基層社會治理的“破”與“立”：政策執(zhí)行的視角

文｜藍煜昕 清華大學(xué)公共管理學(xué)院｜公益慈善研究院 助理教授

何為政策執(zhí)行慣性和內(nèi)卷化魔咒？先探討一個似乎不相關(guān)的現(xiàn)象。2019年是基層減負年，要解決形式主義突出問題，要整治文山會海、過度留痕，整治各級政府當二傳手進行層層規(guī)定和落實。然而我們來看這樣一個從中央到地方最基層的減負政策本身應(yīng)該要怎么來執(zhí)行？是不是也要層層向下轉(zhuǎn)發(fā)文件并督察？落實之后如何評價減負的效果？是不是也要從最基層起層層往上匯報材料？基層減負政策的執(zhí)行本身有無可能也成為新的基層負擔(dān)？例如，到年底全國總結(jié)減負經(jīng)驗成效的時候一定要收集優(yōu)秀案例，假如中央要求每個省提交一個減負優(yōu)秀案例，可以預(yù)見每個省得留出富余，每個地市得提交一個案例吧？每個地市又得布置區(qū)縣提交案例，說不定每個區(qū)縣又得要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)提交案例。此所謂“上級壓下級、層層加碼、馬到成功”。而基層的實際情況是，雖然要減負，但事兒可不能少干，紅頭文件不讓發(fā)（文號有限制），那就用白頭通知，或者就在微信群布置工作，無論什么形式下來的任務(wù)基層都得干；另一方面，工作督察考核減少了大張旗鼓的文檔和痕跡資料檢查，但只要基層介意上級的考核結(jié)果，就會花更大的精力來應(yīng)付暗訪和民意調(diào)查。上有政策、下有對策，此所謂“下級瞞上級、層層注水、水到渠成”，政策是執(zhí)行了、成果是看到了，上下皆大歡喜，至于這一陣減負風(fēng)過去后基層的負擔(dān)到底會減輕多少，不好說。

本文并非認為基層減負不對或沒有成效，而是要說明這套自上而下的行政執(zhí)行體系及其制度慣性并沒有從根本上改變治理邏輯；甚至我們試圖在用造成問題的那一套政策執(zhí)行思路和做法去解決問題。這樣的減負即便有成效，只是脫了棉襖，而達不到真正減肥的目的?！皟?nèi)卷化”說的就是這樣一套既有體制越來越精細，卻沒有系統(tǒng)創(chuàng)新、無益于從本質(zhì)上解決問題的現(xiàn)象。

回到基層治理，增強社會活力面臨同樣的問題。黨的十九大報告提得很清楚，要“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動”，可見和市場體制改革要激發(fā)市場活力一樣，基層治理創(chuàng)新的核心是要激發(fā)社會的活力和主體性，從而形成“共建、共治、共享”的良好格局。這么清晰的方針政策如何落實呢？自上而下的執(zhí)行困局又出現(xiàn)了。比如發(fā)揮社會組織作用，民政部提出2020年城市社區(qū)不少于10個、農(nóng)村社區(qū)不少于5個的組織培育目標，對基層來說，只要你認真考核，那這個目標就不在話下，要多少有多少，居民組織不起來干部來湊，管它是僵尸組織還是真正發(fā)揮作用。正所謂“潮水褪去，才知道誰在裸泳”，如此熱潮褪去之后，我們必定會發(fā)現(xiàn)基層社會其治理體系和邏輯并沒有發(fā)生本質(zhì)變化，居民還是在依賴，社區(qū)還是不具有內(nèi)生發(fā)展和治理的能力，主體間的良性互動成為泡影。

以上說明體制內(nèi)的政策執(zhí)行邏輯對激發(fā)基層社會活力存在根本缺陷。如何破舊立新呢？本文提出三方面的認 識：

一是系統(tǒng)內(nèi)的變革，關(guān)鍵要在社會領(lǐng)域普及一套新的政策執(zhí)行和治理能力——“催化”和“撬動”能力。政策執(zhí)行者要改變思維，從主導(dǎo)者變成催化者。加強基層治理不是一味地下猛藥，而是黨政領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)干部要自我克制、看得長遠，從“實干興邦”到“巧干興社”，習(xí)得“四兩撥千斤”的功夫，撬動社會自身在基層治理中的活力。不要認為“巧干”的道理很淺顯，對習(xí)慣于“政績錦標賽”或“政治達標賽”的基層干部來說，這幾乎是一套全新的思維模式和治理能力。無論出于政績還是責(zé)任，長期以來的干部教育都過于崇尚沖到第一線“實干”的職業(yè)倫理，主張“為民做主”和“替民分憂”，而缺少“政——社”的邊界感或?qū)ι鐣灾鹘鉀Q問題的過程缺乏耐心，忽視對基層群眾自身責(zé)任意識的培育。在長期向上負責(zé)的政策執(zhí)行慣性思維下，基層干部很難理解激發(fā)社會活力需要一套多么不同的政策工具和操作方式。具體而言，“催化”“撬動”的治理能力體現(xiàn)為激活社會精英、培育社會組織、撬動社會資源、塑造共治機制等政策工具的運用，以及基層干部掌握一套新的群眾工作或社會工作方法。

黨和政府治理社會的抓手或干預(yù)手段與過去的慣性思維相比要有一些根本變化：人——黨建“引領(lǐng)”和黨員先進性是真正的價值、行動引領(lǐng)而非權(quán)力包攬，對社區(qū)精英不僅吸納還要賦權(quán)；財——不再是無條件的資源配置，而要用有限的資源來撬動居民參與和公民責(zé)任；技術(shù)——降低意見表達、協(xié)商參與和績效評估的成本；文化——挖掘本土文化和情感在基層社區(qū)共同體中的凝聚功能……

治理能力現(xiàn)代化在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中不僅僅是法治化、科學(xué)化、精細化、組織化（見《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》），對于直面社會和群眾的政策執(zhí)行者、基層干部來說，“催化”“撬動”能力應(yīng)該是一套需要普遍掌握的現(xiàn)代治理能力。十九大報告提出過社會治理“四化”——社會化、法治化、智能化、專業(yè)化，我們認為“催化”“撬動”能力是其中“社會化”和“專業(yè)化”的延伸，在社會領(lǐng)域具有相當?shù)钠者m性。本文倡導(dǎo)基層黨政領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)干部要針對這樣一套理念和技能進行系統(tǒng)的組織學(xué)習(xí)。

以成都經(jīng)驗為例，為了實現(xiàn)“還權(quán)、賦能、歸位”的治理理念和方法，成都市委市政府先后開辦了村政學(xué)院、社會組織學(xué)院和城市社區(qū)學(xué)院，對基層黨政干部和社區(qū)工作者進行輪訓(xùn)，還通過挹注社區(qū)公共服務(wù)資金撬動基層干部和社區(qū)居民的實踐學(xué)習(xí)。正因為有長期的組織學(xué)習(xí)過程，成都的基層社會方能呈現(xiàn)出如今的活力。

二是革新一套基層社會或社區(qū)治理的評估體系和方法。政策執(zhí)行體系內(nèi)的變革只講執(zhí)行能力、不講執(zhí)行動力還不行，而動力的關(guān)鍵又在于基層社會/社區(qū)治理的評估與激勵。學(xué)者們用“錦標賽模型”來解釋地方官員的經(jīng)濟發(fā)展動機，還有學(xué)者提出“達標賽模型”來解釋社會治理領(lǐng)域的地方官員行為邏輯，大體上前者主要看GDP，后者主要看“不出事兒”。這兩個模型深刻地揭示了當下社會建設(shè)、社會治理領(lǐng)域的評估和激勵與政策目標存在多大的偏差——如果說經(jīng)濟領(lǐng)域的目標是激發(fā)市場活力，社會領(lǐng)域就應(yīng)該是激發(fā)社會活力，但我們的評估考核還停留在被動的“不出事兒”。

從政策執(zhí)行的評估視角看，基層社會治理存在三大問題：目標不清——條條分割或頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，缺乏系統(tǒng)性，抓不住命門；短期功利化——只看表面效果，不看社區(qū)長期服務(wù)治理能力的提升；成效不真實——只講故事、秀盆景，看不清實情。

目前筆者正在研究的“社區(qū)活力指數(shù)”正是希望發(fā)出這樣的倡導(dǎo)：我國社區(qū)政策已經(jīng)經(jīng)歷了從社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)向創(chuàng)新社區(qū)治理、發(fā)揮社區(qū)主體性轉(zhuǎn)變的過程，激發(fā)社區(qū)活力、實現(xiàn)治理主體轉(zhuǎn)型應(yīng)代表新的政策取向，亟需一套更積極、鮮明的基層社會/社區(qū)評估體系來指引。此外，清華大學(xué)社會學(xué)系羅家德教授團隊在開發(fā)基于微信群的社區(qū)組織活力評估工具和方法，試圖通過新的大數(shù)據(jù)和AI技術(shù)來客觀評價社區(qū)工作者、社工機構(gòu)在社區(qū)發(fā)展和社會組織培育中的真實績效。這一領(lǐng)域還需要更多學(xué)者的關(guān)注和研究。

三是升維思考、跨界創(chuàng)新，在既有的行政條塊格局和政策執(zhí)行體系之外尋找基層治理的新路徑。舉兩個例子：一是如果我們?nèi)タ从⒚赖幕鶎又卫眢w系，會看到其基層是顯然不同的多中心體系，不同的服務(wù)事項對應(yīng)的行政機構(gòu)在管理服務(wù)范圍上顯著不同。例如學(xué)區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生、消防等公共服務(wù)的范圍與市（city）、鎮(zhèn)（town）的行政體系并不一定重合，也不具有隸屬關(guān)系。所以在英美文獻中，較少看到籠統(tǒng)的“基層治理”（local governance）或“社區(qū)治理”（community governance）表述，而是以服務(wù)事項等為中心的治理體系，社區(qū)健康治理（community governance of health）、社區(qū)犯罪治理（community governance of crime control）等。中國的基層治理事務(wù)為什么一定就只能通過區(qū)縣——街鎮(zhèn)——社區(qū)的行政體系一級級往下傳導(dǎo)呢？為什么在基層不能引入更扁平化、多中心的治理格局呢？現(xiàn)實中正有這樣的實踐——蘇州工業(yè)園區(qū)打破現(xiàn)有街居體系以行政區(qū)劃、基層政權(quán)為中心來配置資源的格局，通過構(gòu)建民眾聯(lián)絡(luò)所體系，以社區(qū)居民為中心來配置服務(wù)和行政資源，取得了很好的基層治理服務(wù)效果。

第二個例子是杭州綠城生活服務(wù)公司“幸福里”的案例，其呈現(xiàn)了“市場+公益”的邏輯和另外一套社區(qū)治理體系的可能性。這是一家有房地產(chǎn)背景、以物業(yè)服務(wù)為核心的企業(yè)，在全國130多個城市托管2000多個社區(qū)。這家企業(yè)的理念非常超前，從“生活服務(wù)”而非“物業(yè)服務(wù)”的企業(yè)名稱可見一斑。他們不只提供硬件上的物業(yè)維護服務(wù)，更是非常重視鄰里關(guān)系和社區(qū)社會資本的建構(gòu)，通過“幸福里”這一套體系來鼓勵社區(qū)業(yè)主委員會牽頭發(fā)揮社區(qū)治理功能、鼓勵社區(qū)志愿服務(wù)和其他各類自助互助活動。這一取向顯然與企業(yè)的市場目標是契合的，他們正在從物業(yè)服務(wù)向以社區(qū)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老等其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域拓展，社區(qū)的服務(wù)和治理績效與企業(yè)的市場空間密切相關(guān)。更為可觀的是，這一套創(chuàng)新的治理思路可以跨越行政區(qū)劃的限制，通過企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)在全國范圍內(nèi)2000多個社區(qū)得到直接推廣擴散，而且其創(chuàng)新動力和持續(xù)改進的潛力比政府更大，因為政府經(jīng)常換領(lǐng)導(dǎo)，而企業(yè)則可以長期深耕。上述的兩個例子都表明，跳出傳統(tǒng)的行政條塊格局和政策執(zhí)行體系，基層社會治理是有多大的創(chuàng)新空間！

以上僅為初步思考，歡迎關(guān)心基層社會治理和社區(qū)發(fā)展的同仁指正和一起探索。