刑事立案監(jiān)督工作遇到的問題及對策建議

賴水洲

刑事立案監(jiān)督是指人民檢察院對刑事立案主體的立案活動是否合法所進行的法律監(jiān)督。近年來，各級人民檢察院圍繞“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”的檢察工作主題，堅持社會主義法治理念，堅持數(shù)量和質(zhì)量統(tǒng)一，堅持法律效果和社會效果統(tǒng)一，加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，刑事立案監(jiān)督工作取得了一定的成效，但在司法實踐中，刑事立案監(jiān)督工作仍然還存在一些問題，監(jiān)督力度和效果難以達到預(yù)期的效果。本文結(jié)合檢察工作實踐，對刑事立案監(jiān)督工作中存在的問題進行分析，并提出對策建議，以期推動刑事立案監(jiān)督工作制度化和規(guī)范化。

一、刑事立案監(jiān)督概述

（一）刑事立案監(jiān)督的定義

刑事立案監(jiān)督是指檢察機關(guān)依法對刑事立案活動進行的法律監(jiān)督，是國家法律賦予檢察機關(guān)的一項重要的刑事訴訟監(jiān)督職能。檢察機關(guān)刑事立案監(jiān)督的類型主要包括：一是公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查的案件;二是公安機關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查的案件;三是行政執(zhí)法機關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而未移動的涉嫌犯罪案件。刑事立案監(jiān)督與刑事偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事判決、裁定監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督共同構(gòu)成檢察機關(guān)刑事訴訟法律監(jiān)督體系。

（二）刑事立案監(jiān)督相關(guān)規(guī)定

1.《中華人民共和國刑事訴訟法》第八條規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督?！边@是我國法律賦予檢察機關(guān)監(jiān)督職能的重要依據(jù)，是刑事立案監(jiān)督的法律基礎(chǔ)。

2.《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百一十三條規(guī)定：“人民檢察院認為公安機關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案?！?/p>

3.《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第五百五十二條至五百六十條的規(guī)定，是對刑事訴訟法第一百一十三條規(guī)定的細化和分解，是人民檢察院進行立案監(jiān)督的具體方法和規(guī)則，具有很強的適應(yīng)性和操作性。

二、刑事立案監(jiān)督存在的問題和挑戰(zhàn)

（一）監(jiān)督線索監(jiān)督來源不暢。目前檢察機關(guān)的立案監(jiān)督線索除了在辦理審查逮捕和審查起訴案件中發(fā)現(xiàn)外，還依靠派駐檢察室、“兩法銜接”系統(tǒng)等手段，但這些監(jiān)督手段都還不成熟，存在一定局限性。

以派駐檢察室為例，根據(jù)高檢院的部署，福建省檢察院在全省范圍內(nèi)全部基層院部署開展了對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督試點工作?；诖?，很多基層院都有掛牌成立駐派出所檢察室，通過派駐檢察室開展對派出所偵查活動監(jiān)督。但一個派駐檢察室只能對一個派出所進行監(jiān)督，其監(jiān)督范圍小，監(jiān)督線索局限性強，往往形式大于效果。以我縣為例，全縣共有公安派出所11個，但檢察院偵監(jiān)部門長期只有2名干警，以現(xiàn)有的人力物力連一個派駐檢察室都很難掛牌成立，想通過派駐檢察室達到對全縣的派出所進行監(jiān)督不客觀也不現(xiàn)實。此外，由于該項工作目前沒有進一步的法律予以規(guī)范，也沒有相關(guān)的司法解釋予以細化約束，對于公安機關(guān)和檢察機關(guān)如何配合以及檢察機關(guān)介入偵查能達到何種程度等問題，在實踐中都沒有一個統(tǒng)一的標準，派駐檢察室難以達到預(yù)想的監(jiān)督效果。

再以“兩法銜接”為例，根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院法制辦等部門《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》（中辦發(fā)[2011]8號）的要求，全國各地都有相繼啟動“兩法銜接”信息共享平臺，但“兩法銜接”系統(tǒng)普遍錄入率不高，錄入不及時，大多數(shù)行政執(zhí)法單位沒有明確責(zé)任人，或雖有指定負責(zé)人，但大部分系兼職負責(zé)，且人員更換頻繁，導(dǎo)致工作銜接不上。比如我縣自“兩法銜接”平臺運行以來，行政執(zhí)法機關(guān)共錄入行政執(zhí)法案件800余件，錄入涉嫌犯罪案件6件，只有林業(yè)局、市場監(jiān)督管理局等6家行政執(zhí)法單位有錄入過行政執(zhí)法案件。

（二）監(jiān)督后續(xù)保障制度不健全。一個完整的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)包括適用條件、行為模式和法律后果三部分，否則會影響法律規(guī)定的有效執(zhí)行。但從現(xiàn)行關(guān)于立案監(jiān)督的法律規(guī)范看，對檢察機關(guān)監(jiān)督保障方面規(guī)定不具體不完善，許多條文只規(guī)定了適用條件和行為模式，沒有規(guī)定被被監(jiān)督對象不接受監(jiān)督時應(yīng)擔(dān)承擔(dān)的法律后果，檢察監(jiān)督缺乏法律剛性保障。刑事訴訟法賦予了檢察機關(guān)立案監(jiān)督權(quán)，但沒有規(guī)定被監(jiān)督對象不作為后需要承擔(dān)的法律后果。如檢察機關(guān)可以要求公安機關(guān)發(fā)出說理不立案理由、通知公安機關(guān)立案等，卻沒有規(guī)定該如何處理公安機關(guān)拒不說明立案或不立案理由、拒不執(zhí)行立案或撤案通知、立而不偵、偵而不結(jié)等行為。檢察機關(guān)的立案監(jiān)督缺乏缺乏剛性和強制性，影響刑事立案監(jiān)督的效率與權(quán)威。

（三）檢察人員配備不足。我院是閩西北的一個山區(qū)小院，全院政法干警編制數(shù)是37人，偵查監(jiān)督部門長期只有2名干警，其中員額檢察官只有1名。偵查監(jiān)督部門人員配備不足，不利于法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)的開展，以現(xiàn)有的人員配置只能做好審查逮捕等工作，不能進一步強化立案監(jiān)督等工作。

三、加強刑事立案監(jiān)督工作的建議

（一）積極順應(yīng)信息化、大數(shù)據(jù)時代要求，推進智慧檢務(wù)建設(shè)。一是推進檢察院與公安、法院相關(guān)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。公安、法院是檢察機關(guān)偵查活動監(jiān)督、審判監(jiān)督的重點領(lǐng)域，但以傳統(tǒng)的派駐檢察室、調(diào)取卷宗等監(jiān)督渠道難免會出現(xiàn)監(jiān)督滯后、監(jiān)督片面等情況。當(dāng)前應(yīng)積極順應(yīng)信息化、大數(shù)據(jù)時代要求，積極推廣貴州“智慧檢務(wù)”的經(jīng)驗，探索建立檢察院與公安、法院數(shù)據(jù)互聯(lián)互通平臺，通過平臺對公安的偵查活動、法院的審判活動實現(xiàn)全方位監(jiān)督，破解監(jiān)督線索來源不暢的難題。讓檢察人員的精力放在監(jiān)督上，而不是放在尋求監(jiān)督上。二是完善行政執(zhí)法部門數(shù)據(jù)共享。根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院法制辦等部門《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》（中辦發(fā)[2011]8號）的要求，全國各地都有相繼啟動“兩法銜接”信息共享平臺，但兩法銜接系統(tǒng)普遍錄入率不高，錄入不及時。就福建而言，錄入效果較好的是市場監(jiān)督管理局的執(zhí)法案件，因為在所有的行政執(zhí)法部門中，只有市場監(jiān)督管理局的辦案業(yè)務(wù)系統(tǒng)可以直接導(dǎo)入兩法銜接系統(tǒng)，不需要重復(fù)錄入。現(xiàn)實中，幾乎所有行政執(zhí)法部門都有啟用辦案業(yè)務(wù)系統(tǒng)，但因相關(guān)部門未與檢察機關(guān)建議數(shù)據(jù)共享機制，他們的系統(tǒng)不能直接導(dǎo)入“兩法銜接”系統(tǒng)。上級部門應(yīng)主動牽頭，爭取將所有執(zhí)法機關(guān)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)納入數(shù)據(jù)共享范圍，拓寬監(jiān)督線索聚道。

（二）建立案件跟蹤催辦機制。建立立案監(jiān)督案件跟蹤監(jiān)督臺賬，詳細記錄案件立案、犯罪嫌疑人采取強制措施、案件偵結(jié)、起訴、判決等情況。

（三）創(chuàng)設(shè)與監(jiān)察機關(guān)的信息通報、銜接機制。檢察機關(guān)在履行立案監(jiān)督過程中，對發(fā)現(xiàn)的偵查機關(guān)重大違法違規(guī)事項，特別是涉嫌違法亂紀或職務(wù)犯罪的，檢察人員要做好登記，一律移交監(jiān)察委，由監(jiān)察委調(diào)查處置。與監(jiān)察機關(guān)的信息通報、銜接機制應(yīng)當(dāng)由法律的形式確定，確保法律監(jiān)督的權(quán)威與效果。

（四）強化偵查監(jiān)督隊伍建設(shè)。在監(jiān)察體制改革背景下，檢察機關(guān)應(yīng)主動聚焦法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，強化立案監(jiān)督等法律監(jiān)督工作。檢察機關(guān)在配齊配強偵查監(jiān)督隊伍的同時，要積極組織干警參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)能力。

（五）找準監(jiān)督重點，確保立案監(jiān)督效果。在監(jiān)督的重點上要與時俱進，找準立案監(jiān)督的關(guān)鍵切入點，確實提升監(jiān)督實效。檢察察機關(guān)要以“民之所憂，我之所思”的態(tài)度，把掃黑除惡、食藥安全、未成年保護、生態(tài)文明等作為立案監(jiān)督的重點，有效開展刑事立案監(jiān)督工作。

（作者單位：福建省清流縣人民檢察院，福建 清流 365300）