我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制研究

王佳

摘要：建立促進我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的長效機制，需要探索出一套符合國情的、制度化的、可持續(xù)的、操作性強的實施方案。文章結(jié)合當(dāng)前我國能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢及問題，明確了新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制的基本概念和面臨的挑戰(zhàn)，研究分析了建立長效機制的必要性，在此基礎(chǔ)上提出了構(gòu)建長效機制的總體思路和基本原則，并從基本制度和政策體系兩方面提出了具體建議。

關(guān)鍵詞：新能源汽車;長效機制;建議

目前我國已經(jīng)建立了較為完善的新能源汽車產(chǎn)業(yè)支持政策體系，有效促進了我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2018年我國新能源汽車產(chǎn)銷分別完成127萬輛和125.6萬輛，同比分別增長59.9%和61.7%。但新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展一直缺乏長效機制建設(shè)，不利于我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前國內(nèi)外缺乏新能源汽車長效機制的相關(guān)研究，如何建立符合我國國情、適應(yīng)市場規(guī)律的新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制，是新時代推進供給側(cè)改革、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)汽車強國目標(biāo)的重要內(nèi)容。不僅要從補貼、限行、限購等直接干預(yù)市場供求關(guān)系的手段入手，更要從基本制度和政策體系等宏觀視角開展長效制度建設(shè)。本文闡述了新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制的基本內(nèi)涵，結(jié)合我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢和問題，分析了建立長效機制的必要性，最后提出建立長效機制的總體思路、基本原則和對策建議。

一、長效機制的基本概念

新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制是指對新能源汽車產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展起作用，符合國情、法律規(guī)范和產(chǎn)業(yè)實際，適應(yīng)市場運行秩序和規(guī)則，科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范、便于貫徹執(zhí)行的機制體系，更加注重制度和政策的戰(zhàn)略性、長期性、穩(wěn)定性和連續(xù)性，長效機制的建立將有效規(guī)避新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。但也要清楚的認識到，目前我國構(gòu)建新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

一是國際形勢的影響。當(dāng)前國際形勢波譎云詭，國際格局加速演化，中美貿(mào)易摩擦對世界經(jīng)濟發(fā)展造成了很大的不確定性。此外，建設(shè)高層次的開放型經(jīng)濟，也需要我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)支持政策統(tǒng)籌國內(nèi)和國際兩個市場，注重相關(guān)政策的包容性和普惠性，嚴格遵守世貿(mào)組織規(guī)定和國際規(guī)則。

二是國內(nèi)形勢的影響。我國經(jīng)濟已經(jīng)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展新階段，構(gòu)建長效機制需要綜合考慮供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所要求的減稅降費及其所導(dǎo)致的財政收入下行壓力，還需要理清政府與市場邊界。隨著“放管服”改革深入推進，2018年新能源汽車投資準(zhǔn)入等政策都進行了修改完善，政府干預(yù)明顯減少，但部分政策仍涉嫌干預(yù)企業(yè)技術(shù)路線和市場選擇。

三是體制機制的影響。單純以經(jīng)濟增長為核心的官員考核體制，一方面導(dǎo)致地方政府為政績盲目招商上馬新能源汽車項目，造成低水平重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致投資泡沫和產(chǎn)能過剩風(fēng)險;另一方面地方政府基于自身利益考慮，取消新能源汽車地方保護的中央政策要求難以落地，阻礙了統(tǒng)一開放、競爭有序的新能源汽車市場體系建設(shè)。

四是產(chǎn)業(yè)變革的影響。當(dāng)前全球汽車產(chǎn)業(yè)加速向電動化、網(wǎng)聯(lián)化、智能化轉(zhuǎn)型，汽車產(chǎn)業(yè)生態(tài)正發(fā)生史無前例的大變革，將深度影響汽車產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式、產(chǎn)品形態(tài)、合作模式和商業(yè)模式等。近年來出現(xiàn)了共享、代工、換電等多種創(chuàng)新發(fā)展模式，對我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)管理帶來了新的挑戰(zhàn)。

二、建立長效機制的必要性分析

建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制是世界各國推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展的通用做法。目前我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成績，但總體上仍處于發(fā)展初期，在技術(shù)經(jīng)濟性、使用便利性等方面仍無法和傳統(tǒng)燃油車競爭，為保持戰(zhàn)略定力、穩(wěn)定市場預(yù)期、實現(xiàn)汽車強國目標(biāo)，亟需建立推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長效機制。

（一）實現(xiàn)經(jīng)濟增長和汽車強國目標(biāo)的本質(zhì)要求

歐美日韓等國家或地區(qū)高度重視新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并制定了一系列的支持政策。全球汽車企業(yè)也加快向電動化轉(zhuǎn)型升級，加快推出新能源車型。我國把握住了電動化戰(zhàn)略機遇，新能源汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)模已經(jīng)連續(xù)四年位居全球首位。發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為建設(shè)制造強國的重要支撐，未來也將成為國民經(jīng)濟的重要支柱。構(gòu)建長效機制不僅是新能源汽車產(chǎn)業(yè)自身健康發(fā)展的需要，也事關(guān)國家經(jīng)濟社會發(fā)展以及汽車強國目標(biāo)的實現(xiàn)，也是培育新的經(jīng)濟增長點和促進經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。

（二）解決發(fā)展問題和保持領(lǐng)先優(yōu)勢的現(xiàn)實要求

隨著產(chǎn)銷規(guī)模擴大和對外開放不斷深入，產(chǎn)業(yè)發(fā)展開始面臨一系列新形勢、新情況和新問題。一方面，國內(nèi)市場過度依賴補貼政策，研發(fā)創(chuàng)新能力明顯落后，產(chǎn)業(yè)盲目過熱發(fā)展導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，安全性問題時有發(fā)生，市場集中在北京等限行限購城市，高端品牌稀缺且低端化傾向明顯。另一方面，隨著新能源汽車股比和合資企業(yè)數(shù)量限制放開，以及關(guān)稅的不斷下調(diào)，外資車企開始加快在華戰(zhàn)略布局，市場競爭日益激烈。我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)尚處于克難攻堅、爬坡過坎的關(guān)鍵時期，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不進則退，為推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，促進技術(shù)水平提升，防范產(chǎn)能過剩和投資泡沫，繼續(xù)保持領(lǐng)先優(yōu)勢，亟需構(gòu)建推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長效機制。

（三）降低財稅依賴和防止市場大跌的迫切要求

我國部分新能源汽車政策缺乏精準(zhǔn)度、穩(wěn)定性、延續(xù)性、長遠性和整體性，2020年補貼政策、免征車購稅政策、充電基礎(chǔ)設(shè)施獎補政策等即將到期，以雙積分政策為主的市場化激勵措施尚不完善，難以有效承接相關(guān)政策退出。現(xiàn)有政策扎堆到期和接續(xù)政策力度不足，都將增加市場發(fā)展的不確定性，新能源汽車購置成本可能進一步提高，進而引起市場的劇烈震動，甚至出現(xiàn)斷崖式下跌。此外，還缺乏針對政策實施效果的定量化評估，部分政策缺乏科學(xué)性和長遠考慮，指導(dǎo)性和可操作性不夠。亟需構(gòu)建長效機制穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)預(yù)期和實現(xiàn)市場穩(wěn)定發(fā)展。

三、建立長效機制的總體思路和基本原則

（一）總體思路

堅持以推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以實現(xiàn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)長期健康、持續(xù)、穩(wěn)態(tài)、高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，以制定面向2035年新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為突破口。保持新能源汽車戰(zhàn)略定力，明確發(fā)展決心，穩(wěn)定政策預(yù)期，防止市場大起大落，保障技術(shù)提升不倒退，綜合運用金融、財稅、準(zhǔn)入、投資、立法等手段，將促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展從單獨依賴補貼政策轉(zhuǎn)化為實施全方位深化改革，完善新能源汽車產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)制度和政策體系，研究建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制，加快形成統(tǒng)一、公平、公正、開放、有序的新能源汽車市場。

（二）基本原則

一是深化改革，穩(wěn)定市場。充分借鑒現(xiàn)有政策經(jīng)驗教訓(xùn)，科學(xué)評估政策調(diào)整力度和效果，深化產(chǎn)業(yè)政策改革，保證政策實施科學(xué)性、持續(xù)性。給予市場穩(wěn)定預(yù)期，減少市場參與者非理性行為，防止因政策斷檔導(dǎo)致市場大幅下滑。

二是統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。充分發(fā)揮部級聯(lián)席機制作用，協(xié)同推進長效機制建設(shè)。推動新能源汽車全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展，防止產(chǎn)業(yè)短板。加強新能源汽車與國家宏觀經(jīng)濟、能源系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、信息系統(tǒng)等協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是市場主導(dǎo)，政策引導(dǎo)。充分發(fā)揮市場在長效機制建設(shè)中的主導(dǎo)作用，更好發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。加快營造公平競爭的市場環(huán)境，使市場在資源配置中起決定性作用。避免政策調(diào)整的有形之手直接干預(yù)企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)品推廣和技術(shù)路線，造成市場分割和資源浪費。

三是科學(xué)規(guī)劃，動態(tài)調(diào)整。長效機制具有全局性、戰(zhàn)略性、長期性、動態(tài)性、預(yù)見性、超前性等特點。要區(qū)分產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要矛盾和次要矛盾，市場推廣與長期技術(shù)儲備并重。要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段、宏觀經(jīng)濟形勢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際的變化而有所調(diào)整，并不斷總結(jié)、持續(xù)完善和豐富內(nèi)涵。

四、建立長效機制的措施建議

建立新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制是一項綜合性的改革，是一個動態(tài)、持續(xù)完善的復(fù)雜過程，也是一項需要戰(zhàn)略引領(lǐng)和戰(zhàn)略定力的長期工程，不可能一蹴而就，建議從基礎(chǔ)制度和政策體系兩方面推動長效機制建設(shè)。

（一）建立長效機制的基礎(chǔ)制度

一是切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。明確推動建立新能源汽車長效機制主管部門，負責(zé)長效機制的頂層設(shè)計和組織推進。組織協(xié)會、學(xué)會、研究機構(gòu)等建立長效機制管理咨詢委員會，充分發(fā)揮新能源汽車行業(yè)智庫力量，積極開展新能源汽車產(chǎn)業(yè)長效機制研究。

二是合理界定政府職能。明晰政府與市場的邊界，加快新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展由政策主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，避免政府出現(xiàn)“越位”、“缺位”，“錯位”等現(xiàn)象。減少對新能源汽車市場的直接干預(yù)，僅對市場失靈部分進行調(diào)控，更多運用市場化、法治化手段，加強事中事后監(jiān)管、維護市場秩序和推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

三是健全法律法規(guī)體系。提高法治化水平是建立新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制的制度保障，亟需加快健全相關(guān)法律法規(guī)體系，修訂和更新嚴重阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，提高相關(guān)法律法規(guī)的針對性和可操作性，為建立統(tǒng)一、公平、競爭、有序的新能源汽車市場提供法律支撐。

四是完善考核評估制度。積極推進我國干部人事制度改革，逐步轉(zhuǎn)變單純以經(jīng)濟增長為核心的官員考核制度，更加注重民生和經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。促進地方政府樹立更加正確的政績觀，規(guī)避地方官員為了政績盲目招商上馬新能源汽車項目，并嚴格貫徹落實中央政策，堅決破除地方保護。

五是建立監(jiān)督監(jiān)管機制。定期開展新能源汽車及關(guān)鍵零部件產(chǎn)能調(diào)查，建立產(chǎn)能預(yù)警機制，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)理性投資。建立市場監(jiān)測機制，密切關(guān)注市場變化，采取果斷措施主動應(yīng)對，防范市場大起大落。加快建立產(chǎn)品安全監(jiān)控和“一致性”抽檢常態(tài)機制，設(shè)置企業(yè)黑名單制度，建立重大安全事故追責(zé)制度。

（二）完善長效機制的政策體系

一是加強頂層設(shè)計和規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展。加快統(tǒng)籌協(xié)調(diào)出臺面向2035年的新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，為行業(yè)和企業(yè)長遠布局提供戰(zhàn)略性引導(dǎo)，給產(chǎn)業(yè)和社會一個長期、明晰的發(fā)展預(yù)期。通過構(gòu)建涵蓋生產(chǎn)、研發(fā)、購置、使用、基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)模式等各方面的一攬子非補貼政策工具，有效平衡新能源汽車與傳統(tǒng)汽車之間綜合成本差距，推動新能源汽車由政策驅(qū)動向市場驅(qū)動轉(zhuǎn)變。

二是保持支持政策連續(xù)性，促進產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。2020年后繼續(xù)對優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和燃料電池汽車產(chǎn)品保留補貼政策，繼續(xù)執(zhí)行新能源汽車購置稅減免、車船稅優(yōu)惠等政策。加快研究出臺后補貼政策體系，完善雙積分政策，研究出臺碳配額管理辦法，持續(xù)促進市場消費。同時進一步完善鼓勵科技創(chuàng)新政策，促進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，培育國際知名品牌，補齊產(chǎn)業(yè)短板，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

三是健全評估和調(diào)控機制，保障產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。建立新能源汽車政策實施效果評估機制，保證政策目標(biāo)順利實現(xiàn)。同時根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際采取相機調(diào)控，在新能源汽車市場出現(xiàn)異常波動時，綜合利用相關(guān)政策，以及必要的經(jīng)濟手段和行政手段等，對新能源汽車市場進行干預(yù)和調(diào)節(jié)，以穩(wěn)定新能源汽車市場，保障國家經(jīng)濟安全運行。

（作者單位：中國汽車技術(shù)研究中心有限公司）