困境與選擇：中國足球歸化外籍球員的法律分析

徐偉康，陳 晨，鄭 芳

2018年12月，在上海召開的中國足協(xié)職業(yè)聯(lián)賽總結大會上，足協(xié)黨委書記杜兆才在講話中明確提出，歸化球員是落實《中國足球改革總體方案》的重要實踐，將積極推動優(yōu)秀外籍球員的歸化，出臺關于歸化球員的實施政策，協(xié)助俱樂部試點歸化。這意味著，我國官方層面對歸化政策明確了鼓勵態(tài)度。從世界范圍來看，歸化外籍運動員提高本國國家隊成績越來越普遍[1]，2019年亞洲杯，超過2/3的球隊都至少有1名歸化球員，不少西亞球隊甚至以歸化球員為班底組隊，報名的552名球員中，歸化球員約占到1/6。短期來看，歸化球員確實能立即提升球隊即戰(zhàn)力，帶動本國弱勢體育項目的發(fā)展[2]。隨著中國男足再一次折戟亞洲杯八強，國內力圖振興足球的迫切愿望使得“歸化球員”之聲越發(fā)受到廣泛關注。

我國關于歸化球員的學術研究也經歷了“利弊論證”到“路徑探究”2個發(fā)展階段，已有研究從經濟理性考量、國際經驗總結、球員價值實現(xiàn)和世界趨勢發(fā)展等多角度辯證看待了歸化現(xiàn)象，總體上論證了歸化球員的正面效應大于負面，并從改革人才引進政策，改變國人觀念，改善體育環(huán)境等途徑提出了歸化路線，但目前歸化的關鍵障礙在于現(xiàn)行法律的限制，現(xiàn)有研究盡管有所涉及，但尚未系統(tǒng)梳理法律依據(jù)和提出完整解決方案。在實踐操作層面，即使政策鼓勵，民族觀念淡化，在我國目前的法律框架內，外籍球員歸化過程中的國籍轉換、人口管理等法律難題沒有解決，歸化球員難達預期目的。因此，有必要對中國足球歸化外籍球員的相關法律問題進行深入探討，為解決歸化過程中的政策困境提供路徑選擇。

1 “歸化外籍球員”的法律含義

歸化球員現(xiàn)象在世界足壇由來已久，早在1934年第2屆意大利世界杯上，意大利為了獲得冠軍就歸化了來自阿根廷的3名球員?，F(xiàn)在每次大型國際比賽前夕，很多國家都會通過各種途徑歸化外籍高水平運動員代表本國參賽，其主要的有3種模式：（1）血緣模式，指歸化移民的后裔或者在年齡很小的時候就加入該國國籍，與該國在親情、地域、文化上有一定聯(lián)系的球員，如法國、德國等；（2）聯(lián)賽模式，指歸化本國足球聯(lián)賽中涌現(xiàn)的外籍球員，如日本；（3）金元模式，指為了迅速提高本國國家隊技戰(zhàn)水平，直接用金錢歸化與本國無任何聯(lián)系的球員，如卡塔爾。

從法律上講，歸化最主要涉及的就是國籍問題，歸化和運動員國籍的轉換緊密聯(lián)系。國籍的概念最早源于法國大革命，本意是區(qū)分本國人和外國人，是指一個人屬于某個國家國民或者公民的法律資格。在我國，《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）第33條明確規(guī)定，凡是具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。通常來說，取得一國國籍，是享有該國法律上規(guī)定的權利和履行義務的基礎[3]。在體育領域，參賽權雖然不是一個法定的權利，但是具有一國國籍是運動員代表該國參加國際性賽事的基礎條件，并由此延伸出一個概念叫“體育運動國籍”，就是指擁有某國國籍并代表該國參加國際賽事的法律身份[4]。國籍是“體育運動國籍”的必要非充分條件，因為很多國家的國籍法規(guī)定，并不禁止運動員擁有雙重或者多重國籍，但根據(jù)《奧林匹克憲章》和國際體育仲裁院仲裁的案件來看，運動員無論有幾個國籍，他只有1個國籍可用作體育目的。目前，“歸化球員”的概念在體育領域尚未明確定義，有學者認為歸化本質是體育人才的跨國流動[5]，法律性質屬于國際上的技術移民[6]。從國籍轉換的角度來理解，歸化有2層含義：（1）在體育全球化背景下，擁有甲國國籍的球員通過自愿、主動的方式，獲得乙國國籍，從而獲得合法參賽資格并代表乙國參賽的行為；（2）同時擁有2國或多國國籍的球員，就其法律上的國籍進行選擇，一旦選定，在這之后一段時間或永久只能以該國國籍參加國際比賽。

2 中國足球歸化外籍球員的法律依據(jù)

近年來，關于中國足球歸化外籍球員的呼聲日益高漲，也積累了較為充分的理論依據(jù)，如實現(xiàn)運動員自身的價值，提高足球項目的競技水平，域外歸化球員的實踐經驗[7]。歸化球員實際是體育全球化下的一種常態(tài)，中國體育走向世界，必然需要面對歸化和被歸化問題[8]。從法律上說，歸化外籍球員是符合國際法原則的，也不違背國際體育組織規(guī)則。國際法上，放棄原始國籍，加入另一國國籍，是每個人所固有的人權。在體育全球化的進程中，運動員也有自由選擇權來獲取更好的體育環(huán)境[9]。因此，運動員改變國籍代表另一國家參賽是合乎國際法基本原則的。從國際奧委會和各國際單項體育聯(lián)合會的規(guī)則和章程來看，也都對歸化運動員持“有限制的允許”。根據(jù)《奧林匹克憲章》第41條附則，雙重或多重國籍的運動員可代表新國家參賽，如果之前已代表原國籍國參加國際大賽，可在3年的過渡期滿后代表新國家參賽。同時該附則還規(guī)定，如獲得單項體育聯(lián)合會、國際奧委會執(zhí)委的批準，3年的過渡期可以縮短，甚至取消。另外，國際足聯(lián)章程關于球員身份適用條例的第5～8條，也肯定了在滿足一定血親或居住條件下歸化球員參賽的合法性。總體上看，國際體育組織除了限制某些國家通過“金元計劃”大規(guī)模招募體育“雇傭軍”，損害國際體育比賽的公平競爭秩序，原則上對歸化運動員持肯定態(tài)度。也就是說，歸化是在國際體育組織規(guī)則下的合理操作，符合國際體育界通行做法。

歸化球員也契合我國政策和法規(guī)，中國近些年在引進外籍人才政策方面進行了一系列改革，為我國歸化外籍球員提供了法律參考。中共中央組織部等5部門先后頒布了《關于為外籍高層次人才來華提供簽證及居留便利有關問題的通知》《關于為外籍高層次人才辦理簽證及居留手續(xù)有關事項的通知》等規(guī)范性文件，為外籍高層次人才的引進打開方便之門，高水平球員作為特殊的外籍高層次人才，也符合相應的引進要求。另外，歸化外籍球員也是近些年出臺的中國足球政策的重要實踐。如2015年，國務院印發(fā)的《中國足球改革發(fā)展總體方案》明確指出，中國足球遠期目標是男足打進世界杯，進入奧運會；2016年，國家發(fā)改委印發(fā)《中國足球中長期發(fā)展規(guī)劃（2016-2050年）》中明確要求實施海外人才引進計劃，吸引高水平足球人才來華工作，完善出入境、居留、醫(yī)療、子女教育等相關政策；中國足協(xié)2018賽季職業(yè)聯(lián)賽總結大會上也明確提出，將出臺相關政策，推動球員歸化?？梢钥闯觯瑲w化外籍球員符合我國現(xiàn)行法律規(guī)定和政策要求。

3 中國足球歸化外籍球員的主要法律障礙

3.1 中國國籍“入籍難”

國籍是歸化球員的核心問題，歸化球員的第1步，就是加入中國國籍。根據(jù)《中華人民共和國國籍法》（簡稱《國籍法》）第7條，外國人或者無國籍人只有滿足以下3個條件中的至少1個才有可能經申請批準加入中國國籍：（1）中國人的近親屬；（2）定居在中國；（3）有其他正當理由的。第1個條件根據(jù)我國法律對近親屬的范疇定義，我國法律上的近親屬只有配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女和外孫子女?？梢钥闯?，只有第1代或者第2代的華裔移民才能滿足，也即需要父母或者祖父母一輩是中國人。如這段時間熱議的北京中赫國安俱樂部歸化的2名外籍球員侯永永和延納里斯，祖父母一輩都是中國人；中國足壇歸化的第一人，廣州恒大的王牧，父親也是中國人，但這樣的球員世界范圍內極少。理論上還有一種可能可以滿足第一個條件，即該外籍球員與中國公民結婚，但婚姻入籍一方面需要雙方合意，另一方面也受到我國婚姻法的規(guī)制。中超歷史上，可以查到的也只有原山東魯能外援日夫科維奇其配偶為中國公民。

第2個條件更加苛刻，在程序上，外籍球員只有先獲得“中華人民共和國外國人永久居留身份證”，也即俗稱的綠卡，才能滿足“定居在中國的條件”從而申請加入中國國籍，這看似簡單的條件實際上很難達成。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，在中國長期居住的外國人已經超過百萬，但從我國實施綠卡制度以來，獲得中國綠卡的外國人平均每年不到250人，堪稱世界上最難拿的綠卡。根據(jù)《外國人在中國永久居留審批管理辦法》第6條規(guī)定的條件，無論是在中國持續(xù)性投資、擔任副高級職稱以上，亦或在中國有婚姻或者直系親屬關系，都有3～5年的時間要求，對于外籍球員來說都近乎不可能，外籍球員唯一可操作的條件就是“對中國有重大、突出貢獻以及國家特別需要的”。但是實踐中，行政機關傾向于認定為中國做出突出貢獻的專家學者，如諾貝爾獎獲得者，體育人才的先例目前極少。近期有著名籃球運動員馬布里，馬布里不僅以一己之力為北京首鋼籃球隊奪得3個CBA職業(yè)聯(lián)賽總冠軍，還積極參加各種社會公益活動，傳播籃球文化，是北京第30位榮譽市民，算是對中國有重大、突出貢獻。對于很多有意歸化的外籍球員來說，在尚未代表國家取得成績的情況下，相比其他領域，“重大、突出貢獻”“特別需要”分量不足，除非有明確的政策導向和規(guī)范性文件解釋，否則很難會被認定。另外程序上，還需要省級公安廳審核，公安部審批，程序周期長。

第3個條件看似是個兜底條款，可以適用外籍球員，實則不然，實踐中“正當理由”也通常是指對國家作出突出貢獻的人，此外以該理由申請入籍的外國人除了需要提交書面申請，還需要提交相應證明，其中最重要的一項就是需要提交“永久居留證復印件”，即首先需要滿足第2個條件。

3.2 現(xiàn)行法律不承認“雙重國籍”

我國歸化外籍球員的實踐進展一直停滯不前，除了“入籍難”，我國法律不承認雙重國籍也是關鍵因素。《國籍法》第3條規(guī)定：中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍。這大大加大了我國歸化外籍球員的難度，因為這意味著外籍球員如果想為中國國家隊效力必須權衡放棄其原有國籍的利弊。此前，盡管有多名外籍球員明確表達愿意為中國足球效力，如前廣州恒大隊外援穆里奇、埃爾克森，但是在我國目前運動員退役后相關保障制度和社會福利不健全的情況下，面對需要放棄其原有國籍的選擇，很多運動員最終還是不了了之。北京中赫國安俱樂部歸化的來自英冠聯(lián)賽的球員延納里斯，早在其多年前效力阿森納期間，國內足球界就有歸化延納里斯的提議，但彼時的他，年少成名，雖有心為中國效力，但對放棄國籍顯然望而卻步。近些年，延納里斯的競技狀態(tài)有了很大的下滑，上賽季在英冠聯(lián)賽僅首發(fā)過一次，間接上促使了他態(tài)度轉彎。這暴露出我國法律“不承認雙重國籍”歸化路徑的現(xiàn)實困境，盡管可以用民族感情和經濟條件吸引一些水平優(yōu)秀的華裔球員，但歸化的球員水平存在上限，如果這些球員能立足國外高水平聯(lián)賽，能獲得其他足球強國的征召，那么很難會考慮歸化。

3.3 國際足聯(lián)對歸化球員參賽的限制

運動員的國籍轉換不僅受到各國國內法的規(guī)制，也受到國際體育組織的約束。在足球領域，外籍球員即使順利加入中國國籍，還不得不面對的一個問題就是國際足聯(lián)對歸化球員的監(jiān)管。根據(jù)國際足聯(lián)要求，任何一名歸化球員，首先要在國際足聯(lián)備案，國際足聯(lián)審批同意后，才能代表該國家參賽。根據(jù)目前國際足聯(lián)的審批規(guī)則，歸化球員首先要滿足未代表過其他國家成年國家隊出戰(zhàn)過國際足聯(lián)A級賽事，如上海綠地申花隊欲歸化的華裔球員恩杜姆布，曾代表加蓬國家隊征戰(zhàn)倫敦奧運會和非洲杯，已經不能代表中國隊參賽了。其次，還必須滿足以下4個條件之一：（1）本人出生在該國；（2）其父或其母出生在該國；（3）其祖父或其祖母出生在該國；（4）年滿18周歲后，在該國連續(xù)生活超過5年以上。上文已經提到，跟中國具有地域或者血緣關系的華裔高水平球員在世界范圍內都很稀少，但是第4個條件又很難滿足。如果歸化球員年紀太小，技術尚未定型，成材率很難保證，中國足球曾做過嘗試，大連實德俱樂部曾引進了一批年齡很小的喀麥隆球員，希望培養(yǎng)幾年后歸化入隊，但這批球員最后的結果是，在中國訓練幾年后泯然眾人，不少長大后淪落到低級別聯(lián)賽，籍籍無名。但若是歸化業(yè)已成名的運動員，經過5年的等待期后，該球員的競技狀態(tài)也仍然是一個未知數(shù)。

4 中國足球歸化外籍球員的路徑分析

4.1 現(xiàn)有法律框架下路徑選擇

隨著2019年亞洲杯中國足球的鎩羽而歸和2022年世界杯預選賽的臨近，歸化外籍球員成為中國足球迫在眉睫的日程。按照目前足協(xié)的思路，歸化球員以俱樂部為載體，從北京中赫國安、山東魯能泰山、上海綠地申花和江蘇蘇寧4個俱樂部開始試點，使其注冊參加國內聯(lián)賽進而代表國家隊出戰(zhàn)。從目前試點俱樂部已知的球員歸化目標來看，或多或少都跟中國有一定聯(lián)系，父輩或祖輩是中國籍，這也是大多數(shù)學者提出的主張，先試點歸化華裔再逐漸擴展到非華裔[10]。這主要考慮到，這些球員能夠跳過綠卡申請階段，直接申請加入中國國籍。足協(xié)也在積極協(xié)調公安等部門，以便盡快完成歸化球員的國籍轉換工作。實踐中還有一種路徑，由于港澳臺地區(qū)的足球俱樂部比大陸更早展開外籍球員歸化工作，國內俱樂部在現(xiàn)有規(guī)則下簽訂在港澳臺地區(qū)已經完成歸化的外籍球員，以提升球隊的即戰(zhàn)力。根據(jù)我國《憲法》，港澳臺居民當然視為中華人民共和國公

民，從實踐層面來看，中國足協(xié)也默許支持將已經歸化為港澳臺居民的外籍球員作為國內球員注冊參加聯(lián)賽的做法。足協(xié)2018年1月下發(fā)的《關于港澳特區(qū)和臺灣地區(qū)球員參加2018年職業(yè)聯(lián)賽有關規(guī)定的通知》指出，港澳臺地區(qū)球員不再占用外援名額。因此，基于中國足協(xié)對港澳臺地區(qū)歸化球員“內援”身份的認可，該地區(qū)完成國籍轉換的外籍球員可以直接作為國內球員進入中超、中甲等國內聯(lián)賽。如尼日利亞籍運動員艾力士2016年成為香港公民，2018賽季夏季轉會窗口期間，延邊富德俱樂部就以引進內援的程序簽下艾力士。但是，無論是歸化在外的華裔球員，還是引進已經在港澳臺地區(qū)完成歸化的球員，都不得不面臨一個問題，這些球員雖然競技水平相比一般國內球員略勝一籌，但在國際賽場都無明顯實力優(yōu)勢。北京國安歸化的球員延納斯里，雖是出自阿森納青訓，但長期在英冠聯(lián)賽效力，英冠聯(lián)賽屬于英格蘭第二級別的聯(lián)賽，其所效力的球隊也是保級邊緣的球隊，因此很難給中國足球水平帶來實質性的提升。

4.2 法律變通下的可能路徑

4.2.1 擴大解釋現(xiàn)有法條 在維持《國籍法》的體系下，外籍球員入籍的突破點主要在于擴大解釋《國籍法》第7條第3款“有其他正當理由的”以降低入籍難度，擴大解釋《外國人在中國永久居留審批管理辦法》（簡稱“《辦法》”）第6條第3款“對中國有重大、突出貢獻以及國家特別需要的”，以降低外國人永久居留身份證取得難度。首先，《國籍法》中“有其他正當理由”性質上原本就屬于兜底條款，具有很大的解釋空間[11]，可將“引進高水平外籍運動員提高中國弱勢體育項目競技水平”納入其中作為正當理由，鑒于《國籍法》屬于基本法律，程序上需要提請全國人大常委會擴大解釋。其次，《辦法》法律性質上屬于部門規(guī)章，其制定機關公安部和外交部就有權解釋，根據(jù)《辦法》的實施規(guī)定，第3款所稱的“特殊人員”就運動員而言要求是“世界知名運動員”，但世界知名是個模糊的概念，如何認定該運動員具有申請資格尚未明確界定。實踐中，認定要求較高，因此需要就“世界知名”作出相應的具體解。有觀點認為，可以適用2010年國家體育總局頒布的《運動員技術等級標準》（簡稱“《等級標準》”）[12]，如達到“國際級運動健將”，但是該《等級標準》法律上是不適用外籍球員的。因此，只能是中國足協(xié)會商公安部和外交部參考該《等級標準》對《辦法》第6條第3款再作出相應的解釋，同時簡化該部分人才的審批流程，使歸化目標范圍內的外籍球員能夠更加容易獲得永久居留身份證，達到定居的條件進而取得國籍。

4.2.2 突破《國籍法》限制，有限承認雙重國籍 有觀點認為，我國非移民國家，為了歸化球員而修改《國籍法》不符合我國現(xiàn)實[13]。但是，在目前中國職業(yè)聯(lián)賽水平不高、社會福利較低和運動員退役后保障不健全的情況下，國籍吸引力較弱，且難以在短時間內提高，不承認雙重國籍使得中國足球很難吸引到真正高水平的外籍球員。2015年，有全國政協(xié)委員在“兩會”上提出“修改《國籍法》，大力引進歸化球員，振興中國足球”的提案[14]。學者也普遍呼吁有限承認雙重國籍，如肖永平教授[15]指出，隨著20世紀國籍觀念的變遷，國籍法趨同化現(xiàn)象越來越明顯，雙重國籍得到越來越多國家的認可。隨著全球化的發(fā)展，雙重或多重國籍將是一個必然。楊明輝[16]提出，有條件地承認雙重國籍是吸引海外高層次人才的重要條件，我國應該在恰當?shù)臅r候修改《國籍法》。辛松和[17]提出，對于中國急需的外籍高水平運動員可以承認他們擁有雙重國籍。域外實踐也給我國有限承認歸化球員雙重國籍提供了實踐經驗，很多國家為了引進高水平歸化球員專門修改了國籍法，如德國、日本和韓國，足球水平雖然在中國之上，但也都有歸化外籍球員代表本國參加國際賽事的實踐先例，這幾個國家立法原則上也不承認雙重國籍，但都通過一定程度上修改國籍法加速外籍運動員的入籍程序[18]。

實際上，是否承認雙重國籍的爭議不僅是體育領域的問題，也是其他領域引進海外高層次人才的障礙。法律是時代的產物，我國不承認雙重國籍雖有本國歷史淵源和現(xiàn)實考量，但在經濟全球化的今天，現(xiàn)行的《國籍法》也暴露出越來越多的問題。隨著改革的推進，各個領域海外高層次人才引進的需要，《國籍法》的修改也應該提上日程。具體而言就是，提請全國人大廢除我國《國籍法》第3條“中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍”，為我國默示容忍或者有條件承認歸化的特殊人才國籍問題提供法律依據(jù)，同時為了規(guī)避雙重國籍帶來的潛在威脅，針對不同的領域，第一時間制定相應的實施細則。在足球領域，如可以對雙重國籍持有者的某些政治權利加以限制，或者構建有期限范圍內的自由選籍制度，如給予歸化的外籍球員合理的寬限期，寬限期跟世界大賽的周期相聯(lián)系，在寬限期范圍內球員可以保留雙重國籍，寬限期之后，球員可以根據(jù)自己意思自治原則在其所擁有國籍之間選擇希望保留的國籍。法律是社會發(fā)展的產物，在經濟全球化和體育全球化的時代，因勢利導，有限承認雙重國籍也不失為一種可行路徑。

5 結語

中國足球的歸化已經邁出探索的第一步，盡管歸化球員是中國足球善假于物的有益嘗試，還是飲鴆止渴的權宜之計仍具有爭論，但這是軟件層面的問題，非主要矛盾。歸化球員的當務之急是解決我國法律“入籍難”和“不承認雙重國籍”的限制以及國際足聯(lián)的規(guī)制，構建一套行之有效的外籍球員入籍制度，在硬件層面努力達致歸化球員和中國足球的最佳耦合，推動中國足球歸化實踐。