存款保險有效處置機制與金融機構(gòu)市場化退出問題研究

趙守謙

摘要：存款保險是市場化的金融風(fēng)險處置機制，有效的處置機制對充分發(fā)揮存款保險職能，增強金融市場約束，保障金融安全至關(guān)重要。當(dāng)前，為充分發(fā)揮存款保險的風(fēng)險處置職能，建議建立完善的存款保險配套法律制度和問題投保機構(gòu)風(fēng)險處置流程、處置框架，健全問題投保機構(gòu)風(fēng)險監(jiān)測、識別、處置和預(yù)警機制，明確風(fēng)險識別、風(fēng)險處置標(biāo)準(zhǔn)，推動問題投保機構(gòu)有序退出金融市場，維護區(qū)域金融穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：存款保險 ?金融市場化 ?問題投保機構(gòu) ?風(fēng)險監(jiān)測 ?早期糾正 ?風(fēng)險處置

一、存款保險處置機制建設(shè)現(xiàn)狀

（一）建立風(fēng)險差別費率機制

我國存款保險費率由基準(zhǔn)費率起步，逐步建立了風(fēng)險差別費率機制。費率標(biāo)準(zhǔn)由存款保險基金管理機構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟金融發(fā)展?fàn)顩r、存款結(jié)構(gòu)情況以及存款保險基金的累計水平等因素制定和調(diào)整，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。不同風(fēng)險的投保機構(gòu)，適用不同的存款保險費率，利于約束投保機構(gòu)高風(fēng)險經(jīng)營，降低存款保險基金潛在損失。

（二）建立獨立的風(fēng)險評估體系

目前，已出臺的央行金融機構(gòu)評級管理辦法和運行的存款保險信息系統(tǒng)，通過數(shù)理模型和專業(yè)評價，定量和定性兩個標(biāo)準(zhǔn)合理評估投保機構(gòu)的風(fēng)險實際，并綜合考慮監(jiān)管、金融生態(tài)、第三方評估等其他因素，據(jù)實賦值賦分，做出獨立的風(fēng)險判斷，奠定了早期糾正和風(fēng)險處置工作基礎(chǔ)。

（三）建立現(xiàn)場核查機制

《存款保險條例》規(guī)定，存款保險基金管理機構(gòu)通過實施現(xiàn)場核查權(quán)，可以對非現(xiàn)場監(jiān)測所采集的信息、數(shù)據(jù)的真實性進行再確認，確保信息準(zhǔn)確真實。通過非現(xiàn)場監(jiān)測、現(xiàn)場核查和建立問題投保機構(gòu)名單制管理制度，為適時采取早期糾正措施，推動金融風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置提供支撐。

（四）建立早期糾正機制

存款保險的早期糾正職能，有利于實現(xiàn)風(fēng)險的提前預(yù)警，不發(fā)生或少發(fā)生金融風(fēng)險。通過實施問題投保機構(gòu)名單制管理，從資本充足、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力和流動性等多個方面明確了早期糾正的介入標(biāo)準(zhǔn)或觸發(fā)條件，并及時采取正式和非正式措施糾正風(fēng)險，將銀行經(jīng)營失敗的可能性及風(fēng)險處置成本降到最低。

（五）建立風(fēng)險處置機制

存款保險的風(fēng)險處置職能主要表現(xiàn)在三方面：一是擔(dān)任接管組織，二是實施清算，三是擔(dān)任破產(chǎn)管理人。我國存款保險制度建立后，《存款保險條例》與《企業(yè)破產(chǎn)法》有效對接，可快速有序?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險處置與破產(chǎn)清算，保護存款人權(quán)益，避免出現(xiàn)或少出現(xiàn)社會不穩(wěn)定因素。

二、存款保險處置機制建設(shè)中存在的問題

（一）風(fēng)險處置法律框架仍需完善

目前，我國對金融風(fēng)險處置機構(gòu)、處置權(quán)力的相關(guān)規(guī)定較為分散，已建立的金融法律、法規(guī)未對接管的條件、時間、程序、方法、法律后果等問題作出具體規(guī)定。同時，處置工具也有待探索和完善，對于成立過橋銀行、以資本工具以外的債務(wù)工具進行減記或轉(zhuǎn)股等處置權(quán)力和工具，缺乏明確的法律依據(jù)。

（二）風(fēng)險處置機制未建立且不健全

按照國際慣例，存款保險制度應(yīng)包含基金來源機制、風(fēng)險差別費率機制、后備融資機制、早期風(fēng)險識別和糾正機制、風(fēng)險處置機制、存款保險償付機制、跨境處置機制等在內(nèi)的一整套體系，而且大多以立法的形式，明確存款保險基金管理機構(gòu)的相關(guān)職能。目前，存款保險運行機制框架初步建立，但還不完善、不健全，風(fēng)險處置涉及的處置標(biāo)準(zhǔn)、流程、辦法、方式等必要制度待建立，完整的風(fēng)險處置架構(gòu)尚未形成，處置主體內(nèi)部化問題依然存在，容易誘發(fā)道德風(fēng)險，導(dǎo)致處置不當(dāng)和處置成本增加。

（三）各種處置措施的實施條件不具備

問題投保機構(gòu)常用的處置方式主要包括收購與承接、過橋銀行、直接償付、經(jīng)營中救助等，上述各種措施實施的條件尚不完全具備。收購與承接處置方式缺少實施的具體辦法與流程;過橋銀行（接管公司）處置方式缺少過橋銀行組建的制度辦法;利用直接償付方式處置時，目前仍缺乏償付的辦法與流程，部分機構(gòu)同一存款人系統(tǒng)建設(shè)滯后，真正出現(xiàn)風(fēng)險，無法保證7 個工作日內(nèi)足額償付存款;經(jīng)營中救助方式缺乏實施的具體要求、救助的方法以及實施的具體流程。

（四）風(fēng)險處置協(xié)調(diào)機制不完善

目前，中國人民銀行負責(zé)存款保險基金管理的主要工作，存款保險基金管理機構(gòu)尚未獨立設(shè)立。在對不同問題的投保機構(gòu)進行破產(chǎn)處置時，地方政府、人民銀行、銀保監(jiān)會、存款保險基金管理機構(gòu)、人民法院、財政部門之間的職責(zé)分工仍需進一步明確，各部門之間也缺乏高效的合作、協(xié)調(diào)、溝通與信息共享機制，不利于金融風(fēng)險的及時高效處置。

（五）專業(yè)的風(fēng)險處置人員需要充實

進行風(fēng)險處置工作專業(yè)性極強，需要配備業(yè)務(wù)熟練、責(zé)任心強的工作隊伍，目前，人民銀行金融穩(wěn)定工作人員缺失問題較為突出，與存款保險制度實施人才高素質(zhì)的需求不相適應(yīng)。加之，基層央行專業(yè)型、復(fù)合型人才儲備不足，監(jiān)管人才斷層現(xiàn)象嚴重，制約了基層央行存款保險現(xiàn)場核查、風(fēng)險評級、風(fēng)險評估等工作的有效開展。

三、存款保險風(fēng)險處置的國際經(jīng)驗及啟示

（一）存款保險基金管理機構(gòu)職能是問題機構(gòu)風(fēng)險處置的基礎(chǔ)

從世界各國存款保險基金管理機構(gòu)的職能劃分，有單一職能和復(fù)合職能之分。從各國存款保險制度安排來看，復(fù)合職能的保險機構(gòu)在逐步替代單一職能保險機構(gòu)。例如美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）就有對存款保險投保機構(gòu)的監(jiān)督檢查權(quán)。根據(jù)俄羅斯《存款保險法》《信貸機構(gòu)破產(chǎn)法》規(guī)定，存款保險局（DIA）還負責(zé)破產(chǎn)清算及破產(chǎn)清算程序的制定。

（二）存款保險費率定價機制在風(fēng)險處置機制中具有正向激勵作用

目前，主要國家存款保險的費率定價主要采用兩種方式：一是按照投保機構(gòu)存款余額實行固定統(tǒng)一費率，例如日本;二是實行風(fēng)險差別費率，投保機構(gòu)風(fēng)險越高，所交保險費越高，例如美國。2008年金融危機之后，適應(yīng)現(xiàn)實金融發(fā)展需要， 大多數(shù)國家已將單一費率修改為風(fēng)險差別費率， 即按銀行的風(fēng)險等級確定費率，風(fēng)險高的費率高，風(fēng)險低的費率低，以確保各銀行業(yè)金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營和公平競爭。

（三）發(fā)揮公開透明原則在風(fēng)險處置機制中具有重要作用

在世界各國建立的存款保險制度立法中，存款保險基金管理機構(gòu)設(shè)立、運作，投保機構(gòu)的資格、保險的范圍、保險費率高低、投保機構(gòu)的監(jiān)督檢查、保險金的最終賠付、投保機構(gòu)的最終處理等內(nèi)容都是以公開透明為原則詳細規(guī)定。大多數(shù)國家存款保險基金管理機構(gòu)是由政府設(shè)立的非贏利性機構(gòu)，公開透明良性的信息交換與合作機制對存款保險基金管理機構(gòu)非常重要。

（四）事前監(jiān)督和事后處置是銀行風(fēng)險處置機制的必要條件

世界上大多數(shù)國家，在存款保險立法中都建立了存款保險基金管理機構(gòu)參與銀行業(yè)金融機構(gòu)的事前監(jiān)督和事后退出的處置機制。全球金融穩(wěn)定理事會提出，存款保險基金管理機構(gòu)的法定權(quán)限被認為應(yīng)當(dāng)超越單純的“付款箱”職能，而更多地介入問題機構(gòu)的處置過程。例如美國、日本、加拿大參與陷于支付危機和破產(chǎn)境地的投保機構(gòu)贈款、貸款、并購、重組、接管等業(yè)務(wù)。

四、推動建立金融風(fēng)險市場化處置機制的建議

（一）建立獨立的不以贏利為目的政策性存款保險基金管理機構(gòu)

立足長遠，在我國存款保險立法中充分重視存款保險基金管理機構(gòu)的獨立性問題，特別是我國市場經(jīng)濟體制完善后，一個獨立于其他政府機關(guān)的存款保險基金管理機構(gòu)將顯得非常重要，以推動其制定出更有效的存款保險策略，擁有更高的效率。

（二）修訂相關(guān)法律法規(guī)建立完善的存款保險法制體系

一是在法律層面重新定位基層央行職能，特別是縣支行，應(yīng)從事前、事中、事后方面明確實施存款保險制度職責(zé)。同時修訂、完善相關(guān)法律、法規(guī)，建立適應(yīng)國內(nèi)形勢發(fā)展的存款保險法律體系。二是細化存款保險相關(guān)制度，制定風(fēng)險識別、早期糾正、風(fēng)險處置的細則、辦法，明確處置程序、操作流程，并根據(jù)問題投保機構(gòu)的規(guī)模、資金缺口和處置成本、風(fēng)險指標(biāo)等確定處置方式，增強可操作性。

（三）制定問題投保機構(gòu)的判定標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)警機制

一是從投保機構(gòu)的清償性、流動性和安全性考慮，在資產(chǎn)負債、流動性、資本充足三方面制定問題投保機構(gòu)識別標(biāo)準(zhǔn)，建立問題投保機構(gòu)觸發(fā)條件。二是建立識別問題投保機構(gòu)的預(yù)警機制。完善央行金融機構(gòu)評級體系，從風(fēng)險評估、應(yīng)對措施、突發(fā)事件應(yīng)急三方面建立問題投保機構(gòu)預(yù)警機制，開發(fā)具有預(yù)測單個投保機構(gòu)風(fēng)險功能的數(shù)理評估模型，動態(tài)監(jiān)測、評估，即時識別潛在的問題投保機構(gòu)。三是強化存款保險基金管理機構(gòu)的法律職能。完善問題銀行處置機制，由銀保監(jiān)機構(gòu)對投保機構(gòu)是否出現(xiàn)問題提出預(yù)警和判斷，決定是否對問題投保機構(gòu)實施接管或是撤銷，由存款保險基金管理機構(gòu)采取恰當(dāng)?shù)奶幹梅绞?，成為問題投保機構(gòu)的處置主體，擔(dān)任接管組織并實施清算，進入破產(chǎn)程序后，由存款保險基金管理機構(gòu)擔(dān)任破產(chǎn)管理人。

（四）對問題投保機構(gòu)適時采取早期糾正措施

存款保險基金管理機構(gòu)在問題投保機構(gòu)退出市場前，可以提前介入，對該機構(gòu)實施救助;在問題投保機構(gòu)能夠自救階段，采取道義勸告、風(fēng)險提示函、提交自我整改計劃、責(zé)令改正等非正式糾正措施;如問題投保機構(gòu)出現(xiàn)較大風(fēng)險時，存款保險基金管理機構(gòu)應(yīng)采取改善公司治理，要求及時補充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率、罷免高管、限制薪酬或分紅等正式的早期糾正措施。

（五）存款保險基金管理機構(gòu)對問題投保機構(gòu)進行市場化處置

對問題投保機構(gòu)，存款保險基金管理機構(gòu)應(yīng)遵循成本最小化的原則，成為處置主體，承擔(dān)對問題投保機構(gòu)的處置責(zé)任。直接接管的，可采取資金注入、選派接管期間高管、問題資產(chǎn)的剝離與處置等方式。直接由其它投保機構(gòu)收購的，存款保險基金管理機構(gòu)對承接機構(gòu)進行損失補償。由于突發(fā)狀況造成擠兌的高風(fēng)險機構(gòu)，直接由存款保險基金管理機構(gòu)以先行賠付方式進行償付，對接投保機構(gòu)的退出，或者委托其它投保機構(gòu)代為償付。

（六）形成合力建立廣泛的監(jiān)管合作共享機制

積極培育合作平臺，實現(xiàn)監(jiān)管合作共享，有效避免監(jiān)管重復(fù)問題，提高監(jiān)管效率。同時將監(jiān)管發(fā)現(xiàn)、第三方審計結(jié)論、經(jīng)營指標(biāo)異常波動情況等內(nèi)容納入共享機制，必要時也可以與其他部門開展聯(lián)合檢查，實施跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管，建立多層次的合作體系，有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，打好防范化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)。

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（作者單位：中國人民銀行朔州市中心支行）