供給側(cè)視角下的農(nóng)村土地改革探討

鄭連福

摘? ? 要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，人們逐漸意識到可持續(xù)發(fā)展的重要。農(nóng)村改革是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保證和動力源，然而當(dāng)下面臨著土地經(jīng)營制度、集體產(chǎn)權(quán)制度落地困難和基層土地改革組織架構(gòu)薄弱等問題，必須進(jìn)行土地及配套制度完善、集體產(chǎn)權(quán)制度及“三變”改革、基層組織機(jī)構(gòu)建設(shè)來解決。本文就供給側(cè)視角下的農(nóng)村土地改革展開探討。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度改革;農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度;基層組織;鄉(xiāng)村振興

1? 引言

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署，是鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。農(nóng)村土地制度作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度體系中的關(guān)鍵部分，在鄉(xiāng)村振興的制度供給中起著“四兩撥千斤”的作用。

2? 存在主要問題和困難

（1）集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展緩慢。由于一些地方村干部存在思想顧慮，求穩(wěn)怕亂，怕資產(chǎn)清理、股權(quán)量化等激起矛盾，增加不穩(wěn)定因素，怕煩怕難，改革意愿不強(qiáng)烈;改革后建立的村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社的注冊登記問題尚沒有具體的登記政策，市場主體地位尚無法取得，目前通過股改成立的合作社暫時(shí)都沒有進(jìn)行注冊登記。（2）土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)體系不健全。一些地方農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場還未建立起來，使得土地流轉(zhuǎn)信息不暢，制約了土地在更大范圍流轉(zhuǎn);一些地方存在流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，口頭協(xié)議或未使用規(guī)范合同，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有發(fā)生;一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動力不強(qiáng)，規(guī)范化程度不高，土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)的成效不大，承包土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn)尚在探索階段。（3）基層土地改革指導(dǎo)力量薄弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)體系普遍存在不完善、能力相對偏弱的問題，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)工作承擔(dān)機(jī)構(gòu)不明、職能不清、人員不定，與承擔(dān)繁重的農(nóng)村改革任務(wù)和工作量極不匹配，嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)、“三權(quán)”分置制度實(shí)施、集體產(chǎn)權(quán)制度及三變改革等工作的有效開展。

3? 對策和建議

3.1? 強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對成員權(quán)益的保護(hù)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民權(quán)益保障的物質(zhì)承擔(dān)者。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)的具體形式，參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者因擁有“集體組織成員權(quán)”而享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的土地、物業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品收益的分配權(quán)利，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對內(nèi)部成員負(fù)有保障其物質(zhì)分配權(quán)利的責(zé)任。更重要的是，社會主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與資本主義經(jīng)濟(jì)學(xué)在意識形態(tài)上存在顯著的差異，即公有制經(jīng)濟(jì)組織不把利益最大化作為發(fā)展的唯一目標(biāo)。在公有制為主體的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度安排里，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的純粹“理性人”，而是除擔(dān)負(fù)增產(chǎn)增收的任務(wù)外還兼有社會保障和維持社會穩(wěn)定功能的政治經(jīng)濟(jì)綜合體。這樣一來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村土地制度改革中就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對自身成員權(quán)益的保障。農(nóng)地是農(nóng)民最重要的物質(zhì)權(quán)益，新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革要為農(nóng)民保留這一物質(zhì)權(quán)益，解決好農(nóng)民進(jìn)城后安不了家又回不了鄉(xiāng)的“懸浮”狀態(tài)?！霸诔鞘谢倪^程中，農(nóng)民家里有塊地，就進(jìn)退有路?！鞭r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要確保內(nèi)部成員的各項(xiàng)土地權(quán)利得到保護(hù)，特別是做好農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)認(rèn)定、子女對宅基地的繼承權(quán)認(rèn)定和集體經(jīng)營性用地轉(zhuǎn)讓的收益權(quán)確認(rèn)?！耙晟妻r(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房的政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！痹谏鐣髁x經(jīng)濟(jì)倫理的規(guī)范下，中國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保留著為農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益兜底的功能，承擔(dān)著不可推卸的社會責(zé)任。在“三權(quán)分置”改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位不應(yīng)被削弱，而是要進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.2 進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革

（1）統(tǒng)籌銜接好新型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地。結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編契機(jī)，統(tǒng)籌銜接農(nóng)村居民點(diǎn)歸并、農(nóng)田綜合整治和基礎(chǔ)設(shè)施配套，以縣區(qū)為單位，積極做好縣域和村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制工作。（2）穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目資金管理，嚴(yán)格項(xiàng)目資金使用制度，在實(shí)施建新區(qū)掛鉤用地指標(biāo)的安排上，保障用于農(nóng)村非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)不低于2%，有效降低農(nóng)民群眾發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目成本。（3）進(jìn)一步落實(shí)支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的用地政策。細(xì)化設(shè)施農(nóng)用地類型，允許在不破壞耕作層的前提下，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，仍按耕地管理。鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)等用地復(fù)合利用，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)教育科普、農(nóng)事體驗(yàn)等產(chǎn)業(yè)，拓展土地使用功能，提高土地節(jié)約集約利用水平。完善設(shè)施農(nóng)用地審批備案機(jī)制。（4）進(jìn)一步加大土地整治力度。認(rèn)真編制并提升項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性和可操作性，加大土地整治資金整合和投入，強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)督和后期管護(hù)。

3.3? 開展集聚提升振興模式

快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村人口流失與自然村減少是不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢。產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、農(nóng)民集中居住、資源集約利用是鄉(xiāng)村重構(gòu)的本質(zhì)內(nèi)涵。發(fā)展中心村鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村聚落的集聚發(fā)展有利于實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的集中供給以及發(fā)展要素的集中配置，培育鄉(xiāng)村綜合體。在可以預(yù)見的未來，發(fā)展集聚提升型村落將成為中國鄉(xiāng)村振興應(yīng)用最廣的典型模式。

3.4? 堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村土地制度改革和鄉(xiāng)村振興中的主體作用

通過健全集體經(jīng)濟(jì)組織，建立健全農(nóng)村土地管理議事決策機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制、財(cái)產(chǎn)管理機(jī)制、服務(wù)群眾機(jī)制、調(diào)處矛盾糾紛機(jī)制等，促進(jìn)農(nóng)村基層土地管理的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在村莊更新改造中，以集體經(jīng)濟(jì)組織為紐帶實(shí)現(xiàn)村民的“六個自主”——自主規(guī)劃、自主改造、自主分配、自主處置、自主利用、自主收益，村莊治理成效得以大幅提升。上述做法，既保障了農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民當(dāng)家作主的積極性，增強(qiáng)了農(nóng)民精神層面的獲得感;又保障了改革政策設(shè)計(jì)得以體現(xiàn)最大多數(shù)農(nóng)民的利益，保障了農(nóng)民在物質(zhì)利益上的獲得感。

3.5? 制定實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的改革目標(biāo)

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村土地制度改革的政治要求。鄉(xiāng)村振興是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為核心的村務(wù)整體振興，改革是鄉(xiāng)村振興的重要法寶，農(nóng)村土地制度改革要緊緊圍繞提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的要求而展開。土地制度變遷的原因要從生產(chǎn)角度尋找答案，馬克思指出資本主義的生產(chǎn)工具、生產(chǎn)資料和生產(chǎn)內(nèi)容的變革最終都會反映到資本主義的生產(chǎn)關(guān)系上來，社會主義的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)村土地制度變革的影響亦是如此。中國農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)生動力是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變遷，如農(nóng)村的規(guī)模化種植和閑置土地的調(diào)配產(chǎn)生了土地集中化的客觀需求，推動了制度賦予土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的合法化?！霸谡麄€社會主義初級階段，必須始終把加快發(fā)展生產(chǎn)力作為農(nóng)村工作的中心，一切政策都要有利于增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。

4? 結(jié)語

要合理分配土地用途轉(zhuǎn)換所帶來的收益，特別是土地出讓收入在不同地區(qū)之間、不同群體之間、不同時(shí)期之間的合理分配，使得土地公有制的好處真正惠及每一個人，體現(xiàn)土地資源利用與開發(fā)的包容性，既要促進(jìn)城市發(fā)展，也要促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程。農(nóng)村土地制度改革會在較長的歷史時(shí)期里，以審慎積極的姿態(tài)，在鄉(xiāng)村充分振興的基礎(chǔ)上，由各個權(quán)利主體確保農(nóng)村土地的保穩(wěn)定、恒保障、促效益職能充分實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見[N].人民日報(bào)，2016（12）：30.