的防范和解決具有切實(shí)契合的聯(lián)系。包容性社會(huì)政策所堅(jiān)持的托底原則能夠?yàn)檗r(nóng)民工市民化過(guò)程中出現(xiàn)的貧困問(wèn)題起到消減乃至消除的積極效果。

4.包容性社會(huì)政策所倡導(dǎo)的社會(huì)融合理念有利于消除農(nóng)民工市民化過(guò)程中的社會(huì)排斥問(wèn)題

當(dāng)前農(nóng)民工在市民化過(guò)程中的一個(gè)十分容易忽略的微觀層面的問(wèn)題就是農(nóng)民工的心理認(rèn)同問(wèn)題。特別是農(nóng)民工在身份、職業(yè)、社會(huì)地位上以及居住環(huán)境方面與老市民之間的差異，極易導(dǎo)致他們的自卑感和失落感，難以融入城市生活以及市民角色之中，缺乏對(duì)自身市民身份的認(rèn)同感。而老市民對(duì)外來(lái)群體可能存在的排斥行為，則極容易進(jìn)一步惡化他們的心理認(rèn)同。種種因素極易導(dǎo)致農(nóng)民工群體在城市之中處于各種層面的社會(huì)排斥之中。

而包容性社會(huì)政策的基本理念是“和而不同”，要點(diǎn)是彼此尊重。這一政策認(rèn)為生活在同一世界中的每位社會(huì)成員都應(yīng)生活在尊嚴(yán)中，他們應(yīng)受到社會(huì)的重視，他們與別人的差異應(yīng)受到尊重，他們不應(yīng)該被排斥在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化體系之外，而應(yīng)該與這一體系融為一體。這一社會(huì)融合的政策理念對(duì)于解決當(dāng)前農(nóng)民工在市民化過(guò)程中所面臨的各種社會(huì)排斥問(wèn)題具有極強(qiáng)的啟示性意義，能夠更好地促進(jìn)新市民與老市民之間的社會(huì)融合，形成新的整合化的城市。

總之，包容性社會(huì)政策所蘊(yùn)含的政策理念和倡導(dǎo)的政策實(shí)施路徑對(duì)解決當(dāng)前農(nóng)民工市民化過(guò)程中所遭遇的一系列問(wèn)題具有直接而現(xiàn)實(shí)的意義，二者的關(guān)聯(lián)性十分緊密。因此，以包容性社會(huì)政策為理論視角，研究新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化問(wèn)題的解決具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

四、包容性社會(huì)政策視角下農(nóng)民工市民化問(wèn)題的解決路徑

在包容性社會(huì)政策視角下，農(nóng)民工市民化問(wèn)題的解決應(yīng)當(dāng)以就業(yè)政策的改革為核心，以社會(huì)福利體系的構(gòu)建為主要內(nèi)容，以社會(huì)救助政策的完善為基本原則，以社會(huì)工作的發(fā)展為重要手段，在包容性社會(huì)發(fā)展的理念下，積極探索包容性社會(huì)政策體系的建構(gòu)方案。

1.以就業(yè)政策體系的建構(gòu)為核心，提升農(nóng)民工的人力資本，為農(nóng)民工創(chuàng)造平等的就業(yè)機(jī)會(huì)

農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)之后的基本生存和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題是農(nóng)民工市民化的核心問(wèn)題，而就業(yè)則是解決農(nóng)民工市民化之后生存問(wèn)題的關(guān)鍵所在。包容性社會(huì)政策倡導(dǎo)通過(guò)充分的、生產(chǎn)性的和平等的就業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的最大化。因此，對(duì)于當(dāng)前分割化的勞動(dòng)力市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，改革和創(chuàng)新就業(yè)政策體制機(jī)制，完善當(dāng)前就業(yè)制度對(duì)于農(nóng)民工公平享有就業(yè)機(jī)會(huì)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，還應(yīng)注重完善和強(qiáng)化農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)政策，通過(guò)提升農(nóng)民工人力資本的質(zhì)量，激發(fā)農(nóng)民工自身潛能的充分發(fā)揮。通過(guò)對(duì)農(nóng)民工自身能力的培育和開(kāi)發(fā)，從根本上增強(qiáng)農(nóng)民工自身就業(yè)實(shí)力，為農(nóng)民工創(chuàng)造公平的就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)保障。

農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境、薪資水平及附屬的社會(huì)保障待遇，對(duì)農(nóng)民工在城市的自由生存和穩(wěn)步發(fā)展同樣十分重要。因此，在解決當(dāng)前就業(yè)制度中的勞動(dòng)力市場(chǎng)分割問(wèn)題，改變就業(yè)準(zhǔn)入制度的同時(shí)，還應(yīng)關(guān)注就業(yè)的環(huán)境條件以及薪資待遇問(wèn)題，政府應(yīng)通過(guò)規(guī)制就業(yè)的公平保障措施、制定最低工資標(biāo)準(zhǔn)以及完善“五險(xiǎn)一金”等社會(huì)保障體系建設(shè)，從制度政策上重視農(nóng)民工的就業(yè)公平，讓農(nóng)民工在城市生活中擁有穩(wěn)定、合理的收入來(lái)源，才能從根本上推動(dòng)農(nóng)民工“主動(dòng)市民化”。

2.以社會(huì)福利體系的完善為主要政策建構(gòu)內(nèi)容，為農(nóng)民工提供與城市居民同等的現(xiàn)代社會(huì)保障體系

就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列社會(huì)問(wèn)題與農(nóng)民工的生活聯(lián)系最為現(xiàn)實(shí)，也最為緊密。隨著工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化的不斷深入發(fā)展，農(nóng)民工市民化過(guò)程中面臨的住房問(wèn)題、教育問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題、養(yǎng)老問(wèn)題等一系列現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)都在不斷加大且日趨凸顯。在城市，政府已構(gòu)建了相對(duì)完善的現(xiàn)代社會(huì)福利體系，幫助城市居民積極抵御生活風(fēng)險(xiǎn)。然而，住在城市中的農(nóng)民工沒(méi)有被完全納入這一城市社會(huì)福利體系，難以享受到與城市居民同等的市民權(quán)利和福利待遇。

在這一情勢(shì)下，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工順利遷居城市，政府就必須直面農(nóng)民工遷居城市之后所面臨的一系列社會(huì)問(wèn)題，擔(dān)負(fù)起為新市民提供與原有市民同等的社會(huì)保護(hù)責(zé)任，避免農(nóng)民工遷居城市之后，獨(dú)自應(yīng)對(duì)各種生活風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建以就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等為主要內(nèi)容的現(xiàn)代社會(huì)福利體系應(yīng)成為農(nóng)民工市民化的重中之重。通過(guò)不斷完善和革新就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老政策，改革過(guò)時(shí)的、嚴(yán)重地域偏向的制度，構(gòu)建具有城鄉(xiāng)一體化、人人平等理念的社會(huì)福利政策體系，為農(nóng)民工提供現(xiàn)代性的、全方位的現(xiàn)代社會(huì)保障體系，才能從根本上消除農(nóng)民工市民化潛藏的不穩(wěn)定因素。

3.完善財(cái)政籌資渠道，進(jìn)一步開(kāi)放和完善城市社會(huì)救助政策體系，為農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)之后的生存和發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的兜底性保障

社會(huì)救助體系具有兜底性的生存保障功能，將農(nóng)民工納入城市社會(huì)救助體系是保證農(nóng)民工在市民化之后不至于陷入生存危機(jī)的重要制度保障，也是政府保障全體社會(huì)成員最基本的生活權(quán)利的重要體現(xiàn)。因此，在農(nóng)民工市民化過(guò)程中，城市政府還應(yīng)考慮好對(duì)農(nóng)民工市民化之后，可能面臨的生活困境或生存危機(jī)，必須通過(guò)制度化的政策安排為農(nóng)民工在城市的基本生活提供安全保障。

社會(huì)救助政策是當(dāng)前我國(guó)最能體現(xiàn)兜底性功能的社會(huì)政策體系，特別是2014年中央政府頒布的《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》，進(jìn)一步彌補(bǔ)了最低生活保障制度的諸多不足，初步體現(xiàn)了包容性社會(huì)政策的特征。以包容性社會(huì)政策理念為指導(dǎo)，加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)一步開(kāi)放和完善城市社會(huì)救助政策體系建設(shè)，強(qiáng)化臨時(shí)救助，并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系一體化發(fā)展，不僅能夠?yàn)檗r(nóng)民工市民化過(guò)程中在城市的生存和發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的兜底性保障，同時(shí)也有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)政策的統(tǒng)籌發(fā)展，助推城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

4.大力發(fā)展以社會(huì)工作為主體的社會(huì)服務(wù)事業(yè)，注重農(nóng)民工市民化過(guò)程中的人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)機(jī)制建設(shè)，從心理層面促進(jìn)農(nóng)民工的城市融合

社會(huì)工作是為社會(huì)群體特別是社會(huì)弱勢(shì)群體提供社會(huì)服務(wù)的專業(yè)和職業(yè)，其主要職能就是為社會(huì)成員傳遞社會(huì)福利，其專長(zhǎng)在于從微觀層面為民眾提供精神關(guān)懷和心理服務(wù)。隨著當(dāng)前我國(guó)社會(huì)工作事業(yè)的蓬勃發(fā)展，面對(duì)當(dāng)前農(nóng)民工市民化過(guò)程中的社會(huì)排斥現(xiàn)象，城市政府可引入專業(yè)社會(huì)工作者，以社區(qū)為載體，積極開(kāi)展各種社區(qū)活動(dòng)，增強(qiáng)新老市民之間的溝通和情感交流，培育社區(qū)凝聚力和認(rèn)同感。

特別是針對(duì)農(nóng)民工對(duì)城市生活的心理和情感認(rèn)同方面的脆弱性，社會(huì)工作可充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為農(nóng)民工提供人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)服務(wù)，幫助其盡快適應(yīng)城市生活方式，擴(kuò)展人際交往網(wǎng)絡(luò)，提升個(gè)人自信，增強(qiáng)城市認(rèn)同感，進(jìn)而幫助其順利融入城市生活，成功實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的角色轉(zhuǎn)變。

如當(dāng)前廣州市已在街道層面設(shè)立了社會(huì)工作服務(wù)站，其中諸多社會(huì)工作機(jī)構(gòu)開(kāi)展的“新廣州人”特色服務(wù)，就是利用社會(huì)工作的專業(yè)優(yōu)勢(shì)幫助外來(lái)人口解決心理層面的適應(yīng)問(wèn)題。它實(shí)質(zhì)上就是包容性社會(huì)政策的一大具體實(shí)施機(jī)制。

5.在樹(shù)立包容性社會(huì)發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，逐步革除阻礙農(nóng)民工市民化的各種體制機(jī)制，積極探索包容性社會(huì)政策體系的建構(gòu)方案

當(dāng)前城鄉(xiāng)、區(qū)域、職業(yè)之間存在的以戶籍制度為核心的各類體制機(jī)制是導(dǎo)致農(nóng)民工市民化難以順利推進(jìn)的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性因素。要順利推進(jìn)農(nóng)民工市民化，必須在樹(shù)立包容性社會(huì)發(fā)展理念的基礎(chǔ)之上，分領(lǐng)域、分階段、分人群的革除二元化的制度化壁壘對(duì)農(nóng)民工市民化形成的根源性影響。

實(shí)際上，隱藏在戶籍制度背后的一系列社會(huì)福利權(quán)利問(wèn)題才是解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題的關(guān)鍵因素。而這一系列社會(huì)福利問(wèn)題的徹底解決無(wú)不與政府包容性的社會(huì)發(fā)展理念相關(guān)，只有政府真正樹(shù)立起包容性社會(huì)發(fā)展的理念，在現(xiàn)代法理的指引下，建立一種權(quán)利保障基礎(chǔ)上的協(xié)商和溝通機(jī)制，關(guān)注和改進(jìn)農(nóng)民工的能力發(fā)展、機(jī)會(huì)獲取、尊嚴(yán)保障和社會(huì)參與等，才能建立起構(gòu)建包容性社會(huì)政策的思想根基。

不可否認(rèn)，當(dāng)前農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，包容性社會(huì)政策體系的構(gòu)建還需要考慮諸多現(xiàn)實(shí)因素，如財(cái)政能力、政策成本、政策設(shè)計(jì)能力、專業(yè)人員狀況以及其他方面的因素，但當(dāng)前各級(jí)政府在樹(shù)立包容性社會(huì)發(fā)展的理念前提下，積極探索包容性社會(huì)政策體系的構(gòu)建路徑和方案則是農(nóng)民工市民化的題中之義。

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