論廣播電臺(tái)電視臺(tái)播放作品法定許可的存與廢

彭桂兵 朱雯婕

摘 要：有關(guān)廣播組織的法定許可早在1990年《著作權(quán)法》中就已有規(guī)定，目的是保證廣播電臺(tái)電視臺(tái)的作品使用，并給著作權(quán)人提供經(jīng)濟(jì)利益保障。但實(shí)踐中，該制度在給廣播組織帶來極大便利的同時(shí)，存在著作者獲酬權(quán)無法實(shí)現(xiàn)的問題。這直接導(dǎo)致立法者在《著作權(quán)法》（修訂草案第二稿）中選擇刪除相關(guān)規(guī)定。但從制度立法價(jià)值的角度看，當(dāng)前保留廣播電臺(tái)電視臺(tái)播放作品法定許可在實(shí)現(xiàn)廣電媒體社會(huì)公共價(jià)值、降低其與權(quán)利人之間的交易成本和避免一方優(yōu)勢(shì)地位影響作品的使用和傳播方面仍具優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：廣播電臺(tái)電視臺(tái);播放;法定許可;立法價(jià)值

中圖分類號(hào)：DF49

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-4355（2019）05-0088-08

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2019.05.08?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

2018年11月，濟(jì)南廣播電視臺(tái)與中國(guó)音樂著作權(quán)協(xié)會(huì)關(guān)于著作權(quán)權(quán)屬、侵權(quán)糾紛二審落下帷幕。該案中，濟(jì)南廣播電視臺(tái)主張其在網(wǎng)絡(luò)廣播電視臺(tái)“幸福歌會(huì)”節(jié)目中播放《嘉陵江上》《游擊隊(duì)歌》等9首歌曲是以公益宣傳為目的，無需支付報(bào)酬，不構(gòu)成侵權(quán)。山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院經(jīng)審理后認(rèn)為，濟(jì)南廣播電視臺(tái)播放他人作品但未支付使用費(fèi)的行為，違反了《著作權(quán)法》第43條第2項(xiàng)的規(guī)定，“廣播電臺(tái)、電視臺(tái)播放他人已發(fā)表的作品，可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，但應(yīng)當(dāng)支付報(bào)酬”。最終，濟(jì)南廣播電視臺(tái)被判侵權(quán)并賠償音樂著作權(quán)使用費(fèi)人民幣2.7萬元①。

上述案件中，法院所援引的《著作權(quán)法》第43條第2項(xiàng)規(guī)定，即為我國(guó)廣播電臺(tái)電視臺(tái)播放作品法定許可（以下簡(jiǎn)稱“播放作品法定許可”）的規(guī)定②。據(jù)此，如果法律沒有另作規(guī)定，電臺(tái)電視臺(tái)在保證付酬的情況下，不需要權(quán)利人的許可，即可在各欄目中播放他人已經(jīng)發(fā)表的任何作品，但不能侵犯著作權(quán)人的其他權(quán)利。該制度自2001年第一次制定以來，給廣播組織播放作品提供了極大的便利。但在實(shí)踐中，卻發(fā)生了很多類似上述案件的情況，即廣播組織不履行付酬義務(wù)，損害作者權(quán)利。對(duì)此，中國(guó)文字著作權(quán)協(xié)會(huì)總干事張洪波表示“現(xiàn)在的實(shí)際情況是，除了音樂作品外，幾乎沒有權(quán)利人能夠從廣電組織拿到其已發(fā)表作品廣播權(quán)的使用費(fèi)。法律規(guī)定的權(quán)利人這類權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)，造成了權(quán)利人與使用者間長(zhǎng)期的利益不平衡”[1]。即便是音樂作品，從中國(guó)音樂著作權(quán)協(xié)會(huì)近年的維權(quán)訴訟中看，大量電視臺(tái)在使用作品時(shí)也存在著不署名不付酬的侵權(quán)問題。

鑒于播放作品法定許可的實(shí)施現(xiàn)狀，《著作權(quán)法》（修改草案第二稿）直接刪除了該項(xiàng)法定許可。盡管在之后的《著作權(quán)法》（修訂草案送審稿）中，此項(xiàng)規(guī)定又予以恢復(fù)，但該過程暴露出立法者對(duì)播放作品法定許可留存與否的猶疑態(tài)度，以及背后可能存在的對(duì)該項(xiàng)法定許可制度的立法價(jià)值缺乏清晰認(rèn)知的現(xiàn)象。所謂立法價(jià)值，是立法者希望通過實(shí)施規(guī)約行為的某一制度來實(shí)現(xiàn)的某種價(jià)值訴求。一項(xiàng)制度本身既是一種行為規(guī)范，又是一種價(jià)值載體。價(jià)值考量影響到對(duì)某一特定立法之必要性的認(rèn)識(shí)[2]。因此本文希望從立法價(jià)值角度入手，首先對(duì)國(guó)際公約中廣播權(quán)限制的立法價(jià)值和我國(guó)著作權(quán)法中播放作品法定許可的立法價(jià)值進(jìn)行梳理，進(jìn)而針對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)該項(xiàng)法定許可提出的質(zhì)疑，從立法價(jià)值的角度對(duì)保留該制度的合理性提出一些自己的思考。

一、國(guó)際公約中廣播權(quán)的限制以及立法價(jià)值考量

（一）國(guó)際公約中對(duì)廣播權(quán)限制的規(guī)定

廣播電臺(tái)電視臺(tái)播放作品主要涉及到作者的廣播權(quán)。在20世紀(jì)初，情報(bào)通訊工具迅猛發(fā)展。1922年隨著無線電技術(shù)在英國(guó)和法國(guó)的應(yīng)用，是否設(shè)立獨(dú)立的廣播權(quán)以對(duì)被廣播作品進(jìn)行版權(quán)保護(hù)，成為當(dāng)時(shí)法律界所關(guān)注的話題[3]。同時(shí)由于廣播在文化教育和信息傳播方面所起到的重要作用，如何規(guī)定該項(xiàng)權(quán)利也成為討論的重點(diǎn)。在1928年修訂《伯爾尼公約》的羅馬大會(huì)期間，以挪威、澳大利亞和新西蘭為代表的“主限派”，建議對(duì)廣播權(quán)的行使施以直接的強(qiáng)制許可，或規(guī)定特殊例外的方式進(jìn)行限制。而以法國(guó)為首的“反限派”則主張采用絕對(duì)化的保護(hù)來維護(hù)作者的權(quán)利[4]。最終，會(huì)議總委員會(huì)在兩種對(duì)立意見中達(dá)成妥協(xié)，將廣播權(quán)及其限制規(guī)定在《伯爾尼公約》（羅馬文本）第11條之二：

（1）文學(xué)藝術(shù)作品的作者享有授權(quán)通過廣播向公眾傳播其作品的獨(dú)占權(quán)利;

（2）行使以上第一款所指的權(quán)利的條件由本同盟成員國(guó)的法律規(guī)定，但這些條件的效力嚴(yán)格限于對(duì)此作出規(guī)定的國(guó)家。在任何情況下，這些條件均不應(yīng)有損于作者的精神權(quán)利，也不應(yīng)有損于作者獲得合理報(bào)酬的權(quán)利，該報(bào)酬在沒有協(xié)議的情況下應(yīng)由主管當(dāng)局規(guī)定。

1948年布魯塞爾文本對(duì)廣播行為進(jìn)一步擴(kuò)大并進(jìn)行細(xì)分，具體來說，布魯塞爾文本將有線、無線以及用擴(kuò)音器或電視機(jī)等方式向公眾傳播無線電廣播的作品納入了廣播權(quán)的范圍

Berne Convention（Brussels Act，1948），Article 11bis （1）.，相應(yīng)的廣播權(quán)限制也進(jìn)一步擴(kuò)展。該項(xiàng)規(guī)定最終為1971年《伯爾尼公約》巴黎文本所繼承。在其之后的一些國(guó)際條約中，也有對(duì)作者權(quán)利進(jìn)行限制的條款。如《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》《世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織版權(quán)條約》《世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織表演和錄音制品條約》，都在承認(rèn)廣播權(quán)限制的基礎(chǔ)上，借鑒了《伯爾尼公約》第9條第（2）款對(duì)復(fù)制權(quán)進(jìn)行限制的“三步檢驗(yàn)法”，作為著作權(quán)限制的普遍適用規(guī)范。

（二）國(guó)際公約中廣播權(quán)限制的立法價(jià)值考量

對(duì)于權(quán)利限制的法理基礎(chǔ)，《伯爾尼公約》中沒有特別指出。一般認(rèn)為，公共利益是公約中限制性規(guī)定的衡量要素。在促成《伯爾尼公約》締結(jié)的談判一開始，努馬·德羅茨就提醒各位代表注意對(duì)絕對(duì)保護(hù)的限制，應(yīng)當(dāng)由公共利益來正確界定[4]。但由于每個(gè)國(guó)家的歷史、文化和社會(huì)條件存在差異，在公共利益的理解上，各國(guó)的判斷都存在不同。廣播權(quán)及其限制的條款制定之初，立法者對(duì)限制條款的立法價(jià)值期待主要包括以下幾點(diǎn)：

1.避免集體管理組織權(quán)利壟斷。如在澳大利亞、新西蘭、北歐等國(guó)家，國(guó)內(nèi)集體管理組織掌控大部分音樂作品公開傳播的權(quán)利，排他性權(quán)利的規(guī)定使其存在壟斷作品專有權(quán)利的可能，尤其是涉及到新的廣播媒體。為避免這種風(fēng)險(xiǎn)，這些國(guó)家主張對(duì)權(quán)利采取一般性的控制[4]。

2.保證廣播社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)。在英國(guó)、澳大利亞和新西蘭，廣播本身所具有的教育和信息傳播的社會(huì)功能，通常是由政府或公共機(jī)構(gòu)執(zhí)行，或在其密切監(jiān)督下由相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)行。相比于錄音制作，廣播播放的非自愿許可有更多的公共利益來支持[4]。

3.平衡使用者和權(quán)利人之間的利益。由WIPO負(fù)責(zé)撰寫的《伯爾尼公約指南》指出，該項(xiàng)限制的宗旨是在相互沖突的利益之間促成合理的平衡。新技術(shù)的發(fā)展使作品使用方式不斷更新，作者通過單獨(dú)協(xié)商的方式完成授權(quán)并取得報(bào)酬在實(shí)踐中變得更加困難，甚至不再可行。因此為了給大量作品的使用提供保證，以及保證作者通過合同或強(qiáng)制許可獲得合理報(bào)酬，一攬子許可可能成為趨勢(shì)[5]。

二、我國(guó)播放作品法定許可各階段的立法以及價(jià)值分析

（一）第一階段：1990年《著作權(quán)法》規(guī)定使用作品制作節(jié)目的法定許可

在1990年《著作權(quán)法》制定之前，我國(guó)在著作權(quán)領(lǐng)域的立法局限于對(duì)文字出版物的規(guī)定，缺少對(duì)其他類型作品及權(quán)利的關(guān)注，這導(dǎo)致長(zhǎng)期以來，廣播電臺(tái)電視臺(tái)在使用已經(jīng)發(fā)表的作品時(shí)，一般不向著作權(quán)人支付報(bào)酬。1990年《著作權(quán)法》第一次對(duì)廣播組織使用作品的行為進(jìn)行規(guī)定，要求其使用他人已發(fā)表作品制作節(jié)目，可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，但應(yīng)當(dāng)支付報(bào)酬，并且著作權(quán)人聲明不許使用的不得使用。

在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，電臺(tái)電視臺(tái)尚未形成向著作權(quán)人支付報(bào)酬的習(xí)慣，但作品是制作廣播電視節(jié)目的源泉，只有保障作者的合法權(quán)利，充分調(diào)動(dòng)著作權(quán)人的積極性，才能促進(jìn)廣播電視節(jié)目的繁榮[6]。另外，廣播組織的運(yùn)營(yíng)依賴于作品及時(shí)高效地輸出，由于當(dāng)時(shí)相關(guān)的作品集體管理組織尚未成立，作者與使用者之間執(zhí)行單獨(dú)授權(quán)困難較大，所以不許可只付酬的方式更為可行。從這個(gè)角度來說，制定該項(xiàng)法定許可既是為了保障作者經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，也是為了方便廣播組織作品使用的獲取。這一立法目的與《伯爾尼公約指南》中有關(guān)利益平衡的論述有相似之處。

（二）第二階段：2001年《著作權(quán)法》規(guī)定播放作品法定許可

與1990年的規(guī)定相比，2001年《著作權(quán)法》將“制作廣播、電視節(jié)目”的法定許可修改為“廣播電臺(tái)、電視臺(tái)播放他人作品”的法定許可，同時(shí)刪除著作權(quán)人可以聲明排除適用的內(nèi)容，進(jìn)一步確認(rèn)該項(xiàng)法定許可的效力。另外，此次修訂不再區(qū)分廣播組織營(yíng)業(yè)性或是非營(yíng)業(yè)性播放錄音制品，而是直接將其納入法定許可的范疇。

相比于1990年，2001年《著作權(quán)法》制定時(shí)期，中國(guó)音樂著作權(quán)協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“音著協(xié)”）已經(jīng)成立，部分作品的許可付酬可以通過集體管理的方式完成。同時(shí)，在20世紀(jì)90年代，越來越多的電臺(tái)電視臺(tái)開始從非營(yíng)利性的政府機(jī)關(guān)管理走向營(yíng)利性的企業(yè)化管理道路，廣播組織不應(yīng)再適用法定許可的聲音開始出現(xiàn)。在最終的立法結(jié)果上，立法者并未刪除該項(xiàng)法定許可，而是以更符合國(guó)際公約規(guī)定的方式，將制作節(jié)目法定許可和使用錄音制品的合理使用，統(tǒng)一修改為播放作品法定許可。關(guān)于保留法定許可的原因，立法者在 “設(shè)立法定許可的某些客觀情況依然存在”之外，還強(qiáng)調(diào)了“我國(guó)電臺(tái)、電視臺(tái)所承擔(dān)的任務(wù)和性質(zhì)沒有改變”。對(duì)廣播電視“性質(zhì)和任務(wù)”的理解，1993年時(shí)任中國(guó)廣播電視學(xué)會(huì)顧問的左漠野發(fā)表文章稱“廣播電視是教育、鼓舞全黨、全軍和全國(guó)各族人民建設(shè)社會(huì)主義物質(zhì)文明、精神文明的最強(qiáng)大的現(xiàn)代化工具，這是廣播電視工作的根本性質(zhì)和任務(wù)”[7]?？梢钥吹剑舜涡抻喼?，立法者除了考慮到法定許可在降低廣播組織獲取作品成本上的作用，還強(qiáng)調(diào)了廣播電視所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任對(duì)適用法定許可的要求。

（三）第三階段：《著作權(quán)法》第三次修改增加程序性條款和法律救濟(jì)規(guī)定

2011年7月，著作權(quán)法第三次修訂啟動(dòng)。為了解決著作權(quán)人獲酬權(quán)長(zhǎng)期得不到實(shí)現(xiàn)的問題，《著作權(quán)法》（修訂草案送審稿）增加了法定許可適用的程序性條款和法律救濟(jì)規(guī)定。包括第50條對(duì)使用者在使用前申請(qǐng)備案、使用時(shí)指明作品信息、使用后及時(shí)支付報(bào)酬和報(bào)送相關(guān)信息的義務(wù)性規(guī)定。如果使用者不及時(shí)履行上述義務(wù)，著作權(quán)行政管理部門可以根據(jù)送審稿第77條的規(guī)定，對(duì)使用者施以行政處罰。

在著作權(quán)法最新修改中，立法者沒有詳細(xì)闡述保留播放作品法定許可的原因，僅以“價(jià)值取向和制度功能符合我國(guó)的基本國(guó)情”概括了所有法定許可情形的合理性。對(duì)各項(xiàng)法定許可的價(jià)值取向、制度功能究竟為何，以及如何與我國(guó)國(guó)情匹配都避而未談，給各項(xiàng)法定許可的存廢留下了很大的爭(zhēng)議空間。但從增加法定許可的程序性條款和法律救濟(jì)規(guī)定的立法實(shí)踐來看，立法者仍延續(xù)了利益平衡的價(jià)值考量。針對(duì)目前我國(guó)法定許可實(shí)踐中著作權(quán)人的精神權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益得不到保障的現(xiàn)狀，制定一般性條款確保其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，我國(guó)播放作品法定許可的立法價(jià)值包括兩點(diǎn)，其一，考慮到我國(guó)電臺(tái)電視臺(tái)在教育、宣傳等公共事務(wù)中起到的重要作用，需要對(duì)作者的專有權(quán)利予以限制，確保其公共職能的實(shí)現(xiàn);其二，一方面廣播組織需要降低日常運(yùn)營(yíng)中使用大量作品帶來的許可成本，以實(shí)現(xiàn)作品及時(shí)高效地傳播。另一方面廣播權(quán)作為作者的專有權(quán)利，其經(jīng)濟(jì)利益需要得到保障，法定許可的實(shí)施是為了在二者之間達(dá)到平衡。

三、基于立法價(jià)值探討保留播放作品法定許可的必要性

（一）國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)播放作品法定許可的質(zhì)疑

在國(guó)際社會(huì)中，廣播的非自愿許可規(guī)定曾面臨著廢除的風(fēng)險(xiǎn)。1996年，世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織專家委員會(huì)在擬定《世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織版權(quán)條約》草案時(shí)，多個(gè)代表團(tuán)就曾主張取消對(duì)于作品進(jìn)行廣播的非自愿許可[8]。雖然最終該提案未予通過，且我國(guó)代表團(tuán)在當(dāng)時(shí)旗幟鮮明地表達(dá)了反對(duì)刪除該項(xiàng)規(guī)定的態(tài)度。但在國(guó)內(nèi)，隨著時(shí)間的推移，立法背景發(fā)生變化，制度實(shí)踐中的問題越來越突出，學(xué)界開始出現(xiàn)廢除播放作品法定許可的聲音。從立法價(jià)值實(shí)現(xiàn)的角度，對(duì)該制度提出質(zhì)疑的學(xué)者主要持有以下兩種觀點(diǎn)：

1.廣播電臺(tái)電視臺(tái)角色轉(zhuǎn)變，不應(yīng)再享受法定“傾斜”

早期中國(guó)廣播電視業(yè)建立在公有制基礎(chǔ)之上，發(fā)展到20世紀(jì)80年代末，電視臺(tái)經(jīng)費(fèi)體制仍以財(cái)政撥款為主。此后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)廣播電視業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)化改革階段。1989年之后，“事業(yè)單位、企業(yè)化管理”運(yùn)行體制的逐步推行，增加了廣播電視以廣告為主的服務(wù)性收入，廣電組織的運(yùn)營(yíng)能力不斷增強(qiáng)[9]。在這種情況下，賦予企業(yè)型電臺(tái)電視臺(tái)過多的法定許可不符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，不利于著作權(quán)保護(hù)。應(yīng)當(dāng)取消其對(duì)所有已經(jīng)發(fā)表作品享有播放法定許可的規(guī)定，僅保留“為非營(yíng)利性學(xué)校教育目的”播放已發(fā)表作品[10]。

2.集體管理可以代替播放作品法定許可的適用

根據(jù)《伯爾尼公約》對(duì)廣播權(quán)限制的規(guī)定，由于其只限定了不損害精神權(quán)利和支付合理報(bào)酬的條件，一般解釋為成員國(guó)可對(duì)廣播權(quán)規(guī)定非自愿許可或是通過集體管理組織實(shí)施[11]。著作權(quán)是私權(quán)，以實(shí)現(xiàn)最小化干預(yù)與最大化自治為指導(dǎo)，如果存在著作權(quán)集體管理尤其是延伸性管理，且配套制度完善，則集體管理就是符合比例原則的最佳選擇[12]。在法定許可的法定交易條件下，交易雙方無法根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境準(zhǔn)確判斷交易價(jià)格，可能導(dǎo)致作品價(jià)格背離雙方期待，無法實(shí)現(xiàn)作品實(shí)際價(jià)值。因此在廣播電視這類已經(jīng)可以與集體管理組織進(jìn)行市場(chǎng)協(xié)商的領(lǐng)域，法定許可應(yīng)當(dāng)不再適用[13]。

（二）著作權(quán)法中保留播放作品法定許可的必要性

1.廣電媒體作為社會(huì)公共責(zé)任承擔(dān)者，營(yíng)利性不影響法定許可的適用

廣播電視服務(wù)于公眾需要， 是廣電媒體自誕生以來就被賦予的社會(huì)功用。根據(jù)我國(guó)2017年修訂的《廣播電視管理?xiàng)l例》第3條的規(guī)定：廣播電視事業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的方向，堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向。該要求自1997年第一次制定以來，20年中沒有發(fā)生任何變化。從國(guó)家廣播電視總局發(fā)布的部門規(guī)章來看，電臺(tái)電視臺(tái)在日常運(yùn)營(yíng)中需要完成國(guó)家要求的各類宣傳任務(wù)，包括公益廣告播放、普法教育宣傳和社會(huì)政策通知等。據(jù)2018年全國(guó)廣播電視行業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國(guó)廣播電視的新聞咨詢類節(jié)目、專題服務(wù)類節(jié)目以及公益廣告的播放時(shí)長(zhǎng)，約占到總節(jié)目制作時(shí)長(zhǎng)的二分之一[14]。在社會(huì)責(zé)任上，廣電組織承擔(dān)的新聞功能、宣傳功能、輿論功能、教育功能和服務(wù)功能不可忽視。從這個(gè)角度來說，盡管電視臺(tái)的組織形式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，但我國(guó)廣播電視仍在滿足公眾信息需求、促進(jìn)信息傳播和社會(huì)公益服務(wù)等方面承擔(dān)著不可或缺的責(zé)任。

另外，從《伯爾尼公約》的規(guī)定來看，不需版權(quán)人同意但須支付報(bào)酬的特點(diǎn)決定了無論是在英美法系還是大陸法系，法定許可都主要適用于對(duì)作品的商業(yè)性使用[15]。盡管也有國(guó)家做出相反規(guī)定，如《美國(guó)版權(quán)法》第118條規(guī)定，公共廣播播放非戲劇性音樂作品、圖畫、圖形和雕塑作品，可以適用法定許可條款。與我國(guó)通常依地域設(shè)置電臺(tái)電視臺(tái)的模式相區(qū)別，美國(guó)廣播根據(jù)資金來源與營(yíng)利屬性的不同，分為商業(yè)廣播和公共廣播。而二者更為關(guān)鍵的區(qū)別在于，與商業(yè)廣播相比，公共廣播主要承擔(dān)了社會(huì)教育和文化傳播的功能。法定許可的適用更多的是考慮到公共廣播公司無障礙完成其公益節(jié)目任務(wù)的需要，以及在沒有法定許可的情況下，可能對(duì)公共廣播、著作權(quán)人和更為重要的美國(guó)公眾的利益的損害[16]。

目前，我國(guó)廣播電視尚未區(qū)分公益廣播頻道和非公益廣播頻道。如果僅依據(jù)電視臺(tái)經(jīng)營(yíng)模式的改變而否定法定許可的適用必要性，會(huì)對(duì)廣播電視中涉及大量作品使用的公益節(jié)目造成影響。特別是在農(nóng)村農(nóng)業(yè)、新聞資訊、紀(jì)錄片、公益廣告等節(jié)目播出時(shí)間占比穩(wěn)步提升的今天，對(duì)于仍舊扮演各省市宣傳窗口和承擔(dān)大量社會(huì)責(zé)任的廣電媒體來說，立法者不能僅因其營(yíng)利性便將其等同于美國(guó)的商業(yè)性廣播。因此，在廣播電視領(lǐng)域，繼續(xù)適用法定許可對(duì)平衡作者權(quán)利和社會(huì)公共利益依舊重要。

2. 法定許可在降低作品許可成本上具有不可替代的作用

法定許可所要實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要功能是，降低電臺(tái)電視臺(tái)因海量使用作品而帶來的交易成本，以保證作品的及時(shí)傳播。在交易成本中，最為重要的是三個(gè)部分：作品的識(shí)別成本、定價(jià)的協(xié)商成本以及爭(zhēng)議的處理成本。就目前來看，相較于集體管理，法定許可在降低作品許可成本上仍具有不可替代的作用。

在作品的識(shí)別上，我國(guó)集體管理制度尚沒有延伸性管理作為作品使用的保障。延伸性管理制度是允許集體管理組織與使用者達(dá)成的“一攬子”作品使用許可協(xié)議，延伸適用于非會(huì)員著作權(quán)人，但使用者應(yīng)通過集體管理組織向非會(huì)員支付使用作品報(bào)酬的制度[17]。我國(guó)集體管理組織的作品獲取模式是“選擇—進(jìn)入”機(jī)制，由權(quán)利人主動(dòng)與集體管理組織達(dá)成代理協(xié)議，集體管理組織僅可以就會(huì)員作品進(jìn)行管理。以發(fā)展較為成熟的音著協(xié)為例，實(shí)踐中出現(xiàn)了許多電視臺(tái)在依據(jù)與音著協(xié)達(dá)成的使用協(xié)議使用作品后，權(quán)利人聲明自己并未加入音著協(xié)的情況。如果沒有法定許可制度，電臺(tái)電視臺(tái)在使用作品時(shí)，便需要對(duì)作品是否屬于音著協(xié)管理進(jìn)行信息識(shí)別，而對(duì)于音著協(xié)作品庫(kù)以外的作品，電臺(tái)電視臺(tái)需要自行聯(lián)系權(quán)利人并承擔(dān)相應(yīng)成本。

在定價(jià)的協(xié)商上，針對(duì)廣播組織使用錄音制品，國(guó)家制定了《廣播電臺(tái)電視臺(tái)播放錄音制品支付報(bào)酬暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）。其中第4條規(guī)定，使用酬勞由雙方協(xié)議確定。無法達(dá)成協(xié)議的，可根據(jù)《辦法》提供的兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)予以確定。據(jù)悉，目前電臺(tái)電視臺(tái)與音著協(xié)簽訂的“一攬子”協(xié)議就是以該條第二項(xiàng)中的廣告收入比例為基礎(chǔ)確定的。鑒于我國(guó)還未設(shè)置專門的付酬?duì)幾h處理機(jī)構(gòu)，國(guó)家制定的法定許可標(biāo)準(zhǔn)可以作為爭(zhēng)議裁決的替代選項(xiàng)，為使用者與集體管理組織之間有關(guān)使用費(fèi)用的協(xié)議提供依據(jù)，從而避免兩方因付酬問題無法達(dá)成一致帶來的時(shí)間成本和勞動(dòng)成本的增加，影響作品的使用和傳播。

在爭(zhēng)議的處理上，相比較法定許可劃定了電臺(tái)電視臺(tái)使用作品的權(quán)限，并規(guī)定了相應(yīng)的付酬標(biāo)準(zhǔn)，自由協(xié)商或是通過集體管理組織集中許可協(xié)商可能會(huì)給使用者和權(quán)利人雙方帶來更多的廣播權(quán)糾紛。盡管有的集體管理組織，如音著協(xié)，在“一攬子”協(xié)議中承諾可以代為聯(lián)系非會(huì)員作品權(quán)利人并在可能出現(xiàn)的侵權(quán)糾紛中承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。但在爭(zhēng)議發(fā)生后，權(quán)利人一般會(huì)直接將矛頭指向電視臺(tái)，迫使電視臺(tái)在社交媒體上對(duì)事件做出回應(yīng)和處理，這給電視臺(tái)的聲譽(yù)帶來負(fù)面影響。

3.法定許可可以避免一方利用優(yōu)勢(shì)地位影響作品的使用和傳播

對(duì)于電臺(tái)電視臺(tái)來說，集體管理組織早期最主要的功能就是完成其使用作品后的付酬義務(wù)。因此我國(guó)立法者在設(shè)置該項(xiàng)規(guī)定時(shí)，并未將避免集體管理組織壟斷權(quán)利作為制度功能之一。而在當(dāng)前環(huán)境下，廢除法定許可制度需考慮集體管理組織，或是一些掌握大量作品版權(quán)的企業(yè)（如“視覺中國(guó)”）是否可能利用其掌握的海量作品的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，濫用其優(yōu)勢(shì)地位，拒絕許可播放。或是由于授權(quán)價(jià)格要求過高，差別定價(jià)，導(dǎo)致一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的電臺(tái)電視臺(tái)無法負(fù)擔(dān)授權(quán)費(fèi)用，從而使權(quán)利人在作品使用上形成壟斷，導(dǎo)致廣播媒體無法完成日常的運(yùn)營(yíng)任務(wù)。另外還存在的一種可能是，由于我國(guó)各省市電視臺(tái)是行政特許的事業(yè)單位，廣播傳播渠道的有限性使其在作品使用費(fèi)用的談判中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，從而無法保證著作權(quán)人得到合理報(bào)酬。亦或是在談判過程中，某些電視臺(tái)要求權(quán)利人與之簽訂獨(dú)占許可協(xié)議，擠壓其他電視臺(tái)的作品使用市場(chǎng)，從而謀取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地位，限制作品傳播途徑并且提高作品傳播價(jià)格。

對(duì)于我國(guó)的廣播電視行業(yè)來說，法定許可付酬標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家相關(guān)部門負(fù)責(zé)調(diào)控。在進(jìn)行充分調(diào)研和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，付酬標(biāo)準(zhǔn)既可以為作品權(quán)利人提供合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，也不會(huì)過度超出電臺(tái)電視臺(tái)的承受范圍。這就避免了因某一方的優(yōu)勢(shì)地位，在使用費(fèi)用上掌握絕對(duì)話語權(quán)的情況。同時(shí)，法定許可使各個(gè)電臺(tái)電視臺(tái)在作品的獲取上處于相對(duì)平等的地位，從而避免廣播組織在作品使用環(huán)節(jié)的惡性競(jìng)爭(zhēng)?？偟膩碚f，基于破除壟斷，保護(hù)作者的合法權(quán)利和促進(jìn)作品傳播的考慮，在電臺(tái)電視臺(tái)播放作品領(lǐng)域，保留法定許可的制度設(shè)置仍有必要。

四、結(jié)論

播放作品法定許可自2001年第一次制定至今，已經(jīng)實(shí)施了近20年的時(shí)間。盡管在制度實(shí)施的過程中，出現(xiàn)了大量廣播電臺(tái)電視臺(tái)使用作品時(shí)不支付報(bào)酬，損害作者獲酬權(quán)的情況，但從制度的價(jià)值選擇來看，保留該項(xiàng)制度在實(shí)現(xiàn)廣播電臺(tái)電視臺(tái)社會(huì)公共價(jià)值、降低電視臺(tái)與權(quán)利人之間的交易成本和避免一方優(yōu)勢(shì)地位影響作品的使用和傳播方面仍具有不可替代的價(jià)值。也許在未來的發(fā)展中，相應(yīng)的替代制度，如作品的集體管理制度發(fā)展完善，能夠在實(shí)踐層面達(dá)到更好的實(shí)施效果。但從目前來看，《著作權(quán)法》（修訂草案送審稿）中保留法定許可，并增加程序性條款和法律救濟(jì)的規(guī)定更具可取之處。

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