辯護(hù)全覆蓋試點推廣面臨的困境與出路

黃小龍

（南華大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院，湖南 衡陽 421001）

繼十八屆三中全會提出強(qiáng)化人權(quán)司法理念以來，國家層面先后出臺了系列重大改革舉措，切實保障人權(quán)司法落到實處。 2017 年10 月最高人民法院與司法部共同出臺《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點工作的辦法》（簡稱《試點辦法》），決定在八個省市地區(qū)進(jìn)行為期一年的試點，至今試點一年之期已滿。為繼續(xù)推進(jìn)辯護(hù)全覆蓋改革，2018 年11 月底，最高法與司法部在安徽聯(lián)合召開辯護(hù)全覆蓋改革推進(jìn)會， 會議對改革作出了整體部署， 要求至2019 年底，辯護(hù)全覆蓋在首批試點地區(qū)等發(fā)達(dá)省市基本實現(xiàn)，其他省份則要在省會城市和一半以上的縣市地區(qū)基本實現(xiàn)全覆蓋。[1]為落實這一宏偉改革目標(biāo)，本文在回顧之前改革試點情況的基礎(chǔ)上，審視其存在的問題，并嘗試提出相應(yīng)的解決方案，以期為全覆蓋改革全面推廣作有益探討。

一、辯護(hù)全覆蓋改革的三重法治蘊(yùn)含

根據(jù)《試點辦法》規(guī)定可知，辯護(hù)全覆蓋改革的核心即是保障被告人在法院審判階段切實享有獲得律師辯護(hù)的權(quán)利。 此項改革舉措的出臺，得到了理論研究者和實務(wù)界人士的高度肯定和認(rèn)可。 如顧永忠教授認(rèn)為辯護(hù)全覆蓋改革是具有劃時代意義的創(chuàng)新之舉，而《試點辦法》的出臺則將極大地推進(jìn)我國刑事辯護(hù)制度的向前發(fā)展和完善，促進(jìn)司法公正的實現(xiàn)。[2]李貴方律師也認(rèn)為“這一試點工作極大地提高了我國依法治國、人權(quán)保障的內(nèi)涵和水平”，“其積極意義怎樣評價都并不為過”。[3]辯護(hù)全覆蓋改革的出臺，彰顯了我國依法治國的現(xiàn)代法治理念，蘊(yùn)含了人權(quán)保障、司法正義和國家責(zé)任的三重法治理念。

（一）人權(quán)保障

人權(quán)保障作為現(xiàn)代法治發(fā)展的主旋律， 是檢測一個國家法治文明程度的試金石。 在刑事司法實踐中，人權(quán)保障則重點凸顯在對犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利保障方面。 而在犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利中，辯護(hù)權(quán)無疑是其最基本的訴訟人權(quán)。 辯護(hù)全覆蓋改革旨在法院審判階段強(qiáng)化落實被告人獲得律師辯護(hù)的權(quán)利，保證每一被告人都有律師辯護(hù)，強(qiáng)化了被告人的辯護(hù)權(quán)及相關(guān)權(quán)利保障， 體現(xiàn)了人權(quán)保障的當(dāng)代法治精神。

（二）程序正義

正義不僅應(yīng)實現(xiàn)， 而且應(yīng)當(dāng)以看得見的方式實現(xiàn)。自古老的自然正義原則以降，即要求任何人都不能充當(dāng)自己案件的法官， 同時還要求任何人都有獲得為自己辯護(hù)之權(quán)利。[4]在當(dāng)下刑事司法實踐中，即體現(xiàn)為審判中立、控辯平等原則。但由于在刑事案件中，控訴方原則上都是檢察機(jī)關(guān)，代表國家公權(quán)力對私權(quán)利個人的控訴，雙方的力量差異懸殊較大，控辯平等對抗殊難實現(xiàn)。 并且審判程序涉及的專業(yè)技術(shù)性極強(qiáng)，被告人很難有效行使辯護(hù)之權(quán)利。若被告人有辯護(hù)律師的幫助， 則在一定程度上縮減了二者間的力量懸殊。然在我國時下的司法實踐中，刑事案件辯護(hù)率只有30%左右，絕大多數(shù)被告人沒有辯護(hù)律師。 因此，辯護(hù)全覆蓋改革措施的出臺，回應(yīng)了當(dāng)下實踐的需要， 體現(xiàn)了國家權(quán)力運(yùn)行過程中對程序正義的追求。

（三）國家責(zé)任

國家責(zé)任原本是國際法上的概念， 是指國家違反有關(guān)國際條約所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國際責(zé)任。 但正如有的學(xué)者所言，無論是從內(nèi)政還是從外交來說，國家責(zé)任都是我國目前面臨的一個重大課題， 就國內(nèi)政治領(lǐng)域而言， 國家權(quán)力的人民屬性要求國家履行保障人民權(quán)利不受非法侵犯，提供穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會秩序等國家義務(wù)或責(zé)任。[5]在刑事犯罪案件中，要求國家為沒有辯護(hù)人的被告人提供法律援助， 即是國家責(zé)任在刑事司法中的重要彰顯。 對此，《法律援助條例》也明確規(guī)定法律援助屬于政府責(zé)任。而辯護(hù)全覆蓋改革將援助案件范圍擴(kuò)充到了所有沒有辯護(hù)律師的被告人，援助費(fèi)用一律由財政負(fù)擔(dān)，充分體現(xiàn)了我國政府執(zhí)政、行政為民、惠民的國家責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

二、試點地區(qū)辯護(hù)全覆蓋改革實效概況

據(jù)估計， 長期以來我國的辯護(hù)率大概保持在30%左右， 這一數(shù)據(jù)也就意味著我國絕大部分被告人在刑事訴訟中根本沒有律師辯護(hù)。 《試點辦法》實行以來，據(jù)有關(guān)報道，試點地區(qū)辯護(hù)率得到了明顯的改觀，部分試點地區(qū)辯護(hù)率甚至達(dá)到100%，實現(xiàn)了辯護(hù)全覆蓋目標(biāo)。

為了準(zhǔn)確評估試點改革的實際效果， 多地法院為此專門組織了調(diào)研課題組對此進(jìn)行實證調(diào)研。 四川省達(dá)州市中級人民法院對達(dá)州市試點改革前后半年內(nèi)辯護(hù)率考察的情況，如表1、表2。 從表1 中我們可以看出，達(dá)州市在辯護(hù)全覆蓋改革措施實行以后， 在各審判程序中辯護(hù)率都有了明顯的提升，其中一審普通程序和二審程序案件辯護(hù)率達(dá)到100%，簡易程序案件中的辯護(hù)也有了明顯改觀，相較于試點前提高了約35%。 整體而言，辯護(hù)全覆蓋改革措施出臺后，律師辯護(hù)率低迷的局面得到了根本上的扭轉(zhuǎn)。而從表2 可知，辯護(hù)率的大幅度提升與辯護(hù)全覆蓋改革有著直接的關(guān)聯(lián)。 被告人委托辯護(hù)律師的比例在試點后并沒有提升，反而有所下降，如試點前一審普通程序中委托辯護(hù)率為51.63%，簡易程序中的委托辯護(hù)率為10.15%，而試點后分別下降到了30.43%、8.05%；相較而言，援助辯護(hù)率則均有較大幅度的提升， 如試點前援助辯護(hù)率在一審普通程序、 簡易稱程序、 二審程序中分別為16.84%、5.41%、2.41%； 試點后則分別提升到了69.57%、42.95%、61.54%。 從這些數(shù)據(jù)變化中我們便可以直觀的看出， 辯護(hù)率的提升主要得益于辯護(hù)全覆蓋改革的實施。

表1 試點前后達(dá)州市各審判程序辯護(hù)率情況①表1、表2 數(shù)據(jù)來源參見曾玲,胡獨開,羅毅,李玉華：《多措并舉協(xié)調(diào)推進(jìn) 保障刑事辯護(hù)全覆蓋——四川達(dá)州中院關(guān)于刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點改革的調(diào)研報告》，《人民法院報》2018 年9 月6 日第008 版。

表2 試點前后達(dá)州市各審判程序中委托辯護(hù)與援助辯護(hù)情況

辯護(hù)全覆蓋改革不僅在四川達(dá)州取得了較好的改革成效， 在其他試點地區(qū)也取得了可喜的成績。 如河南省在試點以前辯護(hù)率不足30%，而試點后審判階段辯護(hù)率平均達(dá)65%， 并且其中部分試點縣區(qū)達(dá)到100%；[6]廣東省在試點改革后普通程序案件辯護(hù)率達(dá)到92.8%；北京市一審案件辯護(hù)率達(dá)95%。[7]

三、辯護(hù)全覆蓋試點推廣面臨的困境

截至2018 年10 月中旬， 辯護(hù)全覆蓋改革一年的試點期限已滿。 11 月29 日最高法與司法部在安徽召開辯護(hù)全覆蓋改革推進(jìn)會時強(qiáng)調(diào)指出， 要求將辯護(hù)全覆蓋改革在全國試點推廣。 雖然首批試點地區(qū)取得了不錯的改革成效， 但改革面向全國推廣還面臨“人力資源稀缺”和“財力資源匱乏”兩大瓶頸性困境。

（一）人力資源稀缺困境

據(jù)統(tǒng)計，我國目前擁有注冊律師34 萬人，其中刑事律師5.2 萬人，[8]這一數(shù)量雖較之前來說有了較大的增長，但橫向比較來看，我國律師人員數(shù)量還是較少，律師服務(wù)供給與需求嚴(yán)重不均。 據(jù)資料顯示，2016 年美國律師人數(shù)已到達(dá)131 萬余人。[9]并且，我國律師地區(qū)分布極不平衡， 大部分律師都密集在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)和中部地區(qū)， 西部地區(qū)律師數(shù)量極少， 并且還有200 多個縣級地區(qū)1 名律師也沒有。[10]因此，當(dāng)前改革面向全國試點推廣面臨的首要困境即是律師資源稀缺。

（二）財力資源匱乏困境

辯護(hù)全覆蓋改革即要求國家為沒有辯護(hù)人的被告人提供辯護(hù)律師， 且援助經(jīng)費(fèi)由國家財政負(fù)擔(dān)。 但一直以來，我國對于法律援助經(jīng)費(fèi)的財政投入較少。 雖然近年來國家對于法律援助經(jīng)費(fèi)的財政投入力度有所加大，據(jù)報道，自2013 年至2016年，全國法律援助經(jīng)費(fèi)總額達(dá)73 億元，年均已達(dá)18.25 億元，[11]并且財政投入占了法律援助經(jīng)費(fèi)總額的最大比重。 但是，與西方發(fā)達(dá)國家相較，我國的法律援助經(jīng)費(fèi)還較為欠缺。 圖1 是部分國家或地區(qū)的法律援助支出及人均支出統(tǒng)計情況， 我國的法律援助支出總額相較于英國、加拿大、日本等國還有較大差距，人均法律援助支出則更不理想，就連統(tǒng)計國家或地區(qū)的平均金額都未達(dá)到。 因此，援助經(jīng)費(fèi)不足問題也將是辯護(hù)全覆蓋改革推進(jìn)過程中的重要障礙。

由于法律援助經(jīng)費(fèi)緊缺， 致使援助案件辦案補(bǔ)貼過低。相對于高收益的委托案件來說，過低的辦案補(bǔ)貼， 使得有的律師辦理援助案件甚至還需自己墊貼辦案成本， 極大地消減了律師辦理援助案件的熱情， 造成很多律師即使沒有案源也不愿意辦理援助案件的尷尬困境。

四、辯護(hù)全覆蓋實現(xiàn)的路徑選擇

首批改革試點地區(qū)基本上都是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如圖2，八個試點省市地區(qū)的GDP 總值在全國范圍內(nèi)較為領(lǐng)先，并且律師資源相對較為密集，如圖3。因此，從某種意義上講，國家選擇在這八個省市地區(qū)進(jìn)行試點，有效克服了這兩大瓶頸。從兩圖中我們可以看到， 全國各省市經(jīng)濟(jì)狀況和律師資源分布具有較大差異。顯然，試點地區(qū)的成功經(jīng)驗不可能在全國各地簡單復(fù)制和推廣。 鑒于律師人員數(shù)量不足與法律援助經(jīng)費(fèi)緊缺等困境難題非朝夕即可解決， 為保證辯護(hù)全覆蓋改革取得“全國性的勝利”，筆者認(rèn)為，采取以下措施，可以有效緩解當(dāng)下的困局，確保辯護(hù)全覆蓋改革的順利推進(jìn)。

（一）統(tǒng)籌律師資源，盡快落實刑辯律師數(shù)據(jù)庫籌建

《試點辦法》明確提出，有條件的地方可以建立辯護(hù)律師庫， 為法律援助工作的開展提供律師資源保障。 鑒于當(dāng)前我國辯護(hù)律師人員數(shù)量不足且地區(qū)分布不均衡的現(xiàn)實困境，隨著改革的全面推進(jìn)，各省市應(yīng)盡逐步建立刑辯律師數(shù)據(jù)庫。 尤其是律師資源稀缺或分布差異較大的省市地區(qū)， 應(yīng)當(dāng)盡快落實數(shù)據(jù)庫籌建工作，以便統(tǒng)籌律師資源，最大限度的實現(xiàn)律師資源的合理利用，滿足犯罪嫌疑人、被告人獲得律師幫助或辯護(hù)的需要。 此外，兩辦《關(guān)于完善法律援助制度的意見》曾提出，要探索援助案件跨行政區(qū)域的律師指派機(jī)制，而建立刑辯律師數(shù)據(jù)庫，無疑是實現(xiàn)這一機(jī)制的重要保障。

（二）探索建立網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程庭審機(jī)制

圖1 部分各國或地區(qū)的法律援助支出及人均支出情況[12]

對于法檢系統(tǒng)而言，案件庭審時間、地點都較為確定， 而辯護(hù)律師則不同， 其執(zhí)業(yè)范圍是面向全國的，辦理案件的空間跨度較大，有的律師一天之內(nèi)可能面臨不同地區(qū)案件的庭審， 這也是很多律師面臨的執(zhí)業(yè)困難。 而隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，對于律師面臨的這種“時空性”執(zhí)業(yè)難題，通過更新法庭審判形式，是能夠得到有效解決的。如法院對于部分特定案件，像通過速裁程序、簡易程序?qū)徖淼臓幾h較小的案件，若允許律師遠(yuǎn)程參與庭審，便足以有效解決辯護(hù)律師的這種“時空性”執(zhí)業(yè)難題，律師只需在辦公桌前即可參與庭審。 這既保障了被告人獲得律師辯護(hù)的權(quán)利，也有助于提高律師的辦案效率，同時還有助于提升律師資源的利用效率。

圖2 2017 年我國各省市GDP 總值情況（不含港澳臺地區(qū)）[13]

圖3 中國律師地區(qū)分布情況[14]

（三）做大法律援助“蛋糕”，提高援助案件辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

在市場經(jīng)濟(jì)社會，律師職業(yè)作為一種有償服務(wù)，其運(yùn)行也必然遵循市場規(guī)律。 《法律援助條例》明確規(guī)定法律援助是政府責(zé)任， 因此政府絕不能將其轉(zhuǎn)移到辯護(hù)律師身上。對于援助案件，政府應(yīng)加大財政投入力度，提高援助案件辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。 當(dāng)然，這也不要求援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要提高到與委托案件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)齊平， 畢竟律師對于援助案件也應(yīng)承擔(dān)適度的社會責(zé)任， 但政府的財政投入力度應(yīng)當(dāng)以縮小二者收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差距為遵循。

辯護(hù)全覆蓋面向全國推進(jìn)， 是強(qiáng)化人權(quán)司法的重要舉措， 我們應(yīng)牢記總書記的囑咐，“讓人民群眾在每一個案件中感受到公平與正義”， 采取有效性、針對性措施，保障試點改革取得全國性的勝利。