涉農(nóng)扶貧中村干部腐敗問題及其治理路徑

鐘厚基

摘 要：近段時間，我國在農(nóng)村扶貧工作中取得了階段性的成果。但在扶貧力度加大的同時，腐敗開始滋生，尤其以農(nóng)村扶貧中的腐敗居多。通過分析2018年中紀委公布的26起扶貧領(lǐng)域中村干部的腐敗和作風(fēng)問題的典型案例，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村扶貧中村干部腐敗領(lǐng)域范圍廣、腐敗手段和類型多樣化及涉案金額相差懸殊是該類問題的主要特征，進一步分析該問題的成因在于扶貧資金管理不規(guī)范、基層干部法紀意識薄弱、缺乏有效的監(jiān)督機制以及違法成本低等，提出治理該問題主要有構(gòu)建扶貧資金管理制度，建立信息公開平臺、重視村干部的法治教育、加強監(jiān)督、嚴查重懲等治理路徑，為打贏扶貧攻堅戰(zhàn)掃除障礙。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)扶貧;腐敗;預(yù)防

近年來，我國扶貧工作取得了一定的成績，扶貧攻堅戰(zhàn)也取得了決定性的勝利。但在扶貧工作中，腐敗等不和諧的因素也依然存在，且成為基層治理的難題。近年來，國家也在下大力度對扶貧領(lǐng)域中的腐敗做出專項整治。2018年，中紀委連續(xù)兩次公開曝光了44起扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題的典型案例①，而扶貧中村干部的腐敗和作風(fēng)問題的典型案件就占了26起，超過半數(shù)。可見在涉及農(nóng)村扶貧的村干部的腐敗治理不容忽視。本文針對這26起典型案例，分析了涉農(nóng)扶貧中村干部腐敗問題的特征，并找出該類問題出現(xiàn)的成因，進一步提出治理該問題的具體途徑，以期有利于扶貧工作取得更好的成績，保障真正貧困的民眾的合法權(quán)益。

一、涉農(nóng)扶貧中村干部腐敗問題的特征

2018年4月和7月，中紀委共曝光了44起扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題的典型案例，其中有26起是扶貧過程中村干部腐敗的案件。以下是對這26起村干部在涉農(nóng)扶貧中的腐敗典型案例進行的歸納。

對上表進行分析后可以發(fā)現(xiàn)，涉農(nóng)扶貧中村干部腐敗行為的特征主要有以下三個方面：

（一）扶貧過程中村干部腐敗領(lǐng)域涉及面廣

通過以上分析可以看出，村干部腐敗問題發(fā)生涉及的領(lǐng)域廣泛：在建檔立卡、移民安置、低保、貧困戶調(diào)整、社會捐助等社會保障型扶貧中出現(xiàn)的問題最多，有13起，是村干部腐敗的高發(fā)地帶;在農(nóng)村危房改造項目中發(fā)生的腐敗案件有8起;在貧困戶貼息貸款、糧食補助、產(chǎn)業(yè)扶持等惠農(nóng)政策申報過程中的腐敗案件有4起;在養(yǎng)殖等生產(chǎn)扶貧[1]中發(fā)現(xiàn)的腐敗案件也有1起;除此之外在其他基件維護類的扶貧項目中，也存在侵占、挪用、索賄等多種腐敗現(xiàn)象。在以上多個扶貧領(lǐng)域中，涉及的權(quán)力部門也比較多，各職能部門包括村干部們在扶貧過程中經(jīng)手扶貧項目和扶貧資金時，利用職務(wù)便利，挪用、侵占、截留、私分現(xiàn)象比比皆是，“雁過拔毛、順手牽羊”的行為滲透在權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)。

（二）扶貧過程中村干部腐敗手段和類型多樣化

從上述26個村干部扶貧腐敗案件來看，扶貧過程中，村干部的腐敗手段有多種表現(xiàn)形式：

（1）低保等社會保障工作中優(yōu)親厚友、失職失責(zé)。社會保障是兜底的脫貧政策。國家對于低保、貧困戶、各項救助金的發(fā)放，規(guī)定了必須滿足一定條件。然而，村干部們在經(jīng)受申辦這些事務(wù)的過程中，利用職務(wù)的便利，為親友大開方便之門，將本不滿足條件的人員納入到低保戶、貧困戶中，或是不履職，不作為拖延扶貧款的發(fā)放，致使扶貧資金沒能發(fā)放至真正困難的群眾中，極大損害困難群眾的切身利益[2]。而這種情況追究起來似乎與腐敗無關(guān)或關(guān)聯(lián)不大，甚至可以用工作馬虎加以搪塞，因此該現(xiàn)象在扶貧腐敗中也較為普遍。如四川省宜賓縣雙龍鎮(zhèn)雙龍社區(qū)黨支部書記梁剛祖等人優(yōu)親厚友問題。①

（2）虛報、套取財政資金，騙取扶貧款專項資金。由于信息公開和財務(wù)制度的不健全，村干部通過編造虛假材料、虛報扶貧項目，從中渾水摸魚，以假亂真，違規(guī)套取大量扶貧專項資金，造成扶貧項目落不到實處，無法實現(xiàn)預(yù)期的扶貧效果，造成巨大的損失和浪費。如山西省呂梁市離石區(qū)信義鎮(zhèn)馬家溝村黨支部原書記賀飛飛騙取扶貧資金等問題①。

（3）截留、挪用、貪污、侵占扶貧款。隨著各種扶貧款項的發(fā)放，基層干部法治思維的缺乏以及外部監(jiān)管的空白刺激和助長著村官們的貪欲，他們將“黑手”伸向扶貧這塊“奶酪”，對經(jīng)手的扶貧款項采取各種手段任意截留、挪用、貪污、侵占扶貧款。 如江西省尋烏縣南橋鎮(zhèn)羅陂村黨支部書記謝明紅截留危房改造補助資金等案件①。

（4）公然向貧困戶索取好處費。在農(nóng)村中封閉的人情社會背景下，為掌握著權(quán)力的村干部提供了腐敗的沃土。加上基層干部的待遇微薄也成為了貪腐的內(nèi)在驅(qū)動力。他們利用手中掌握的對扶貧材料的申報和審核權(quán)，在貧困戶識別、扶貧物資發(fā)放、辦理危房改造申請等工作中，以權(quán)謀私，吃拿卡要，甚至公然向貧困戶索取財物。如海南省瓊海市龍江鎮(zhèn)蒙養(yǎng)村村委會副主任程守春收受他人財物問題①。

（三）扶貧過程中村干部腐敗所涉金額差距較大

在對26期案例的涉案金額進行分析后，發(fā)現(xiàn)不同的案件涉案的金額差距較大，最低涉案金額為2200元，最高涉案金額為36萬元。進一步分析，共有3起涉案金額在20-50萬元之間，3起涉案金額在10-20萬元之間，而有8起涉案金額在3-10萬元之間，3萬元以下的則高達12起?？梢钥闯觯姘附痤~在10萬元以下的案件在26起案例中占比高達77%。以上數(shù)據(jù)說明在農(nóng)村扶貧過程中，在大力治理扶貧中涉案金額較大的大案要案的同時，要提防村干部在扶貧領(lǐng)域中的“微腐敗”，失之毫厘，差之千里。扶貧實踐中很多村干部的腐敗就是從一分一厘逐步滑向違法犯罪的深淵

[3]。扶貧中不管是村干部的“微腐”還是“巨貪”，最終損害的都是廣大群眾的根本利益，也極大損壞了黨及政府的威信和形象，更是阻擋了脫貧攻堅戰(zhàn)邁向勝利的步伐。

二、涉農(nóng)扶貧中村干部腐敗問題產(chǎn)生的原因

（一）扶貧資金管理不規(guī)范

在扶貧過程中，一方面上級部門把精力放在扶貧資金和扶貧項目的開發(fā)上，而忽略了對扶貧資金和項目去向的具體落實。另一方面，村委會中也未對扶貧資金和項目的使用構(gòu)建出具體的管理規(guī)范。具體表現(xiàn)在：一是扶貧資金管理制度不規(guī)范，在許多農(nóng)村中，對于扶貧資金沒有一套完整的財務(wù)管理制度，對于資金的用途和去向大多由村會計做模糊的統(tǒng)計，假賬、亂賬現(xiàn)象嚴重。二是信息公開不足，村民對于扶貧政策基本不清楚，扶貧資金所救濟的具體貧困對象和程序公示不夠，資金使用情況不甚透明。這種情況下，村干部對扶貧資金的處置處于無人管理、無人知曉的狀態(tài)，加大了腐敗的可能性。

（二）基層干部法紀意識薄弱

基層干部法紀意識薄弱主要表現(xiàn)在兩個方面：一是自身文化素質(zhì)不高，欠缺法治觀念。二是知法犯法，漠視法律。在農(nóng)村中，一部分村干部由于自身文化水平不高，對于法律的認知不夠全面，容易受到誘惑，誤入腐敗的歧途。或者盡管對法律制度有一定的了解，也不認為自己觸犯了法律，甚至對于在扶貧工作中出現(xiàn)的失職失責(zé)行為，認為沒有貪腐也不構(gòu)成腐敗?；蚴敲髦约河懈瘮〉男袨?，但低估了腐敗暴露的風(fēng)險和法律的處罰，抱有僥幸心理，仍然實施腐敗行為。在這種情況下，村干部利用手中握有的“權(quán)力”，鉆法律的空子，一步一步腐蝕著扶貧的偉大工程。

（二） 缺乏有效的監(jiān)督機制

在具體扶貧進程中，有三類監(jiān)督，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會、村黨委會的監(jiān)督、村兩委的互相監(jiān)督以及村民對村兩委的監(jiān)督。但在扶貧實踐中，首先是隨著城市化進程的加快，農(nóng)村自治組織對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴性逐漸降低，農(nóng)村中的繁多事務(wù)村干部們了解的更為清楚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對基層的管理有些力不從心。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要依靠基層組織來實現(xiàn)精準扶貧。對于一些微腐敗的現(xiàn)象采取了較為寬容的處理方式，如“通報批評”“警告”“責(zé)令退還”等方式。其次是在農(nóng)村人情社會的模式下，村委會的成員之間多存在血緣或親緣關(guān)系，村兩委的同級監(jiān)督大多形同虛設(shè)，多礙于面子采取了睜一只眼閉一只眼的態(tài)度。最后是村民對于跟自己無關(guān)的事項漠不關(guān)心，而真正需要救濟的村民也無法通過有效途徑進行監(jiān)督。加之即使知道有腐敗的現(xiàn)象，出于擔(dān)心日后的打擊報復(fù)，也不會選擇向有關(guān)部門舉報。因此缺乏有效的監(jiān)督給村干部的腐敗提供了滋養(yǎng)的溫床。

（四）扶貧腐敗的違法成本低

對26個案例的處理結(jié)果進行分析，發(fā)現(xiàn)對村干部在扶貧中的腐敗行為，處理結(jié)果多以“黨內(nèi)警告”、“撤職”、“開除黨籍”為主，對于涉案金額達到一定標準，涉嫌職務(wù)犯罪問題的移送檢察機關(guān)依法處理。對于所貪款項，或追繳或退還。但從上述案例來看，基層干部腐敗的涉案金額普遍偏低，處分形式也多以涉案金額為標準進行黨內(nèi)處分，司法介入不足，相對《刑法》層面的處罰來說違法成本過低。另一方面，由于基層自治組織的特殊性，其不屬于行政主體，所作出的行為依《行政訴訟法》也不屬于行政訴訟的受案的范圍[5]。因此在法律層面，村干部在扶貧中的腐敗行為難以受到法律的制約，也就談不上法律的追究。在違法成本如此低的情況下，村干部在扶貧中的腐敗行為更難得到有效控制。

三、涉農(nóng)扶貧中村干部腐敗的治理路徑

（一）構(gòu)建扶貧財務(wù)監(jiān)管制度，建立信息公開平臺

良好的制度是權(quán)力合理運行的基礎(chǔ)。扶貧實踐中，一套完備的財務(wù)監(jiān)管制度是保障扶貧資金發(fā)揮實效的前提[4]。具體構(gòu)建應(yīng)在資金發(fā)放制度和報賬制度上多下功夫。首先在扶貧資金發(fā)放過程中，應(yīng)確保由本人親自領(lǐng)取，減少冒領(lǐng)、錯領(lǐng)等現(xiàn)象。其次是針對上述26個案例中存在的虛報、套取扶貧資金的情況，要建立嚴格的報賬制度。對所遞交的材料要進行嚴格的審核和查驗，杜絕套取、騙取型腐敗亂象。在財務(wù)制度保障扶貧資金發(fā)揮實效的同時，針對具體扶貧項目、扶貧資金的使用情況以及扶貧對象的確立標準和落實結(jié)果，通過鄉(xiāng)村微信公眾號、黑板報、宣傳冊等信息公開平臺，面向群眾進行全面的信息公開，雙重保障的基礎(chǔ)上讓權(quán)力不越界、不越軌。

（二） 重視村干部的法治教育，建立腐敗預(yù)防機制

針對村干部法紀意識不強，觸犯法律紅線的行為，應(yīng)從思想源頭上進行教育?，F(xiàn)階段，可以采取多種形式的法制宣傳途徑對基層干部展開思想教育。紙質(zhì)媒介如黑板報、報紙、會議紀要等，互聯(lián)網(wǎng)媒介有QQ、微信、微博等社交平臺和近期流行的抖音、快手等活躍短視頻平臺。還可以定期進行基層干部思想培訓(xùn)，傳達黨中央對反腐倡廉的決心和打擊力度。引領(lǐng)主流媒體思想的同時，滲透到基層干部和普通百姓中，加深他們對法律法規(guī)的認識并培養(yǎng)法制意識。具體到扶貧領(lǐng)域中，更要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭組織扶貧專項座談會，明確扶貧中不能觸犯的紅線以及“微腐敗”的嚴重后果，加強廉政教育。同時進一步提高村官隊伍整體素質(zhì)，組織村干部進行各項文化學(xué)習(xí)，聘請專家開展知識講座。在提高文化素質(zhì)的同時，提升自身思想道德修養(yǎng)。

（三） 完善監(jiān)督，形成村干部不能腐的制約機制

完善的監(jiān)督機制是權(quán)力正確運行的防線。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會、村黨委會的監(jiān)督來看，需要重點關(guān)注扶貧項目的落實情況以及重點領(lǐng)域?qū)ｍ椃鲐氋Y金的去向。在項目審批程序中做到公平公正，在資金下發(fā)程序中力求精準到位。并設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，基層出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)要有一定處分，以督促政府落實監(jiān)督職責(zé)。檢察機關(guān)與扶貧部門互相配合，做到全程把控，監(jiān)督無死角。其次是針對村兩委的同級監(jiān)督，在村干部選任之初，就對親緣關(guān)系進行排查，同時嚴查關(guān)系戶、賄選等情況。建議成立專門的村民監(jiān)督小組，享有獨立監(jiān)督權(quán)，定期召開會議，聽取村兩委工作報告并向村民公開，實現(xiàn)村兩委工作透明化。最后是針對村民對村兩委的監(jiān)督的現(xiàn)狀，一方面可以通過法制宣傳欄目培養(yǎng)村民法制觀念的基礎(chǔ)上，帶動家庭成員知法懂法。另一方面通過健全村民舉報、監(jiān)督手段，如設(shè)立舉報箱、微信公眾號平臺舉報、有獎舉報等，加強廣大民眾的監(jiān)督。

（四） 加重懲戒，規(guī)范村干部不敢腐的懲罰機制

針對扶貧過程中村干部腐敗處理結(jié)果較輕的現(xiàn)象，應(yīng)建立嚴格的責(zé)任追究制度，對重點扶貧領(lǐng)域進行重點督查，一旦發(fā)現(xiàn)有腐敗現(xiàn)象，就要嚴肅處置，僅涉及黨內(nèi)處分的也應(yīng)從重處分，對于涉案金額達到一定數(shù)額造成嚴重后果的一律移交司法機關(guān)依法處理，對于所侵占的扶貧款在退還的基礎(chǔ)上，仍應(yīng)對涉案人員進行財產(chǎn)處罰。同時對處分結(jié)果應(yīng)通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)社交平臺等途徑進行相關(guān)報道，在人身和財產(chǎn)處分外，對其精神施加壓力，達到不敢再犯的效果。也使其他干部引以為戒，達到預(yù)防的目的。

[注釋]

①參見扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題曝光專區(qū)集中曝光24起典型案例http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201804/t20180426_170779.html及扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題曝光專區(qū)集中曝光20起典型案例http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201804/t20180711_175467.html

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（作者單位：湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410006）