政府信息化項目全流程監(jiān)管的必要性分析

文/棗莊市大數(shù)據(jù)管理中心 陳夫真

隨著“數(shù)字政府”改革的深入推進(jìn)和信息技術(shù)創(chuàng)新日新月異，各級政府對政務(wù)信息化項目建設(shè)越來越重視，財政投入也越來越大。信息化項目作為“數(shù)字政府”建設(shè)的重要驅(qū)動，建設(shè)規(guī)劃、投資和成效成為關(guān)注焦點，實現(xiàn)信息化項目的全流程監(jiān)管尤為重要。

一、政府信息化項目

定義：政府信息化項目是指由財政全額投資、差額投資以及資金配套的各類新建、改擴建信息化項目。主要包括：公共信息基礎(chǔ)設(shè)施、公共應(yīng)用軟件開發(fā)、信息網(wǎng)絡(luò)安全項目、重點行業(yè)信息應(yīng)用系統(tǒng)，具有推廣應(yīng)用價值的信息化示范項目，信息化推進(jìn)和關(guān)鍵技術(shù)應(yīng)用的軟課題研究等。

二、當(dāng)前政府信息化項目管理存在的問題

（一）信息化項目建設(shè)側(cè)重于項目前期的報批管理，中期、后期的管理較弱，無法監(jiān)管項目整個建設(shè)流程和建設(shè)成效。現(xiàn)在很多省、市均已建立了信息化項目歸口管理機制，大多數(shù)由信息化主管部門牽頭負(fù)責(zé)信息化項目的申報和審批，但由于各地對歸口管理把握程度不一，有些地方的歸口化管理僅僅停留在前置審批，審批不通過的項目財政不撥付資金，審批通過的項目也要由財政部門再次考慮能否啟動，個別政府領(lǐng)導(dǎo)同意和要求的項目，就算沒有前置審批也照常開展。但絕大多數(shù)省、市還是能夠嚴(yán)格按照信息化項目的歸口化管理制度來執(zhí)行，各政務(wù)部門單位均能按要求申報下一年擬建設(shè)的信息化項目。審批通過的項目，政府將基于財政情況將資金撥付到建設(shè)單位，建設(shè)單位填報《項目支出績效申報表》，由建設(shè)單位組織項目啟動、實施和驗收，在此過程中信息化主管部門不了解具體項目情況。

（二）信息化項目建設(shè)缺乏頂層設(shè)計，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，報價明顯高于市場價，無法進(jìn)行橫向、縱向?qū)Ρ?。從申報項目評審中發(fā)現(xiàn)，不少單位僅僅提報了項目建設(shè)的可行性、必要性、建設(shè)方案和項目預(yù)算等材料，有些方案中提到了項目的建設(shè)周期和建設(shè)時限，并沒有對當(dāng)前本部門單位的信息化建設(shè)情況、新建項目的建設(shè)成效，驗收標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行描述，對項目的需求分析研究深度不夠、論證不充分，項目投資模式、二次開發(fā)預(yù)留接口、后期運維等方面規(guī)定不明確，還存在新建影子系統(tǒng)、僵尸系統(tǒng)現(xiàn)象。有些項目的預(yù)算明顯高于市場價，尤其是各部門實現(xiàn)公共功能的項目由于缺少橫向和縱向的對比，信息化主管部門也不便于給出資金投入數(shù)的批復(fù)。

（三）項目延續(xù)性無法體現(xiàn)，表現(xiàn)在項目信息散落在各環(huán)節(jié)，項目數(shù)據(jù)缺乏歸集與整體展現(xiàn)。從申報項目評審中發(fā)現(xiàn)，部分單位在前期項目建設(shè)進(jìn)度和效果不明確，或尚未完成驗收的情況下，就申請對完善提升項目或啟動項目下一期建設(shè)，對財政投資效果難以評估。對于不同信息化項目的管理者來說，要實現(xiàn)目標(biāo)，就必須在項目開發(fā)周期的各個階段，進(jìn)行工作組織、控制、溝通和計劃激勵等措施，以達(dá)到良好的效果。為了更好地解決與項目相關(guān)的時間、成本和質(zhì)量問題，必須在不同階段對其進(jìn)行適當(dāng)管理。這包括項目計劃是否超出預(yù)期計劃、項目是否超出預(yù)算成本、項目是否符合實際質(zhì)量情況。如果在進(jìn)行全流程監(jiān)管后，上面的問題得到了解決，那么政府信息化項目就將繼續(xù)進(jìn)行。如果這些問題的解決得不到確定答案，項目非但沒有完成，還有一些風(fēng)險?？梢钥闯?，全流程監(jiān)管對信息化項目至關(guān)重要。

三、開展信息化項目全流程監(jiān)管具體做法

政府信息化項目一般分為以下階段：規(guī)劃審批階段、啟動實施階段和驗收審計階段。每一階段都應(yīng)進(jìn)行工作組織、控制、溝通和計劃激勵等措施。通過建立信息化項目全流程監(jiān)管平臺來做好以下工作：加強規(guī)劃引領(lǐng)作用，開展頂層規(guī)劃設(shè)計；統(tǒng)籌兼顧當(dāng)前需求和長期發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)好各部門、各項目之間的發(fā)展，杜絕各自為政、重復(fù)建設(shè)，確保系統(tǒng)互聯(lián)互通、信息共享共用；對照需求和招標(biāo)文件要求完成項目建設(shè)實施；做好項目留痕，整理好各階段文檔材料，做好項目審計。

（一）規(guī)劃審批階段。一要加強項目需求管理，充分了解和記錄各部門的信息化建設(shè)需求和已建項目的進(jìn)展情況，從而做好項目的前后關(guān)聯(lián)。二要加強項目檔案管理，開展項目縱向和橫向的功能、技術(shù)、價格、社會效益等方面的對比，通過數(shù)據(jù)分析為項目評審提供決策支持，以便統(tǒng)籌考慮項目的必要性和可行性。三要為信息化項目申報單位提供線上申報方式，便于專家線上評審和檔案統(tǒng)一調(diào)閱。

（二）啟動建設(shè)階段。加強項目實施跟蹤管理，做好項目論證、招投標(biāo)、建設(shè)、實施等全流程管理。一要根據(jù)建設(shè)單位的實際情況，制定出建設(shè)需求和招標(biāo)文件，啟動招投標(biāo)流程，整個招投標(biāo)信息要做好記錄。二要建設(shè)雙方簽訂合同后，啟動項目建設(shè)，承建單位根據(jù)需求文檔和招標(biāo)文件對項目的建設(shè)要求和建設(shè)內(nèi)容，完成項目的功能建設(shè)和性能保障。三要委托第三方測試機構(gòu)對項目進(jìn)行測試，形成測試報告；委托有關(guān)用戶開展項目試運行，形成試運行報告；在測試和試運行期間發(fā)現(xiàn)的問題及時處理和解決。

（三）驗收審計階段。加強績效評價全覆蓋，便于科學(xué)規(guī)劃項目、有效利用有限資金，同時做出成效。一要匯總和整理項目全流程的進(jìn)展材料，形成驗收文檔。二要對照項目的完成情況，從時間、功能、性能、滿意度、使用情況、文檔等維度對項目進(jìn)行績效評價，開展項目驗收。三要按照軟件工程材料匯編要求將整個項目求流程的材料裝訂成冊，做好項目審計準(zhǔn)備。

四、建設(shè)成效

（一）提高財政資金績效。表現(xiàn)在規(guī)范資金使用方向，改變年底突擊花錢現(xiàn)象；探索“用錢必問效，低效必問責(zé)”的工作模式，做到既有合規(guī)性評估，又有效益性評估，推動績效信息化；從曬“對賬單”向曬“成績單”轉(zhuǎn)變，提高財政信息化專項資金使用績效。

（二）提升協(xié)同管理效率。表現(xiàn)在簡化全流程運作環(huán)節(jié)和程序，降低信息傳遞成本；支持?jǐn)?shù)據(jù)分析與比對，為項目整個過程中的一致性審核提供技術(shù)保障；以流程電子化促進(jìn)管理工作規(guī)范化，強化財政部門、信息化主管部門、審計部門在財政資金、項目績效管理中的合力。

（三）培養(yǎng)數(shù)據(jù)管理團(tuán)隊。表現(xiàn)在以專家履職量化考核規(guī)范專家評審行為，篩選優(yōu)秀專家；以專家評審促進(jìn)部門信息化管理水平提升，建立項目評審專家?guī)?，引領(lǐng)信息化項目管理隊伍建設(shè)，強化人才支撐。

（四）引導(dǎo)數(shù)據(jù)歸集共享。表現(xiàn)在加強數(shù)據(jù)資源管理規(guī)劃，杜絕各自為政、重復(fù)建設(shè)，確保信息共享共用。以“項目資產(chǎn)目錄”管理帶動城市“數(shù)據(jù)資源目錄”管理。

（五）更好地管理項目檔案。徹底解決線下紙質(zhì)材料多，不利于長期留存，文件一致性審核困難等問題。

政府信息化項目的全流程監(jiān)管是對政府財政投入的一種有效的監(jiān)管手段，既規(guī)范了信息化項目建設(shè)的流程，保障了信息化項目建設(shè)的成效，也提高了信息化項目的集約化水平。