“參與協(xié)商型”集體土地征收補(bǔ)償模式的理論建構(gòu)

喻少如 劉文凱

摘 要：我國(guó)傳統(tǒng)“行政主導(dǎo)型”的征地補(bǔ)償模式實(shí)際上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)歷史條件下的產(chǎn)物，帶有明顯的管理主義特征。新時(shí)代背景下以“同地同權(quán)”、賦權(quán)于“民”為基本價(jià)值理念的土地管理制度改革恢復(fù)了國(guó)有土地與集體土地法律地位平等的憲法秩序，確立了農(nóng)民作為集體所有權(quán)享有者與行使者的主體地位，從而改變了傳統(tǒng)征地補(bǔ)償模式賴以生存的社會(huì)土壤，并為“參與協(xié)商型”行政法治模式的引入和征地補(bǔ)償模式的重構(gòu)提供了基礎(chǔ)和條件?！皡⑴c協(xié)商型”征地補(bǔ)償模式具有以人為中心、注重多元利益主體實(shí)質(zhì)參與征地補(bǔ)償決策、追求公平正義等明顯的治理主義特征。與之相適應(yīng)，征地補(bǔ)償制度框架應(yīng)遵循公益征收原則建立征收、征購(gòu)雙軌制，貫徹公平合理補(bǔ)償原則建立主客觀面向相配合的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善征補(bǔ)程序保障多元利益主體的參與協(xié)商權(quán)利。

關(guān)鍵詞：征收補(bǔ)償模式、行政主導(dǎo)型、同地同權(quán)、參與協(xié)商型、制度框架

中圖分類號(hào)：DF38

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-4355（2019）05-0129-10

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2019.05.12?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

“模式”是指解決某一類問題的方法論。作為理論框架的一種簡(jiǎn)約表達(dá)，集體土地征收補(bǔ)償模式的引入和使用，能夠有效地回應(yīng)解釋政府與被征地農(nóng)民彼此之間關(guān)系的變遷特征，以及土地征收補(bǔ)償制度所依附的社會(huì)歷史條件變化。大體來(lái)看，我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償制度在理論上可分為“行政主導(dǎo)型”和“參與協(xié)商型”兩種模式，前者是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，帶有管理主義色彩;后者是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的結(jié)晶，呈現(xiàn)新型的治理主義特征?！皡⑴c協(xié)商型”征地補(bǔ)償模式的建構(gòu)是基于對(duì)集體土地征收補(bǔ)償制度發(fā)展趨勢(shì)的一種判斷和解釋：我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償制度正在也必將從“行政主導(dǎo)型”走向“參與協(xié)商型”征地補(bǔ)償模式，其所承載的不僅是土地的城鎮(zhèn)化，更多的是新型城鎮(zhèn)化下“人的城鎮(zhèn)化”、國(guó)家治理現(xiàn)代化之使命。這種立場(chǎng)預(yù)設(shè)或理論建構(gòu)并非空穴來(lái)風(fēng)，其深厚的基礎(chǔ)在于中國(guó)的改革，其完善也是伴隨著改革的腳步。

一、管理主義的行政主導(dǎo)型征地補(bǔ)償模式

傳統(tǒng)“行政主導(dǎo)型”的征地補(bǔ)償模式帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，具有管理主義特征。這些特征表現(xiàn)為“決策者對(duì)人和事的單向管理”[1]。

（一）以物為中心的城鎮(zhèn)化價(jià)值目標(biāo)

改革開放以來(lái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化、城鎮(zhèn)化始終是最為重要的國(guó)家任務(wù)之一。因工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的土地，獲取農(nóng)村集體的土地資源便成為了滿足國(guó)家建設(shè)需要的一種選擇。通常來(lái)說，獲取城鎮(zhèn)化建設(shè)所需土地包括土地征收和市價(jià)購(gòu)買兩種方式。但因我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，且任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地。在“土地購(gòu)買”不具有可行性的情況下，征收農(nóng)村集體土地便成為了滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)需要的唯一選擇。由于土地征收過程中，往往會(huì)涉及土地用途的轉(zhuǎn)換，而土地用途的轉(zhuǎn)換又會(huì)產(chǎn)生巨額的土地增值收益。因此，根據(jù)征地補(bǔ)償?shù)囊话阍恚瑖?guó)家征收土地必須給予被征地者“公平合理”的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償不僅包括對(duì)土地原用途價(jià)值的補(bǔ)償，還包括土地增值收益的分享。但從我國(guó)的征地補(bǔ)償制度來(lái)看，由于政府掌握著土地增值收益實(shí)現(xiàn)與否的決定權(quán)，而且還擁有土地增值收益分配的主導(dǎo)權(quán)。加之，我國(guó)的征地采用的是按照“土地原用途”進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。因此，我國(guó)傳統(tǒng)征地補(bǔ)償模式的價(jià)值取向主要在于“獲取土地”以保障城鎮(zhèn)化建設(shè)，而并未充分重視被征地者財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障。

（二）征地補(bǔ)償決策的單方性

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和征地審批手續(xù)，這可謂是征地決策的重要環(huán)節(jié)。然而，在辦理審批過程中，法律并未具體明確規(guī)定農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人知情、參與的任何程序權(quán)利以及輔助性措施。雖然《土地管理法》第46條規(guī)定了征地決定獲批后由縣級(jí)以上人民政府公告并組織實(shí)施的相關(guān)內(nèi)容。然而，由于集體土地經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)并由法定主體公告告知被征土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人后，實(shí)際上已經(jīng)意味著農(nóng)村集體喪失了集體所有權(quán)。所以，征收決策程序本質(zhì)上屬于一種“內(nèi)部行政程序”，是封閉性過程。在補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的制定方面我國(guó)采用的具體模式是：國(guó)家通過立法規(guī)定補(bǔ)償安置費(fèi)的幅度范圍，具體實(shí)施則由地方政府根據(jù)實(shí)際情況在法定的幅度范圍內(nèi)進(jìn)行自由裁量，特殊情況下國(guó)務(wù)院可提高補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的確定主要是由立法機(jī)關(guān)“規(guī)定”和政府進(jìn)行“自由裁量”。從國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人三者之間關(guān)系的角度來(lái)看，政府具有制定補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，而農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人并不完全享有與之進(jìn)行充分協(xié)商的現(xiàn)實(shí)權(quán)利。

（三）征地補(bǔ)償程序的形式化

誠(chéng)然《土地管理法》在征地申請(qǐng)獲批后設(shè)置了征地決定公告程序和補(bǔ)償安置方案確定后規(guī)定了聽取被征地農(nóng)村集體、農(nóng)民意見的程序。然而，從2010年國(guó)土資源部發(fā)布的《征收土地公告辦法》的規(guī)定可知，征收土地公告和征地補(bǔ)償安置公告的內(nèi)容主要是征收、補(bǔ)償?shù)氖聦?shí)性信息，不包括對(duì)征地決定合法性以及補(bǔ)償安置方案合理性的依據(jù)、理由等實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)的說明。而且，征地決定的公告時(shí)間是在征收申請(qǐng)依法批準(zhǔn)后，這種事后告知的方式對(duì)于土地權(quán)利人了解自己土地被征收情況、進(jìn)展以及是否有機(jī)會(huì)參與到征收決策的過程中，已經(jīng)沒有多大實(shí)質(zhì)意義。補(bǔ)償安置方案確定后的公告亦是如此。

補(bǔ)償安置方案公告后雖然還設(shè)置了“聽取意見”程序，但由于是事后的聽取意見，且未規(guī)定聽證記錄的法律效力，也未規(guī)定行政機(jī)關(guān)聽取意見后說明理由的法定義務(wù)以及依申請(qǐng)不舉行聽證的和不能說明理由的法律后果，以致于其在法律實(shí)踐中收效并不顯著。

（四）行政權(quán)主導(dǎo)下的效率優(yōu)先原則

效率優(yōu)先原則主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：其一，采用命令服從式的征地補(bǔ)償內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，簡(jiǎn)化行政程序;其二，為征地補(bǔ)償制度的高效率運(yùn)行創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。前者已有論及，故不贅述。就后者而言，其必然涉及立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系處理問題。雖然在權(quán)力運(yùn)行的邏輯上，行政權(quán)在國(guó)家任務(wù)的實(shí)現(xiàn)過程中扮演著中流砥柱的角色，但一般說來(lái)，立法權(quán)具有為行政權(quán)劃定運(yùn)行軌道、司法權(quán)具有監(jiān)督行政權(quán)是否脫軌的功能。然而，在效率優(yōu)先影響下，我國(guó)的征地補(bǔ)償立法并沒有充分發(fā)揮規(guī)范約束行政權(quán)的作用。在傳統(tǒng)征地補(bǔ)償制度已明顯不適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要的情況下，立法機(jī)關(guān)雖多次將其列入立法計(jì)劃，但始終未真正有效地履行立法職能。而在立法僅為被征地者規(guī)定了協(xié)調(diào)裁決的行政救濟(jì)渠道的情況下，行政相對(duì)人若想獲得司法救濟(jì)只能仰賴于法院系統(tǒng)的抉擇。然而，針對(duì)征收爭(zhēng)議，最高人民法院的司法解釋把征收決定認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)的“最終裁決”，將其排除在了行政訴訟受案范圍之外。而對(duì)土地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的審查范圍，最高人民法院同樣以司法解釋的方式對(duì)自身的審查范圍作了嚴(yán)格限定。

二、“參與協(xié)商型”征地補(bǔ)償模式提出的現(xiàn)實(shí)條件

從制度演變史來(lái)看，一般意義上的行政法治模式共經(jīng)歷了兩次重大變革，即由服務(wù)于行政管理的行政法到以控權(quán)為中心的行政法，再到注重參與協(xié)商的民主式行政法。從我國(guó)“行政主導(dǎo)型”征地補(bǔ)償模式的管理性特征來(lái)看，其歷史方位仍處于行政法治模式變遷的第一階段。然而，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革，在征地補(bǔ)償領(lǐng)域，國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人之間的關(guān)系發(fā)生了重大變化。這為我國(guó)建構(gòu)“參與協(xié)商型”的征地補(bǔ)償模式提供了良好的社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件。

（一）新一輪的農(nóng)地制度改革背景下集體所有權(quán)的相對(duì)自主性

新一輪的農(nóng)地制度改革把建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度作為了一項(xiàng)重要內(nèi)容。賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)能，將其納入國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行公開交易，優(yōu)先在農(nóng)村配置，顯化集體土地價(jià)值是改革的主要方向。換言之，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的目的在于恢復(fù)該類集體土地的完整權(quán)能，使之具有可與國(guó)有建設(shè)用地實(shí)質(zhì)相當(dāng)?shù)淖灾靼l(fā)展權(quán)。這實(shí)質(zhì)上是將農(nóng)村集體置于了一種真正意義上的土地所有權(quán)者地位。在此前提下，遵循所有權(quán)行使的一般原理，形成了與以往土地增值收益國(guó)有化截然不同的國(guó)家、集體、個(gè)人公平分享土地增值收益的新機(jī)制。即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過出讓、租賃、作價(jià)出資等方式取得的收益原則上是其自主經(jīng)營(yíng)所得，因集體收益并非純粹由集體自身所創(chuàng)造，而有賴于“保護(hù)性國(guó)家”和“生產(chǎn)性國(guó)家”為其提供的良好的公共物品和公共服務(wù)[2]。因此，從產(chǎn)權(quán)角度而言，政府轉(zhuǎn)讓公共環(huán)境產(chǎn)權(quán)的成本需以一定的方式取回[3] ?！皩?duì)個(gè)人來(lái)講，稅收是政府為他提供的商品和服務(wù)的‘價(jià)格，或成本”[4]。在我國(guó)，這一關(guān)系目前是以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓方、出租方、作價(jià)出資方及再轉(zhuǎn)讓方向國(guó)家繳納“土地增值收益調(diào)節(jié)金”的方式所呈現(xiàn)。

然而，這一改革的重大意義并未得到充分挖掘，甚至在理論研究中被嚴(yán)重低估。譬如有學(xué)者認(rèn)為，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市僅是為了解決“珠三角”等地過去因政策放松而產(chǎn)生的土地粗放式利用的歷史遺留問題，而并不是對(duì)農(nóng)村集體土地一種真正意義上的松綁[5]。“既然是歷史遺留而非全局問題，就沒有必要通過修法來(lái)應(yīng)對(duì)，更不應(yīng)當(dāng)借此局部地區(qū)的歷史遺留問題來(lái)沖擊現(xiàn)行土地制度”[6]。如果采用局部的眼光或者守舊的態(tài)度，這樣的觀點(diǎn)似乎有一定的道理。然而，必須正視的是，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革本身是一項(xiàng)面向全國(guó)的制度創(chuàng)新，其承載著盡可能徹底破除傳統(tǒng)體制機(jī)制流弊的重任。事實(shí)上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的確引出了農(nóng)村非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、農(nóng)用地等在符合土地利用規(guī)劃的情況下能否入市以及非公益性征收的正當(dāng)性問題。因?yàn)?，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革至少可以說明集體土地的使用權(quán)是依法可以出讓的，這就打開了農(nóng)村集體向“任何單位和個(gè)人”進(jìn)行建設(shè)供地的閥門。既然集體所有的土地依法可以出讓，那么農(nóng)村其他類型土地在符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的情況下，為何不能入市交易而只能通過國(guó)家征收再交易的方式為國(guó)家、單位和個(gè)人供地？更進(jìn)一步說，“雙規(guī)劃”所劃定的國(guó)家建設(shè)范圍內(nèi)的土地已經(jīng)屬于“準(zhǔn)建設(shè)用地”，該范圍內(nèi)不論是集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地還是其他類型土地均獲得了轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的“準(zhǔn)合法性”，即便出于保護(hù)耕地、加強(qiáng)土地管理的目的必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)或補(bǔ)充耕地，也不足以構(gòu)成集體所有的、符合國(guó)家建設(shè)需要的“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”和集體所有的、國(guó)家認(rèn)可的“準(zhǔn)建設(shè)用地”在供地方式上必須區(qū)別對(duì)待的充分理由。更何況，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的辦理和補(bǔ)充耕地的義務(wù)是屬于用地單位的法定職責(zé)。所以，雖然集體所有土地出讓權(quán)能的釋放目前僅限于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，但其他類型土地相應(yīng)的權(quán)能恢復(fù)可以理解為邏輯上的合理性。

（二）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中農(nóng)民主體性的凸顯

與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)能恢復(fù)不同，在集體所有權(quán)被虛置的情況下，增加農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)一直是對(duì)已經(jīng)落實(shí)到戶的集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)能進(jìn)行恢復(fù)的主要渠道。新一輪的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革并未改變這一思路，而是要求在現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民個(gè)人更多的產(chǎn)權(quán)。從當(dāng)前的改革方向來(lái)看，國(guó)家不僅要賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保權(quán)能，還要賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。由此可知，不久的將來(lái)農(nóng)民將獲得長(zhǎng)久穩(wěn)定且較為完整的他物權(quán)，并可對(duì)其占有使用的集體土地份額流轉(zhuǎn)、退出、繼承，而且此前權(quán)能未分離的集體資產(chǎn)也將通過股份制落實(shí)到農(nóng)民個(gè)體。如此一來(lái)，集體和農(nóng)民個(gè)人之間就形成了“你中有我，我中有你”的新型產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。有學(xué)者將此種新型的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)定義為“股份合作、人人共有”的農(nóng)地股份共有制[7]，也有學(xué)者認(rèn)為它是一種“按份共有——股份合作”制[8]。前者傾向于把集體當(dāng)作一種人合性的團(tuán)體，后者則強(qiáng)調(diào)將集體視為一種資合性的組織。

通過賦予農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)恢復(fù)集體所有權(quán)，不僅使得集體所有權(quán)的權(quán)利束日益完整，而且推動(dòng)集體內(nèi)部形成了一種以集體成員權(quán)利為中心的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。農(nóng)民作為集體所有權(quán)實(shí)際享有者的主體性大大增強(qiáng)。在農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)逐漸明晰、對(duì)集體所有權(quán)行使逐漸擁有決定權(quán)的情況下，集體所有制已經(jīng)不再是一道隔絕農(nóng)民與產(chǎn)權(quán)聯(lián)系的防火墻，而是建立在成員權(quán)利基礎(chǔ)之上保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律屏障?；诩w經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人關(guān)系的根本性變化，為保障農(nóng)民的集體決策權(quán)，應(yīng)允許其以再組織化或臨時(shí)組織化的方式實(shí)質(zhì)性地參與到征地補(bǔ)償?shù)男姓^程之中。而為保障農(nóng)民對(duì)個(gè)人產(chǎn)權(quán)的自決權(quán)，則應(yīng)將農(nóng)民個(gè)人及其他土地權(quán)利人也視作相對(duì)獨(dú)立的被征地者。

（三）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的轉(zhuǎn)變

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過一系列改革，農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的市場(chǎng)主體地位愈發(fā)清晰。為保障市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，政府必須實(shí)現(xiàn)由“管理者”到“服務(wù)者”的角色轉(zhuǎn)變?！笆袌?chǎng)是基于私益、效率而配置資源的系統(tǒng)，政府是基于公益、公正而配置資源的系統(tǒng)”[9]。政府并不享有任何主觀性的主權(quán)權(quán)力，“它只擁有一種為了滿足公共服務(wù)的需要而必須的權(quán)力”[10]。

就土地征收補(bǔ)償法律關(guān)系而言，因集體土地具有了私的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，所以政府對(duì)集體土地的征收必須以滿足公共利益需要為前提。政府與被征地者的關(guān)系同時(shí)有為了實(shí)現(xiàn)公共行政任務(wù)的協(xié)商合作關(guān)系性質(zhì)?；趯?duì)政府征收補(bǔ)償行為的公共性要求，在征地申請(qǐng)者與被征地者之間，政府應(yīng)保持相當(dāng)程度的中立性。這一中立性的要求使得政府在征地補(bǔ)償過程中的角色由單方?jīng)Q定者變?yōu)榱斯矝Q策的組織者。由于征地申請(qǐng)者與征收補(bǔ)償決策者往往存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，因此難免會(huì)發(fā)生決策者偏袒征地申請(qǐng)者的情況。即便二者之間沒有可能影響作出公平正義征收補(bǔ)償決策的利害關(guān)系，也無(wú)法保證多元利益主體會(huì)因意見分歧而對(duì)征收補(bǔ)償決策產(chǎn)生不滿情緒。所以，必須嚴(yán)格遵循全面依法治國(guó)，以及依法行政原則的要求，充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)對(duì)政府征收補(bǔ)償權(quán)行使的規(guī)范和約束作用以及司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和救濟(jì)功能。

三、治理主義的“參與協(xié)商型”征地補(bǔ)償模式

與我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件相適應(yīng)，參與協(xié)商型的集體土地征收補(bǔ)償模式具有顯著的治理主義特征，這些特征綜合表現(xiàn)為公共決策的過程“越來(lái)越多地具有了協(xié)商性和互動(dòng)性”[11]。

（一）以人為中心的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展把保障市場(chǎng)主體的自主性地位擺在首要位置，這引發(fā)了法治理念的重要轉(zhuǎn)變。尊重人權(quán)、保障公民權(quán)利成為了立法、執(zhí)法、司法必須遵守的憲法性原則。雖然這并不意味著為政府對(duì)公民權(quán)利的干預(yù)劃定了絕對(duì)的禁區(qū)，但卻規(guī)定了政府權(quán)力行使必須遵循的公共利益原則。就征地補(bǔ)償而言，政府征收集體土地?zé)o法再被理解為國(guó)家對(duì)資源的單方配置。由此，集體和農(nóng)民個(gè)人就成為了政府為實(shí)現(xiàn)公共利益、增進(jìn)公共福祉的合作者。

基于一種比城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)更為廣泛的公共利益需要，農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的利益也必須被納入到政府作出征收補(bǔ)償決策的考慮范圍內(nèi)。集體和農(nóng)民不只是征地補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，同時(shí)也是征地補(bǔ)償所欲實(shí)現(xiàn)的公共利益的一方主體。集體土地征收補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)不再是讓一部分人和一部分地區(qū)先富裕起來(lái)，而是更強(qiáng)調(diào)社會(huì)進(jìn)步的統(tǒng)籌兼顧、發(fā)展成果的公平共享。這種共建共治共享的理念將傳統(tǒng)征地補(bǔ)償模式帶離了以物為中心的、盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式，并轉(zhuǎn)向了以人為本、追求實(shí)現(xiàn)公平正義、兼顧集體和農(nóng)民個(gè)人發(fā)展利益的新型城鎮(zhèn)化道路。

（二）多元主義的征地補(bǔ)償治理主體

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下個(gè)人主體性的凸顯，使得每個(gè)人都成為了自己權(quán)利的守護(hù)者。社會(huì)多元化、分散化的發(fā)展趨勢(shì)動(dòng)搖了傳統(tǒng)政府權(quán)力行使的正當(dāng)性基礎(chǔ)，并表現(xiàn)出了對(duì)行政決策民主化、科學(xué)化的強(qiáng)烈訴求。由此，行政法學(xué)理論的發(fā)展將尋找獲取行政合法性來(lái)源的目光逐漸投向了行政的過程之中，以一種法治參與式的理性協(xié)商機(jī)制探尋法律的真正目的，從而拓展行政決策者的認(rèn)識(shí)資源，提升行政決策的科學(xué)性和民主性。從某種程度上來(lái)說，立法的功能實(shí)際上發(fā)生了后移，并轉(zhuǎn)化為一種更為鮮活具體、接近社會(huì)現(xiàn)實(shí)的治理方式，彌補(bǔ)了法律模糊性、滯后性和不全面性的缺陷，從而彌合了事實(shí)與規(guī)范之間的差距。社會(huì)公眾在行政決策中的地位也不單單是管理的相對(duì)方，而是與行政機(jī)關(guān)平等合作的一方?jīng)Q策參與者。

集體土地的征收補(bǔ)償屬于典型的公共行政領(lǐng)域，與行政處罰、行政強(qiáng)制等傳統(tǒng)的行政行為不同，政府的征地補(bǔ)償行為直接體現(xiàn)為必須得到被征地者的同意與配合方能順利完成滿足社會(huì)公益需要的行政任務(wù)?；谵r(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)民個(gè)人不僅不再是基層政權(quán)組織的資源管理對(duì)象，而且成為了集體所有權(quán)的真正享有者。除了作為集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體之外，農(nóng)民個(gè)人也擁有了相對(duì)明確且獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)。隨著農(nóng)村土地管理制度改革的深入，部分集體經(jīng)濟(jì)組織之外的企業(yè)和個(gè)人也會(huì)通過各種途徑對(duì)集體土地享有諸如經(jīng)營(yíng)權(quán)、抵押權(quán)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，他們均是平等競(jìng)爭(zhēng)、自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體。當(dāng)集體土地被征收時(shí)，無(wú)論是集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個(gè)人抑或是其他土地權(quán)利人，都是利益的受影響者，由此也均應(yīng)享有對(duì)征地補(bǔ)償公共決策參與協(xié)商的權(quán)利。

（三）參與協(xié)商型的征地補(bǔ)償決策機(jī)制

與傳統(tǒng)行政參與僅強(qiáng)調(diào)對(duì)行政決定結(jié)果的告知、聽取意見不同，公共決策是一個(gè)包括信息收集、加工、作出判斷、得出結(jié)論的復(fù)雜過程。多元利益主體征收補(bǔ)償決策者身份地位的確立要求其對(duì)公共利益的認(rèn)定、補(bǔ)償安置方案的設(shè)計(jì)、土地補(bǔ)償款的分配、爭(zhēng)議解決程序和司法救濟(jì)機(jī)制等各個(gè)環(huán)節(jié)享有參與協(xié)商的權(quán)利。集體土地征收補(bǔ)償?shù)倪^程具有明顯的多階段性特征。從法律關(guān)系的角度來(lái)看，在征收決定的審批階段，征地的申請(qǐng)者與被征地的利益相關(guān)者是決策的參與者，征收審批機(jī)關(guān)是決策的組織者。在補(bǔ)償安置階段，補(bǔ)償義務(wù)人與補(bǔ)償權(quán)利人是決策的參與者，補(bǔ)償安置方案的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是決策的組織者。參與協(xié)商型行政法治模式下，征地補(bǔ)償決策在形式上顯露的是通過增強(qiáng)征地補(bǔ)償決策的民主性，獲取行政行為合法性的民主政治過程，而在實(shí)質(zhì)上則暗含著多元利益主體之間通過溝通協(xié)商達(dá)成一致意見的合作治理關(guān)系。征地申請(qǐng)機(jī)關(guān)與被征土地相關(guān)權(quán)利人地位平等，雙方均可針對(duì)征收補(bǔ)償?shù)暮戏ㄐ耘c合理性表達(dá)自己的利益訴求、提出相應(yīng)的決策意見，并可就對(duì)方提出的事實(shí)、依據(jù)、理由提出異議、提供反證。而作為決策者的征地審批機(jī)關(guān)和補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)保持中立公正的態(tài)度，充分聽取雙方的意見，并積極促進(jìn)雙方理性地進(jìn)行溝通協(xié)商。

（四）權(quán)力分工制約下的公平正義追求

參與協(xié)商型集體土地征收補(bǔ)償模式的實(shí)現(xiàn)不僅需要建立行之有效的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，而且還有賴于良好的外部制度環(huán)境。無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，反過來(lái)說，即是有權(quán)利必有救濟(jì)。行政訴訟不僅具有監(jiān)督行政的功能，而且還是解決行政爭(zhēng)議、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的最終渠道。長(zhǎng)期以來(lái)，為保障集體土地征收補(bǔ)償?shù)男?，我?guó)各級(jí)人民法院在為被征地者提供司法救濟(jì)的態(tài)度方面，始終保持謹(jǐn)慎。毋庸諱言，允許被征地者對(duì)政府的征收、補(bǔ)償行為提起行政訴訟，必然會(huì)降低行政效率、增加行政成本。但在強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)先的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，法院不應(yīng)再束手束腳，而應(yīng)積極履行司法職能。除此之外，參與協(xié)商型行政法治模式還對(duì)行政訴訟提出了新要求，例如參與協(xié)商主體的多元化、征收補(bǔ)償機(jī)制的復(fù)雜化、對(duì)實(shí)質(zhì)正義的追求等特點(diǎn)均會(huì)對(duì)訴訟資格的認(rèn)定、司法審查強(qiáng)度等傳統(tǒng)行政訴訟制度造成一定程度的沖擊。面對(duì)這些新問題，司法機(jī)關(guān)應(yīng)順應(yīng)行政法治模式發(fā)展的趨勢(shì)，盡可能積極能動(dòng)地作出回應(yīng)，從而更為有效地保障相對(duì)人的合法權(quán)益。

四、“參與協(xié)商型”征地補(bǔ)償模式的制度框架

法治模式的轉(zhuǎn)換意味著法律制度的系統(tǒng)性變革。參與協(xié)商型征地補(bǔ)償模式為《土地管理法》修改提供了新的理論框架。以之為基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)征地補(bǔ)償制度進(jìn)行系統(tǒng)重構(gòu)，方能更好地回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。

（一）遵循公益征收原則建立征收、征購(gòu)雙軌制

參與協(xié)商型征地補(bǔ)償模式是以權(quán)利為本位的法治模式，政府的征收補(bǔ)償行為必須以公共利益為前提是其內(nèi)在要求。然而，公共利益是典型的不確定法律概念，對(duì)公共利益的界定無(wú)論在理論上還是法律實(shí)踐中均是一個(gè)棘手的難題。尤其對(duì)于我們這樣的發(fā)展中國(guó)家而言，更是進(jìn)退維谷。一方面，我們要迅速實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，必須由政府積極推動(dòng);另一方面，在社會(huì)主義初級(jí)階段又必須發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而要發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，就必須嚴(yán)格限制公權(quán)對(duì)私權(quán)的干預(yù)。所以，對(duì)于我國(guó)的征地補(bǔ)償制度改革而言，現(xiàn)階段，問題的關(guān)鍵是要平衡好兩者的關(guān)系，而非必須選其一而為之。國(guó)土資源部于2017年制定的《土地管理法（修正案草案）》（征求意見稿）一經(jīng)發(fā)布便引起了廣泛關(guān)注?！翱s小征地范圍”是本次修法的重要內(nèi)容之一，目前我國(guó)學(xué)術(shù)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，如果將“城市建設(shè)用地需要”也納入“公共利益”的范疇，就無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)限縮征收權(quán)的改革目的。但是，如果簡(jiǎn)單照搬已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，將公共利益的范圍嚴(yán)格限定在國(guó)防、教育、交通等公益范圍內(nèi)，實(shí)際上并不符合我國(guó)當(dāng)前的具體國(guó)情。換言之，公共利益不僅具有相對(duì)性，而且還具有地域性，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國(guó)家而言可能已經(jīng)無(wú)需將之視為一種公共利益，但對(duì)于尚未實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國(guó)家而言它可能就是對(duì)國(guó)家整體發(fā)展有重要影響的公共利益，只是這種公共利益比公認(rèn)的公共利益稍顯微弱，且僅限于政府的“推動(dòng)行為”。

基于我國(guó)的特殊國(guó)情所限，為保障政府對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的引導(dǎo)能力，我們首先應(yīng)承認(rèn)“城鎮(zhèn)建設(shè)用地需要”具有一定的公益性，然后再針對(duì)其特殊性對(duì)之予以限制。公益征收之所以必須受到限制主要有兩個(gè)原因：其一，它可能不當(dāng)?shù)叵拗票徽魇杖说慕灰鬃灾鳈?quán);其二，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可能低于土地本身的市場(chǎng)價(jià)格。要讓政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，被征收人的交易自主權(quán)就必然會(huì)受到?jīng)_擊，但由于 “城鎮(zhèn)建設(shè)用地需要”大多情況下實(shí)質(zhì)是為公司、企業(yè)等私益提供便利，因此政府必須嚴(yán)格遵守比例原則，應(yīng)先由需用地人和土地權(quán)利人按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行自由協(xié)商，在協(xié)商不能時(shí)才能強(qiáng)制“征購(gòu)”。征購(gòu)，即是在雙方無(wú)法實(shí)現(xiàn)自由交易的情況下，由政府使用公權(quán)促成交易，但是補(bǔ)償仍必須以土地的市場(chǎng)價(jià)格為準(zhǔn)。也就是說，政府的引導(dǎo)行為具有公益屬性，但土地的實(shí)際利用不具有公益屬性，基于前者政府在遵循比例原則的前提下可以對(duì)土地權(quán)利人的自由交易權(quán)進(jìn)行一定的限制，但對(duì)于后者政府并不能基于公益征收的原理降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由此，為實(shí)現(xiàn)縮小征地范圍的目標(biāo)而又不削弱政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的能力，我國(guó)的征地補(bǔ)償制度應(yīng)建立公益征收與征購(gòu)的雙軌制。

（二）貫徹公平補(bǔ)償原則建立主客觀面向相配合的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

尊重農(nóng)民的主體性是參與協(xié)商型征地補(bǔ)償模式的核心特征。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均是以法律設(shè)定、政府制定的“一刀切”方式進(jìn)行確定。從我國(guó)征地補(bǔ)償制度的法律實(shí)踐來(lái)看，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，土地實(shí)際的市場(chǎng)價(jià)值高低不一，許多地方對(duì)被征收人的補(bǔ)償安置早已突破了國(guó)家制定的標(biāo)準(zhǔn)。在此背景下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革實(shí)際上為我國(guó)征地補(bǔ)償安置客觀面向的標(biāo)準(zhǔn)建立提供了較為完整的模型。在同地同權(quán)視野下，集體所有的土地屬于農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，原則上集體土地出讓的價(jià)款也應(yīng)屬于農(nóng)民集體，但由于國(guó)家對(duì)集體土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值投入了保護(hù)性和生產(chǎn)性的公共環(huán)境產(chǎn)權(quán)，因此可以針對(duì)土地增值部分收取增值稅或者調(diào)節(jié)金。除此之外，其他價(jià)款則應(yīng)由農(nóng)民集體自主支配。雖然表面上看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革與集體土地征收補(bǔ)償制度沒有特別緊密的聯(lián)系，但實(shí)際上它預(yù)示著國(guó)家與集體財(cái)產(chǎn)權(quán)地位的重新確立。因此，這一增值收益分配機(jī)制對(duì)于農(nóng)村集體的其他類型土地而言具有普遍的適用意義。即便是在嚴(yán)格公益征收情況下，由于農(nóng)民也是土地征收的部分獲益者，可能會(huì)促成一種不完全的補(bǔ)償制度，但這并不足以使其與上述補(bǔ)償機(jī)制形成顯著差別。

主觀面向的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是在客觀面向的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上對(duì)征地補(bǔ)償制度進(jìn)行的柔性處理。就我國(guó)農(nóng)業(yè)人口基數(shù)比較龐大、人多地少、農(nóng)民層次多元的基本國(guó)情而言，有必要充分考慮農(nóng)民的利益訴求、尊重農(nóng)民意愿采取合適的補(bǔ)償安置方式保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)民的社會(huì)分層現(xiàn)象已經(jīng)比較明顯。從社會(huì)分工的角度來(lái)看，當(dāng)前農(nóng)民主要有四種類型，即“純農(nóng)戶”、“偏農(nóng)兼業(yè)農(nóng)戶”“偏非農(nóng)兼業(yè)農(nóng)戶”和“非農(nóng)農(nóng)戶”[13]。這其實(shí)表明雖然同樣是土地被征收，但對(duì)不同類型農(nóng)民產(chǎn)生的影響卻差異很大，而且不同類型的農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償安置的方式也會(huì)有不同的期待。對(duì)于“純農(nóng)戶”而言，他們更希望獲得一種長(zhǎng)效機(jī)制的補(bǔ)償。而對(duì)于“非農(nóng)農(nóng)戶”而言，由于他們對(duì)于土地的依賴程度較低，所以他們更希望得到一次性的金錢補(bǔ)償。“偏農(nóng)兼業(yè)農(nóng)戶”與“偏非農(nóng)兼業(yè)農(nóng)戶”則介乎兩者之間，他們所期待的補(bǔ)償方式更取決于農(nóng)民自己的抉擇。因此，有必要根據(jù)農(nóng)民的主觀意愿提供多樣化的補(bǔ)償方式，尤其對(duì)于主要以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)民，更應(yīng)盡可能地為其提供諸如土地入股分紅、留地安置等補(bǔ)償安置的可選項(xiàng)，從而使其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。但需注意的是，雖然基于主觀面向的標(biāo)準(zhǔn)可采取多樣的補(bǔ)償方式，但在補(bǔ)償?shù)目傮w水平上必須以客觀面向的標(biāo)準(zhǔn)為參照，這既有利于保障農(nóng)民的實(shí)質(zhì)利益不被侵犯，也有利于防止漫天要價(jià)阻礙正常征收補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。

（三）完善征收補(bǔ)償程序保障多元利益主體的參與協(xié)商權(quán)利

在參與協(xié)商型征地補(bǔ)償模式下，被征土地相關(guān)權(quán)利人的身份地位實(shí)現(xiàn)了由管理對(duì)象到治理主體的轉(zhuǎn)變。因此，參與協(xié)商型征地補(bǔ)償模式程序設(shè)計(jì)的理想目標(biāo)是保障其作為決策者所應(yīng)享有的積極性程序權(quán)利。首先，應(yīng)建立針對(duì)被征土地相關(guān)權(quán)利人的全過程信息公開制度。掌握決策信息是參與決策的基礎(chǔ)和前提。與傳統(tǒng)防御性的正當(dāng)程序不同，作為決策者，被征土地權(quán)利人不僅需要對(duì)行政決策的結(jié)果知情，更為關(guān)鍵的是要對(duì)征收補(bǔ)償決策的過程知情。唯有保障征地申請(qǐng)者與被征土地權(quán)利人的信息對(duì)稱才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的平等協(xié)商。其次，應(yīng)在征收申請(qǐng)人、被征土地權(quán)利人和征收補(bǔ)償決策審批者之間建立有效的溝通協(xié)商機(jī)制。因傳統(tǒng)征地補(bǔ)償模式將集體土地征收補(bǔ)償當(dāng)作一種行政管理的過程，所以它只注重行政系統(tǒng)內(nèi)部的溝通機(jī)制建立。而參與協(xié)商型征地補(bǔ)償模式則是將征收補(bǔ)償過程視為多元主體治理機(jī)制，被征土地權(quán)利人也是決策主體，其應(yīng)當(dāng)享有對(duì)征地申請(qǐng)者所提出的事實(shí)、依據(jù)、證據(jù)材料等提出異議以及向征地決策審批者提出自己的決策意見、提供證據(jù)材料等權(quán)利。一般而言，建立正式的聽證制度更有利于決策者之間進(jìn)行信息交換和意見溝通，但若存在困難，也應(yīng)當(dāng)通過非正式的聽證或者規(guī)定行政機(jī)關(guān)的“回應(yīng)”義務(wù)來(lái)保證決策者之間的雙向互動(dòng)。最后，還應(yīng)建立征收補(bǔ)償決策程序的保障制度。被征土地的權(quán)利人在征地補(bǔ)償決策中往往處于弱勢(shì)地位，如果僅賦予其相應(yīng)的程序權(quán)利，而沒有配套的制度保障，很容易導(dǎo)致被征地者的參與協(xié)商權(quán)利流于形式。因此，應(yīng)適度引入“案卷排他”制度，賦予參與協(xié)商內(nèi)容可以制約最終決策的法律效力。一般情況下，征地審批者必須在參與協(xié)商機(jī)制所形成的事實(shí)、法律依據(jù)、各方意見等內(nèi)容基礎(chǔ)上作出最終決定。如果最終決策超出參與協(xié)商過程所形成的內(nèi)容或者參與決策者對(duì)最終的決策結(jié)果有異議，決策作出者則具有說明理由的法律義務(wù)。除此之外，為了保障征地補(bǔ)償決策過程中被忽視的土地權(quán)利人的利益訴求得到實(shí)質(zhì)性的考慮，應(yīng)允許其通過提起訴訟的方式獲得法律救濟(jì)。

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