城市更新的“土地陷阱”及其解釋

劉超

摘要：基于珠三角地區(qū)的調(diào)研，城市更新面臨細(xì)碎化地權(quán)與統(tǒng)一規(guī)劃之間的矛盾，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)成本與交易成本雙高的難題。其產(chǎn)生的根本原因是在鄉(xiāng)村特殊工業(yè)化路徑中形成了制度化的土地利益群體對于國家權(quán)力在土地開發(fā)與空間規(guī)劃上的阻礙。一方面，在“三來一補(bǔ)”的工業(yè)化路徑中，集體土地直接入市成為該地區(qū)通行做法，造就了大量的土地利益;另一方面，為了解決巨大收益分配不均衡和監(jiān)管難的困境，地方政府開始了以股權(quán)量化與政經(jīng)分離為主要內(nèi)容的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)而在法律制度意義上強(qiáng)化了這一群體，形成了“團(tuán)體—共有”式的集體產(chǎn)權(quán)秩序?，F(xiàn)行的集體產(chǎn)權(quán)制度改革將改變集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行的基本原則，由此疏離國家與農(nóng)民的關(guān)系，帶來基層治理的困境。

關(guān)鍵詞：城市更新;土地陷阱;土地利益群體;產(chǎn)權(quán)秩序

中圖分類號： ：F121.22文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1009-055X（2019）02-0066-07

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.02.007

一、問題的提出

改革開放后，中國城市化進(jìn)程不斷加快，1978—2017年，城市人口占總?cè)丝诘谋壤龔?7.8%快速上升到58.52%，年均提高約1.4個(gè)百分點(diǎn)[1]。當(dāng)城市增長主義逐步走向終結(jié)，城市發(fā)展也轉(zhuǎn)向城市更新為代表的存量開發(fā)。城市更新是推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要力量，其核心內(nèi)容是對城市中老舊或衰落區(qū)域進(jìn)行拆遷改造的再開發(fā)和再建設(shè)，使之重新發(fā)展和繁榮的一項(xiàng)綜合性的社會工程。由于各大城市普遍存在土地資源日益緊張的問題，社會各界對土地資源短缺認(rèn)識逐漸提高，城市發(fā)展逐漸從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)型為“存量優(yōu)化”[2]，土地資源的進(jìn)一步合理有效利用成為城市更新的重要內(nèi)容。

（一）城市更新的困境研究

已有的城市更新的困境研究主要為以下兩個(gè)方面：一是現(xiàn)行土地制度不正當(dāng)論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，城市更新政策得不到有效執(zhí)行是因?yàn)橥恋匕l(fā)展權(quán)集中在政府手中，侵蝕了農(nóng)民的合法權(quán)益，不具有社會公正性，城市更新陷入了土地合法性困境，主張集體土地與國有土地“同權(quán)同價(jià)”。這些學(xué)者站在保護(hù)農(nóng)民利益的角度，認(rèn)為應(yīng)將那些在歷史中形成的違法建筑納入合法框架，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，擴(kuò)大農(nóng)民收益[3]，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場是解決現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的關(guān)鍵[4]。二是利益博弈論。城市更新困境的實(shí)質(zhì)是國家權(quán)力介入集體土地產(chǎn)權(quán)利益分配，形成國家和集體之間的產(chǎn)權(quán)博弈[5];空間資源錯(cuò)配，開發(fā)主體和土地權(quán)利人形成利益共同體和局部高強(qiáng)度開發(fā)共同導(dǎo)致困境[6]。因此，主張從土地增值收益的分配出發(fā)，建立合理的、均衡的利益分配機(jī)制。因此，需要在土地資源配置和土地利益格局重構(gòu)間找到根本平衡，重新整合不同利益主體之間的利益分配模式，借助于市場化途徑，通過利益博弈構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制，打造利益共同體模式[7]。

法律不正當(dāng)論認(rèn)識到了中國特殊的土地制度安排對于城市化的影響，但卻將歷史遺留問題當(dāng)作反對現(xiàn)行城市更新政策的主張。殊不知，恰恰是以集體建設(shè)用地入市為主要特征的農(nóng)民自主城市化模式帶來了如今城市更新所面臨的困境[8]，而通過征地制度完成土地城市化實(shí)現(xiàn)了土地“漲價(jià)歸公”，符合憲法秩序[9]。利益博弈論則是在遵從現(xiàn)狀合理的情況下，認(rèn)識到了巨大土地利益分配帶來的困境，但將土地增值收益分配作為一個(gè)技術(shù)問題，強(qiáng)調(diào)借助市場機(jī)制來調(diào)節(jié)政府與集體之間的利益分配問題，回避了現(xiàn)行的土地制度的合法性安排及土地利益群體的特征。更為關(guān)鍵的是，以上研究的理論共識是保障特殊地區(qū)的一部分農(nóng)民的土地權(quán)利，其核心目標(biāo)是保護(hù)這些地區(qū)農(nóng)民的利益。但是二者并沒有關(guān)注到城市更新面臨的深刻經(jīng)濟(jì)社會背景及其背后折射出的制度困境，反而將解決歷史遺留問題的特殊政策安排上升為全國性的安排。這就需要重新回到城市化與工業(yè)化的歷史進(jìn)程中，理解現(xiàn)階段復(fù)雜的利益構(gòu)成來源，進(jìn)一步解釋地方性土地制度形成的政治經(jīng)濟(jì)根源及其背后折射的公共政策執(zhí)行的困境。

（二）研究路徑

在珠三角地區(qū)，由于鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展和城市不斷擴(kuò)張，城市和農(nóng)村邊界日益模糊，大量工商業(yè)建立在農(nóng)村集體土地上。由此，珠三角形成的土地利用結(jié)構(gòu)特征表現(xiàn)為珠三角的中心城市為大量“城中村”所切割，或者為大量農(nóng)村包圍，又有“村中城”的說法，“過了一村又一村，村村像城鎮(zhèn);過了一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”。目前，土地開發(fā)需要更高規(guī)模的統(tǒng)籌以便合理優(yōu)化配置緊缺資源，但是土地掌握在分散的村集體手中，實(shí)現(xiàn)土地再次開發(fā)的成本巨大。因此，珠三角核心地區(qū)的城市更新主要表現(xiàn)為在集體土地制度框架下的土地再開發(fā)利用問題。

本文的目標(biāo)是解釋現(xiàn)階段城市更新困境面臨的經(jīng)濟(jì)社會根源及其背后折射的制度運(yùn)轉(zhuǎn)困境。在以“三來一補(bǔ)”企業(yè)為中心的農(nóng)村工業(yè)化路徑中，農(nóng)民直接以土地參與工業(yè)化及增值收益分配，其直接后果是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式牢牢地和農(nóng)民集體土地聯(lián)系在一起。這種聯(lián)系內(nèi)在地驅(qū)動集體經(jīng)濟(jì)組織不斷通過“經(jīng)營”土地獲利，并且通過集體產(chǎn)權(quán)制度把長期經(jīng)營的利益分配關(guān)系合法化，形成了制度化的“土地利益群體”。因此，城市更新面臨強(qiáng)大的阻礙。本文的經(jīng)驗(yàn)材料源于筆者及所在團(tuán)隊(duì)在珠三角核心地區(qū)的中山、深圳與東莞的基層調(diào)研。

二、城市更新的“土地陷阱”表現(xiàn)

在外來企業(yè)大量涌入珠三角農(nóng)村的背景下，集體土地制度在過去30多年成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要制度條件。如今，城市發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元提升，珠三角主要城市可用建設(shè)用地消耗殆盡。目前深圳市、東莞市的國土開發(fā)強(qiáng)度已超過45%，珠海、佛山在35%左右，廣州、中山開發(fā)強(qiáng)度亦逐漸逼近30%，可開發(fā)土地與用地需求的矛盾十分尖銳[10]。地方政府轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)盤活存量用地的重要性。但是，珠三角以村鎮(zhèn)為主導(dǎo)的農(nóng)村工業(yè)化是建立在集體土地基礎(chǔ)之上的，農(nóng)地違規(guī)轉(zhuǎn)用帶來土地利用粗放、高度分散和碎片化的問題，不利于城市產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和各項(xiàng)城市規(guī)劃的落實(shí)。

（一）產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化的困境

城市更新的首要條件是通過高層次的統(tǒng)一規(guī)劃清除附著在土地上的既得利益，實(shí)現(xiàn)土地的整合，完成功能區(qū)布局。改革開放以來，規(guī)劃由單向落實(shí)計(jì)劃需求的工具，到城市空間發(fā)展管控的重要工具，再到實(shí)現(xiàn)多元協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的公共政策[11]20-21。規(guī)劃的本質(zhì)涉及對于利益關(guān)系的調(diào)整，是一項(xiàng)重要的公共政策，也是國家專斷意志的體現(xiàn)、國家強(qiáng)制能力的重要表現(xiàn)。

對于城市化進(jìn)程的土地開發(fā)而言，土地的統(tǒng)籌層次越高，土地開發(fā)的成本越低，城市的規(guī)劃更加能夠落實(shí)下去，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度越快，政府就越能為民眾提供更好的公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)。高密度的快速城市化背景下，可持續(xù)的城市化要求土地的非農(nóng)發(fā)展應(yīng)該在超越村莊的更大尺度之上進(jìn)行協(xié)調(diào)，以使土地相對集中開發(fā)和有效利用。由此，城市發(fā)展的正外部性能夠通過再分配的機(jī)制惠及更多人，做到土地“漲價(jià)歸公，地利共享”。若土地統(tǒng)籌層次比較低，土地產(chǎn)權(quán)單位比較小，土地利用中就會遇到“細(xì)碎化”困境，政府即使是征地用于公益事業(yè)，成本也極高。政府若要提高土地利用效率，進(jìn)行城市功能規(guī)劃，并進(jìn)行拆遷，難度就會非常大，與握有細(xì)小瑣碎的土地產(chǎn)權(quán)的個(gè)體打交道，交易成本比較高。這一過程中容易出現(xiàn)釘子戶，提高政府開發(fā)土地的總成本。

（二）經(jīng)濟(jì)成本高昂的困境

由于集體土地上覆蓋了大量的物業(yè)，廠房出租成為村集體經(jīng)濟(jì)的重要收入來源，形成了大量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這些土地雖然在性質(zhì)上屬于集體土地，但是其功能、市場價(jià)格與國有土地并沒有差別。這些土地是在土地管理不嚴(yán)的情況下形成的，屬于歷史遺留問題。雖然深圳市在2004年土地改革時(shí)，對關(guān)外農(nóng)村集體土地實(shí)行“國有化”，這只是在土地性質(zhì)上做出了法律界定，實(shí)際上農(nóng)村集體依然掌握土地的實(shí)際權(quán)力。目前，城市更新遇到了巨大的一致的土地利益群體的阻礙，城市更新要完成土地開發(fā)權(quán)的進(jìn)一步上收，政府面對巨大的利益群體，協(xié)調(diào)談判對象眾多，并且在眾多的利益群體之間形成了模仿效應(yīng)，一個(gè)項(xiàng)目改造成功意味著接下來的項(xiàng)目改造需要同樣多的經(jīng)濟(jì)成本。目前城市更新中開發(fā)商介入的每畝平均改造成本達(dá)幾百萬元乃至上千萬元，因此，只有具有高價(jià)值的商住地塊才能承擔(dān)。比如2017年，中山市大力推進(jìn)以“三舊”改造為主要內(nèi)容的城市更新，有8個(gè)鎮(zhèn)（區(qū)）的10個(gè)項(xiàng)目入選全市“三舊”改造連片試點(diǎn)項(xiàng)目，涉及用地面積3?120畝，計(jì)劃總投資228億元[12]，每畝平均改造成本為730萬元。這樣大的成本只可能由商住用地開發(fā)商承擔(dān)，更多的未規(guī)劃為商住的土地不可避免地被開發(fā)商所棄用，成為城市洼地。

（三）交易成本巨大的困境

廠房出租獲得的收入性質(zhì)屬于集體經(jīng)濟(jì)，具有公共利益的屬性，集體廠房出租獲得的收入是每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員都有的一份分紅收益。當(dāng)項(xiàng)目涉及多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織和眾多分散農(nóng)戶時(shí)，政府規(guī)劃的大量城市更新項(xiàng)目常常陷入困境，陷入少數(shù)人決定多數(shù)人的局面，交易成本高昂，集體行動難以達(dá)成。多個(gè)村集體難以達(dá)成共識的原因主要是利益主體多，協(xié)調(diào)成本很高，各村就土地股份量化方式、控股權(quán)、收益風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等難以形成共識。S鎮(zhèn)是中山市西郊的一個(gè)工業(yè)小城鎮(zhèn)，以服裝制造業(yè)為主，20世紀(jì)80年代初期就開始大量引入外來“三來一補(bǔ)”企業(yè)。到2016年底，全鎮(zhèn)約有400家服裝企業(yè)及600家上下游配套企業(yè)，從業(yè)人員約有8萬人，全鎮(zhèn)服裝產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值170億元，約占全鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值的70%。該鎮(zhèn)土地細(xì)碎化狀況很驚人。S鎮(zhèn)總面積為55平方公里，土地開發(fā)強(qiáng)度為40%，建設(shè)用地約有3萬畝，其中主要部分是集體建設(shè)用地，包括農(nóng)村工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地，這些土地分散在15個(gè)行政村、50個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織單位，其中7個(gè)行政村、43個(gè)村民小組，形成土地利用高度細(xì)碎化的格局見中國鄉(xiāng)村治理研究中心：《廣東中山市S鎮(zhèn)土地利用報(bào)告》 。。這種格局是珠三角很少有跨集體經(jīng)濟(jì)組織的城市更新項(xiàng)目成功的原因，由此形成了珠三角地區(qū)在土地利用上典型的制度劣勢。

面對如此巨大的困境，深圳市最終結(jié)合廣大城市更新地區(qū)土地權(quán)屬特點(diǎn)建立了“20—15”利益分享機(jī)制，具體為：城市更新范圍合法用地和原農(nóng)村歷史違建用地比例控制在7∶3以內(nèi)，針對30%違建用地建立利益共享機(jī)制，其中20%由政府收回納入儲備，80%由市場主體開發(fā)，且80%用地中，須另外貢獻(xiàn)15%土地優(yōu)先用于建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施[13]。但即使如此，在2010—2016年期間，深圳市累計(jì)列入更新計(jì)劃的項(xiàng)目約600個(gè)，而這些列入計(jì)劃的項(xiàng)目中真正完成用地供應(yīng)的僅為20%左右，已完成開發(fā)建設(shè)進(jìn)入市場的更加屈指可數(shù)[14]。這表明在珠三角地區(qū)，盡管政府掌握著土地規(guī)劃權(quán)，然而農(nóng)民集體實(shí)際掌握著土地，在土地利用和土地增值收益分配中，集體和政府有很大的討價(jià)還價(jià)空間。必須清楚的是，這種政策是政府面對巨大的土地利益不得不做出的妥協(xié)，突破了現(xiàn)有的土地憲法秩序。地方政府即使提供優(yōu)惠的政策條件，激勵相關(guān)利益主體合作投入城市更新，由于村民有巨大的土地增值收益想象，也不能解決問題。在集體土地入市的制度框架中，現(xiàn)有土地細(xì)碎化格局背后附著的大量既得利益，政府要限制、取消這一利益，需要付出巨大的政治和經(jīng)濟(jì)代價(jià)。

三、地租經(jīng)濟(jì)與地利分配的制度化

之所以形成如此龐大的細(xì)碎化地權(quán)，與珠三角地區(qū)特有的鄉(xiāng)村工業(yè)化路徑密切相關(guān)。在早期的“三來一補(bǔ)”發(fā)展模式中，地方政府推動“四個(gè)輪子”一起轉(zhuǎn)，村集體在集體土地上建設(shè)廠房，通過招商引資引來企業(yè)租用廠房獲得物業(yè)收入。農(nóng)民突破已有的宅基地管制，在自己的宅基地上建設(shè)高層建筑用于出租，獲得高額的地租收入，農(nóng)民極其不愿意退出土地。集體土地的收益具備公共利益的屬性，通過分紅分配到每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，并通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革，形成了一致性的制度化的土地分利群體。

（一）鄉(xiāng)村工業(yè)化中的地租經(jīng)濟(jì)

20世紀(jì)80年代，在“三來一補(bǔ)”的鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展模式中，廠房建設(shè)需要土地集中統(tǒng)一使用，因而面臨著土地分散在農(nóng)民手中的矛盾。由此，地方政府的默許與村集體強(qiáng)大的土地管理能力使得土地自發(fā)由分散走向集中，村集體依靠統(tǒng)一上收土地開發(fā)權(quán)作統(tǒng)一規(guī)劃利用，一般將集體土地劃成農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)、行政住宅區(qū)。通過招商引資，在集體土地上建設(shè)了大量的物業(yè)廠房，村集體經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展。廠房物業(yè)建立在集體土地上，農(nóng)民擁有土地的承包權(quán)，農(nóng)民也因此獲得了一筆豐厚的收益。在20世紀(jì)90年代，廣東南海推行的“土地股份合作制”便是直接將農(nóng)民的土地折算成股份，農(nóng)民由此獲取收入。以中山市Y村為例，2015年村集體總收入為5?321萬元，其中村一級的總收入為4?158萬元，各村民小組總收入1?163萬元。到2015年12月31日止，村一級固定資產(chǎn)達(dá)1.89億元，經(jīng)營性物業(yè)的面積達(dá)15.6萬平方米，村集體經(jīng)營性的廠房、宿舍、商鋪基本全部出租見中國鄉(xiāng)村治理研究中心：《廣東中山市S鎮(zhèn)土地利用報(bào)告》。 。

企業(yè)的成功落地引來了大量的外來人員，珠三角一些地區(qū)本地人與外來人員的比例甚至達(dá)到1∶20。龐大的流動人口需要生活居住場所，而在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府并沒有能力為龐大的外來人口提供完善的公共居住條件，在出租屋市場的刺激下，當(dāng)?shù)卮迕裢黄普叵拗?，超?biāo)建設(shè)房屋，形成了大量的違法建筑，這些房屋出租收入成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的重要家庭收入。

（二）地利分配秩序

隨著集體資產(chǎn)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，社會利益主體的訴求也日趨多元化，出現(xiàn)了農(nóng)村基層爭權(quán)奪利、身份競爭和利益分配糾紛、權(quán)利差異與公共服務(wù)不均等問題，農(nóng)村基層社會矛盾和糾紛不斷加劇[15]。其中的核心問題是成員權(quán)的界定問題，表現(xiàn)為戶籍與村籍的矛盾、成員權(quán)與地權(quán)的矛盾等，特別是龐大的外嫁女群體的上訪問題[16]，迫使地方政府通過清產(chǎn)核資、股份量化和固化來明晰集體收益分配邊界，防范因此發(fā)生的各種矛盾。廣東省各地在2002年之后陸續(xù)推行農(nóng)村股份合作制改革，核心內(nèi)容是完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行機(jī)制，通過實(shí)施股份合作制，促進(jìn)農(nóng)村集體“三資”的有效管理，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。該地區(qū)通行的做法是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)股份化，由村民委員會占有集體股，組織成員占有個(gè)人股;并且實(shí)行“生不增，死不減”的固化股權(quán)措施，即股權(quán)配置完畢后，成員的股東權(quán)固定不變，既不因股東死亡而消滅，也不因村民增加而增加成員股權(quán)。

另一方面，由于農(nóng)地非農(nóng)化使用產(chǎn)生了巨大的土地增值收益，村干部出現(xiàn)普遍的賄選行為。為了防止村干部以權(quán)謀私的尋租行為，強(qiáng)化村民對集體資產(chǎn)的監(jiān)督積極性，一些地區(qū)開展了“政經(jīng)分離”的改革，將村民委員會與村集體經(jīng)濟(jì)組織分開，從而分離了基層社會服務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理兩種職能，村民委員會負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)，股份合作社按照現(xiàn)代的股份制公司結(jié)構(gòu)運(yùn)行。深圳市在2016年開始了“政經(jīng)分離”的改革，其具體內(nèi)容包括：黨組織的一把手和村（居）委會成員不能擔(dān)任經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社社長一職，村黨組織負(fù)責(zé)黨務(wù)監(jiān)督;村委會負(fù)責(zé)公共服務(wù)和社會管理;經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和股份分紅，經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社由年滿18歲有選舉權(quán)的股民選舉。由此，村社的公共服務(wù)的提供者與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃分離，經(jīng)濟(jì)收入不再轉(zhuǎn)化為基層的公共服務(wù)能力，這也意味著集體經(jīng)濟(jì)組織的去政治化。

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織的特征

珠三角地區(qū)通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革把集體經(jīng)濟(jì)組織改造為“股份公司”，建立董事會-職業(yè)經(jīng)理人的治理結(jié)構(gòu)，這樣就把集體土地的利益和一家一戶的利益牢牢地聯(lián)結(jié)在一起，形成了一致的共同利益。政府在征地拆遷時(shí)不僅會遇到少數(shù)個(gè)別的釘子戶，還會遇到整體的有共同利益而且能夠形成行動能力的釘子群。

集體經(jīng)濟(jì)組織具有以下特征：一是封閉性。集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)資格是因出生、婚姻等自動成為集體成員的方式而獲得，無須支付任何代價(jià)，死亡便自動退出，不可繼承。通過股權(quán)的量化固化，成員權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，股權(quán)不能在市場上流通交易，只能通過繼承獲得，新出生人口和嫁進(jìn)來的媳婦不能擁有股權(quán)，享受不到集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處。集體經(jīng)濟(jì)的收益集中于某一特定時(shí)間形成的利益群體，這一集團(tuán)超越了血緣和地緣等社會關(guān)系，成為封閉性的利益群體。二是利益一致性。集體經(jīng)濟(jì)組織的收益依照“按份共有”的方式平等地分給每個(gè)股民，股民與集體經(jīng)濟(jì)組織的利益聯(lián)系具有直接性。并且，集體收益來源于地租，地租具有穩(wěn)定性、無風(fēng)險(xiǎn)、易監(jiān)督的特征，農(nóng)民之間借助股份合作社建立起了一致性的共同利益。三是排斥性。通過政經(jīng)分離，集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)收入難以轉(zhuǎn)化為基層的公共服務(wù)能力，基層治理能力下降。因其建立起的股份合作社具有現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)意義上的法人治理結(jié)構(gòu)的性質(zhì)，村民與股份合作社便建立起直接的利益聯(lián)系，股份合作社就必須代表股民利益最大化而行動，作為股民的村民也因此可以借助股份合作社來保護(hù)自己的利益，擴(kuò)大自己的利益。當(dāng)遇到與自身利益相違背的公共政策時(shí)，便產(chǎn)生強(qiáng)大的集體行動能力，公共政策執(zhí)行的成本由此提高，國家基礎(chǔ)性能力下降。

隨著土地的非農(nóng)化和土地級差收入的不斷提高，整個(gè)村社變成了一個(gè)以經(jīng)營土地為目的、以分配土地收益為紐帶的實(shí)體[17]。強(qiáng)大的地租經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步刺激了農(nóng)民對于土地利益的渴望，為了擴(kuò)大村集體收入，股份合作社和政府討價(jià)還價(jià)，力圖使利益最大化。這也意味著經(jīng)過股份合作制改革之后，集體經(jīng)濟(jì)組織按照“大私”的原則運(yùn)行，無法實(shí)現(xiàn)與國家的有效對接，面對如此巨大的利益群體，政府的城市更新政策無法落地。

四、集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政治效應(yīng)

珠三角地區(qū)的農(nóng)村成立合作社的目的是進(jìn)行土地集中開發(fā)，開發(fā)土地和經(jīng)營集體經(jīng)濟(jì)的目的是實(shí)現(xiàn)量化后形成的股民利益。股份經(jīng)濟(jì)合作社在取消個(gè)體化控制產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，又通過股份化產(chǎn)生被量化、固化和可內(nèi)部處置的股權(quán)，由此形成了“團(tuán)體-共有”式的產(chǎn)權(quán)秩序，土地保持團(tuán)體控制的產(chǎn)權(quán)格局，利益分配遵循“按份共有”的基本規(guī)則。在股份制改革之前，通過分紅制度，農(nóng)民和集體土地收益的聯(lián)系已經(jīng)事實(shí)上建立起來;股份制改革后，農(nóng)民和集體土地收益的聯(lián)系得到了法律的正式承認(rèn)，個(gè)體化的地權(quán)意識進(jìn)一步強(qiáng)化。

（一）從公有產(chǎn)權(quán)秩序向共有產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)化

關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)實(shí)踐，張小軍提出“復(fù)合產(chǎn)權(quán)”的概念，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)、社會產(chǎn)權(quán)、文化產(chǎn)權(quán)、政治產(chǎn)權(quán)和象征產(chǎn)權(quán)的復(fù)合存在[18]。這反映了產(chǎn)權(quán)觀念的塑造一方面源自社會結(jié)構(gòu)，另一方面源自國家的制度塑造。中國農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)制度變遷很大程度上是國家制度的安排，屬于強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施為界，珠三角地區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐發(fā)生了重要的變遷，逐漸從公有產(chǎn)權(quán)秩序向共有產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)化。

20世紀(jì)50年代初期的土地改革完成之后，集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)由簡單互助勞動性質(zhì)的臨時(shí)互助組，演變?yōu)樵诠餐瑒趧踊A(chǔ)上的常年互助組，再到實(shí)行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，最后轉(zhuǎn)變到完全的社會主義集體農(nóng)民公有制的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。1962年9月，中共中央正式通過了《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，由此在全國范圍內(nèi)形成農(nóng)村土地集體經(jīng)濟(jì)組織所有、集體成員共同參與生產(chǎn)和勞動的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式和土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作原則是在公有產(chǎn)權(quán)秩序下，集體是個(gè)體的集合，土地具有公共利益的屬性。政社合一的集體組織是國家介入和控制鄉(xiāng)村社會的工具，集體產(chǎn)權(quán)制度高度政治化。

20世紀(jì)80年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施之后，農(nóng)地按照“公有私用”的方式處理，農(nóng)民獲得了土地的承包權(quán)，由此極大地提高了生產(chǎn)力的發(fā)展。但是，在珠三角地區(qū)，由于毗鄰港澳、華僑眾多的優(yōu)勢，隨著國家產(chǎn)業(yè)布局與世界產(chǎn)業(yè)格局的大調(diào)整，鄉(xiāng)村工業(yè)化迅速發(fā)展，土地增值收益巨大，帶來了農(nóng)地非農(nóng)化的問題。工業(yè)化要求改變個(gè)體分散控制土地的局面，土地由個(gè)體轉(zhuǎn)向團(tuán)體控制，按照功能劃分為若干區(qū)域。因?yàn)?，村集體經(jīng)濟(jì)來源于土地，農(nóng)民相信該收益是由自己土地入股獲得的，由此，產(chǎn)生了強(qiáng)大的分紅沖動，并反對政府提取集體經(jīng)濟(jì)收入用于區(qū)域性的公共服務(wù)。農(nóng)民與土地的利益建立了強(qiáng)有力的聯(lián)結(jié)紐帶，并通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革建立了制度化的聯(lián)系。

現(xiàn)在的集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民的私有產(chǎn)權(quán)認(rèn)識。其直接后果是，將集體權(quán)利按照份額劃分到個(gè)體私人，集體控制的資產(chǎn)減少，個(gè)體農(nóng)戶控制的資源增加，一定程度上解決了集體收益分配問題，避免了為增加分紅而采取的各種策略行為。但是，集體經(jīng)濟(jì)股份制改革，實(shí)質(zhì)是將集體資產(chǎn)從公有變成“按份共有”，將集體變成共有性質(zhì)的團(tuán)體組織。股份制本質(zhì)上代表了“成員所有、成員控制和成員收益”的一種治理模式，按份共有的股份合作社是由個(gè)體權(quán)利集合而形成的，集體經(jīng)濟(jì)組織按照私化的原則運(yùn)作。

（二）國家與農(nóng)民關(guān)系的變遷

基于集體產(chǎn)權(quán)公有秩序，集體公有制經(jīng)濟(jì)處于國家的控制之下，農(nóng)民認(rèn)為土地是國家的，村集體是代表國家管理土地的基本單位。集體經(jīng)濟(jì)和集體所有制是農(nóng)村自治的根本，集體土地具有公共利益屬性，成為激活村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[19]。集體產(chǎn)權(quán)本質(zhì)是一種社會合約性產(chǎn)權(quán)，它是特定行動關(guān)系協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，其法律屬性看似模糊，實(shí)則各當(dāng)事人對于以某種原則和共識而形成的權(quán)利分配格局異常清晰[20]。集體經(jīng)濟(jì)組織是“小公”，國家是“大公”，二者能夠有效地結(jié)合，國家的政策意志能夠通過政經(jīng)合一的集體組織滲透到基層，這也意味著國家的基礎(chǔ)性能力很強(qiáng)。國家與農(nóng)民發(fā)生深刻的共振，其關(guān)系越加緊密。

隨著集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)，集體產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)變?yōu)楣灿挟a(chǎn)權(quán)秩序。因而，從制度上強(qiáng)化了農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)收入的關(guān)系，由農(nóng)民私人利益集合形成的集體經(jīng)濟(jì)組織具有對外排斥性，強(qiáng)化了集體經(jīng)濟(jì)組織的封閉程度。在“共有”產(chǎn)權(quán)秩序下，集體經(jīng)濟(jì)按照共有規(guī)則運(yùn)行時(shí)，集體資產(chǎn)屬于私有產(chǎn)權(quán)的疊加，集體收入按照私有產(chǎn)權(quán)份額分配，集體利益分配格局提前鎖定，強(qiáng)化了村民小組的大私性質(zhì)。共有制已經(jīng)確認(rèn)每個(gè)人的私有權(quán)利，任何集體利益調(diào)整都會損害一部分人的私利，這部分人就成為集體行動中的合法反對者。股權(quán)量化之后，村民在集體資產(chǎn)上具備私有產(chǎn)權(quán)意義，認(rèn)為所有集體收入都應(yīng)該分給個(gè)體，村莊公共治理成本應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)，政府因此承擔(dān)著巨大的公共產(chǎn)品供給壓力。集體經(jīng)濟(jì)組織僅僅成為按照固有的股權(quán)分配利益的組織，村組干部失去了解決矛盾的權(quán)力與能力，基層治理從動員型治理轉(zhuǎn)化為分配型治理。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度越高，集體收益越高，農(nóng)民集體行動能力越強(qiáng)，集體經(jīng)濟(jì)組織與國家權(quán)力的疏離越大，公共政策的執(zhí)行因而受到巨大的阻力。國家試圖從制度層面消除基層的問題，卻最終消解了基層內(nèi)部化解矛盾的能力。

五、結(jié)語

本文論證了珠三角地區(qū)土地制度形成的歷史根源與現(xiàn)實(shí)困境，該地區(qū)特殊的工業(yè)化路徑形成了巨大的“土地利益群體”，且通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革合法化，該利益群體具有封閉性與排斥性的特征，其背后的運(yùn)行規(guī)則遵循“團(tuán)體-共有”式產(chǎn)權(quán)秩序。由此導(dǎo)致城市更新政策執(zhí)行面臨細(xì)碎化地權(quán)、經(jīng)濟(jì)成本與交易成本巨大的困境。珠三角地區(qū)的土地歷史遺留問題不解決，就可能陷入規(guī)劃繼續(xù)無序、項(xiàng)目無法落地、土地資源無法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的困境。更為重要的是，在此種土地制度安排下，國家意志難以有效傳達(dá)到基層，國家基礎(chǔ)性能力由此變?nèi)?，國家與農(nóng)民關(guān)系疏離。中國目前正處于史無前例的城市化與工業(yè)化的關(guān)鍵時(shí)刻，涉及重大的經(jīng)濟(jì)社會利益的調(diào)整，當(dāng)前的土地制度改革應(yīng)當(dāng)避免落入珠三角地區(qū)的土地陷阱，保持公有產(chǎn)權(quán)秩序，維護(hù)彈性的、可調(diào)整的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)極為關(guān)鍵。

參考文獻(xiàn)：

[1]國家統(tǒng)計(jì)局.改革開放以來我國城鎮(zhèn)化水平顯著提高[EB/OL].（2018-09-10） [2018-09-19].http：//www.gov.cn/shuju/2018-09/10/content_5320844.htm.

[2]鄒兵.由“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”——深圳市城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型的動因與路徑[J].規(guī)劃師，2013（5）：5-10.

[3]周其仁.土地制度改革有四方面值得關(guān)注[J].理論學(xué)習(xí)，2014（10）：36-37.

[4]曲蘇閩.對小產(chǎn)權(quán)房問題的法律思考[J].中國土地科學(xué)，2011（12）：22-27.

[5]萬舉.國家權(quán)力下的土地產(chǎn)權(quán)博弈——城中村問題的實(shí)質(zhì)[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2008（5）：11-16.

[6]林強(qiáng).城市更新的制度安排與政策反思——以深圳為例[J].城市規(guī)劃，2017（11）：52-55，71.

[7]王楨楨.城市更新的利益共同體模式[J].城市問題，2010（6）：85-90.

[8]朱介鳴.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展：城市整體規(guī)劃與鄉(xiāng)村自治發(fā)展[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2013（1）：10-17.

[9]桂華.城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度合法性辨析——兼論我國土地憲法秩序[J].法學(xué)評論，2016（1）：31-41.

[10]合富研究院.佛莞深珠4市開發(fā)強(qiáng)度超30%警戒線 面臨土地局限[EB/OL]. （2017-09-27） [2018-09-19]. https：//www.sohu.com/a/194970817_118671.

[11]張京祥，羅震東.中國當(dāng)代城鄉(xiāng)規(guī)劃思潮[M].南京：東南大學(xué)出版社，2013.

[12]中山日報(bào).“三舊”改造助力城市新發(fā)展[EB/OL]. （2017-11-24） [2018-09-19]. http：//www.zs.gov.cn/main/zwgk/newsview/index.action？id=213304.

[13]劉芳，張宇.深圳市城市更新制度解析——基于產(chǎn)權(quán)重構(gòu)和利益共享視角[J].城市發(fā)展研究，2015（2）：25-30.

[14]馮少文.城市更新如何提速[EB/OL]. （2017-11-17） [2018-09-19].http：//epaper.oeeee.com/epaper/H/html/2017-11/17/content_87676.htm.

[15]鄭佳斯，張文杰.新制度主義視角下的基層治理創(chuàng)新——以南海區(qū)“政經(jīng)分離”改革為例[J].嶺南學(xué)刊，2016（5）：16-22.

[16]桂華.論法治剩余的行政吸納——關(guān)于“外嫁女”上訪的體制解釋[J].開放時(shí)代，2017（2）：164-183，8-9.

[17]蔣省三，劉守英.土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化——廣東省佛山市南海經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)查[J].管理世界，2003（11）：87-97.

[18]張小軍.復(fù)合產(chǎn)權(quán)：一個(gè)實(shí)質(zhì)論和資本體系的視角——山西介休洪山泉的歷史水權(quán)個(gè)案研究[J].社會學(xué)研究，2007（4）：23-50.

[19]桂華.農(nóng)村土地制度與村民自治的關(guān)聯(lián)分析——兼論村級治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[J].政治學(xué)研究，2017（1）：99-110，128.

[20]折曉葉，陳嬰嬰.產(chǎn)權(quán)怎樣界定——一份集體產(chǎn)權(quán)私化的社會文本[J].社會學(xué)研究，2005（4）：1-43.

The “Land Trap” of Urban Renewal and Its Interpretation

—Based on the Survey of Pearl River Delta Region

LIU Chao

（Center for Rural China Governance，Huazhong University of Science and Technology， Wuhan，430074， Hubei， China ）

Abstract： Urban renewal is an important part of urbanization. Based on the survey of the Pearl River Delta region，urban renewal is confronted with the contradiction between the fine ground rights and the unified planning，which is a problem of high economic cost and high transaction cost. The fundamental reason is that the institutionalized land interest group formed in the rural special industrialization path hinders the land development and space planning of the state power. On the one hand， in the path of industrialization， the direct entry of collective land into the market has become a common practice， thus creating a large number of land value?added benefits. On the other hand， in order to solve issues such as disequilibrium of the distribution of value?added income and dilemma of supervision， the local government reformed the collective property system with the main content of the consolidation of stock right and the separation of politics and economy，strengthened this “division group” in the sense of the legal system， and formed a group?shared style. The order of property rights has become an antecedent disadvantage of the land system. Therefore，the current reform of collective property rights system will change the basic principles of the operation of collective economic organizations and alienate the relations between state and farmers，which may bring serious consequences.

Key words：urban renewal; land trap; land interest group; property order