中國沿邊自由貿易試驗區(qū)建設蓄勢待發(fā)

王力 李春香

目前，我國已批準設立了12個自由貿易試驗區(qū)（港），主要分布在東部沿海和中部內陸地區(qū)，沿邊地區(qū)尚沒有設立自貿試驗區(qū)。2015年12月，《國務院關于加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》（國發(fā)〔2015〕69號，簡稱《意見》）明確提出，“繼續(xù)深化自由貿易試驗區(qū)試點，與周邊國家和地區(qū)建立友好合作伙伴關系，加快推進自由貿易區(qū)戰(zhàn)略實施，形成面向全球的高標準、高層次的自由貿易區(qū)網(wǎng)絡”。2019年6月，國家主席習近平在二十國集團領導人峰會上就世界經(jīng)濟形勢和貿易問題發(fā)表主旨演講，宣布中國將新增設6個自由貿易試驗區(qū)，增設上海自由貿易試驗區(qū)新片區(qū)，加快探索建設海南自由貿易港進程?？梢灶A見，隨著我國自由貿易試驗區(qū)體系的不斷完善，沿邊地區(qū)自由貿易試驗區(qū)建設將提上議事日程，這無疑將為沿邊省區(qū)帶來新的發(fā)展機遇。?

建設沿邊自由貿易試驗區(qū)是國家戰(zhàn)略

本文所述的我國沿邊省區(qū)包括內蒙古自治區(qū)、黑龍江省、吉林省、遼寧省、廣西壯族自治區(qū)、云南省、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)和甘肅省等9個省區(qū)。筆者認為，在沿邊省區(qū)設立自由貿易試驗區(qū)，不能完全照搬東部沿海和中部內陸地區(qū)自貿試驗區(qū)的模式，必須結合沿邊地區(qū)發(fā)展實際進行創(chuàng)新與升級，捕捉新契機、發(fā)掘新動能、探索新模式，應對接國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和“一帶一路”建設，將國家自貿區(qū)戰(zhàn)略落到實處。

對接國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，是建設沿邊自貿試驗區(qū)的重要內涵。2010年，我國在實施新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略中提出，提升沿邊開發(fā)開放水平，積極建設內蒙古滿洲里、廣西東興、云南瑞麗等重點開發(fā)開放試驗區(qū)。截至2018年，國家先后批準設立了7個沿邊開發(fā)開放試驗區(qū)（見圖1）。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“進一步擴大內陸沿邊開放”。2015年12月，《國務院關于加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》提出“加快構建周邊自由貿易區(qū)”，“我國外交和對外經(jīng)濟聯(lián)系的重點是周邊地區(qū)，沿邊自由貿易試驗區(qū)的建設可以為周邊外交提供支撐平臺，有利于探索與周邊發(fā)展中國家共同參與經(jīng)濟全球化和貿易自由化，建設人類命運共同體”。

對接“一帶一路”建設，國家賦予沿邊省區(qū)新的戰(zhàn)略定位。對內蒙古、黑龍江、吉林的戰(zhàn)略定位是“建設國家向北開放的重要窗口”;對廣西的戰(zhàn)略定位是“打造21世紀海上絲綢之路與絲綢之路經(jīng)濟帶有機銜接的重要門戶”，充分發(fā)揮廣西和東盟國家陸海相鄰的獨特優(yōu)勢，在開發(fā)開放北部灣經(jīng)濟區(qū)和珠江-西江經(jīng)濟帶的基礎上，拓展面向東盟區(qū)域的國際通道，打造西南、中南地區(qū)開放發(fā)展的戰(zhàn)略新支點;對云南的戰(zhàn)略定位是“面向南亞、東南亞的輻射中心”，打造大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作新高地，充分發(fā)揮云南的區(qū)位優(yōu)勢，開辟建設與周邊國家的國際運輸通道;對新疆的戰(zhàn)略定位是建設“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”;對甘肅的戰(zhàn)略定位是“發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，打造面向中亞、南亞、西亞國家的開放通道、商貿物流樞紐、重要產(chǎn)業(yè)和人文交流基地”（見圖2）。

沿邊自貿試驗區(qū)與沿海、內陸自貿試驗區(qū)之區(qū)別

與沿海和內陸自由貿易試驗區(qū)比較，設立沿邊自由貿易試驗區(qū)需要重點研究以下問題：沿邊地區(qū)緊鄰國家的陸境線，關境部分與國境以及鄰國的國境線重合，兩國的沿邊區(qū)域聯(lián)成一體;海關監(jiān)管和自由貿易試驗區(qū)建設需要與鄰國協(xié)同推進;跨境運輸工具往來頻繁，走私、禁毒、反恐等監(jiān)管難度加大。這意味著設立沿邊自由貿易試驗區(qū)需要探索不同于沿海和內陸自由貿易試驗區(qū)的新模式，沿邊自貿試驗區(qū)與沿海、內陸自貿試驗區(qū)的區(qū)別（見表1）。

一是區(qū)境和國境線關系不同。沿海自由貿易試驗區(qū)的區(qū)線位于海岸線上，國外貨物進入領海后再進入?yún)^(qū)內。沿海自由貿易試驗區(qū)不直接與其他國家的國境線相連。內陸自由貿易試驗區(qū)的區(qū)線遠離國境線，要經(jīng)過綠色通道連接國境線，有時甚至長達上千公里。沿邊自由貿易試驗區(qū)部分片區(qū)可能位于國境線上，區(qū)線與國境線部分重疊，兩國一線區(qū)域聯(lián)成一體。

二是海關監(jiān)管不同。由于沿海自由貿易試驗區(qū)與國境之間存在領海，內陸自由貿易試驗區(qū)與國境距離較遠，而沿邊自由貿易試驗區(qū)可能直接與其他國家的國境線相接，因此沿邊自由貿易試驗區(qū)的海關監(jiān)管具有不同特點：第一，海關監(jiān)管需要與其他國家的海關監(jiān)管協(xié)同;第二，海關監(jiān)管難度較大，跨境運輸工具和邊民自駕車往來頻繁，加大了禁毒、反恐、食品和藥品安全、瀕危動植物保護等監(jiān)管難度;第三，跨境就業(yè)對出入境管理提出新要求。

三是腹地經(jīng)濟不同。沿海、內陸自由貿易試驗區(qū)的腹地主要位于本國。沿邊自由貿易試驗區(qū)輻射范圍除了包括本國，還包括周邊國家和地區(qū)。因此，沿邊自由貿易試驗區(qū)的建設和運營可以在邊境地區(qū)形成具有輻射能力的增長極，有助于推動經(jīng)濟一體化。

四是口岸條件不同。沿海自由貿易試驗區(qū)發(fā)展對外貿易主要是通過港口和海運，鐵路、公路、內河等運輸方式為港口提供集疏運。沿邊和內陸自由貿易試驗區(qū)主要是鐵路、公路、航空、（河）港口口岸，諸多類型的口岸存在彼此之間的銜接問題。多式聯(lián)運和跨境運輸?shù)仁茄剡吅蛢汝懽杂少Q易試驗區(qū)發(fā)展對外貿易需要考慮的重要問題。

沿邊省區(qū)設立自由貿易試驗區(qū)的現(xiàn)實意義

設立沿邊自由貿易試驗區(qū)是國家興邊富民的戰(zhàn)略舉措。中國邊境地域遼闊，少數(shù)民族聚居，有些民族臨國境線而居或者跨國境生活，很自然地與在境外鄰國居住的民族擁有相似的生活方式和語言文化。沿邊地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展水平，是驗證我國經(jīng)濟社會發(fā)展成效的橫截面，同時也是體現(xiàn)中國特色社會主義優(yōu)越性的標尺之一。根據(jù)統(tǒng)計資料，我國陸地邊界全長約2.28萬公里，是世界上陸地邊界線最長和鄰國最多的國家，按逆時針順序分別與朝鮮、俄羅斯、蒙古國、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊爾、不丹、緬甸、老撾、越南共14個國家接壤。全國共有55個少數(shù)民族，根據(jù)第六次全國人口普查公告，普查時點全國少數(shù)民族人口11379.22萬人，占全國總人口比重8.49%，其中沿邊9省區(qū)少數(shù)民族人口占全國少數(shù)民族總人口近60%（見表2）。

設立沿邊自由貿易試驗區(qū)有利于鞏固國防、增強民族凝聚力。通過建立沿邊自由貿易試驗區(qū)，可以為沿邊地區(qū)創(chuàng)造良好的對外經(jīng)濟合作、貿易和商業(yè)環(huán)境，以市場競爭取代軍備競賽，更能發(fā)揮長久價值和長遠效益，更有利于建立鞏固的國防基礎。增強沿邊地區(qū)民族凝聚力的前提是加快經(jīng)濟發(fā)展，不斷提升他們的生活質量。目前，我國沿邊省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平還比較低，人均GDP還不高（見表3），加快推動經(jīng)濟發(fā)展是當務之急。

設立沿邊自由貿易試驗區(qū)有助于推動區(qū)域經(jīng)濟實現(xiàn)均衡發(fā)展。從周邊國家和地區(qū)進口的商品以農(nóng)副產(chǎn)品或初級加工產(chǎn)品為主，有些是我國稀缺的原材料。出口則以輕工業(yè)產(chǎn)品為主，不存在很高的附加值，但是我國相對處于貿易高位，有助于沿邊地區(qū)加快經(jīng)濟社會發(fā)展，解決勞動力就業(yè)問題。建設沿邊自貿試驗區(qū)，對促進西部和邊境地區(qū)少數(shù)民族經(jīng)濟的發(fā)展意義重大，是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。

設立沿邊自由貿易試驗區(qū)是我國參與全球市場競爭的必要條件。我國市場份額的1/3來自周邊國家和地區(qū)（見表4），它們既是我國吸引外資的重要來源地，也是國內企業(yè)走出去的重點區(qū)域。按照我國外交總體原則“大國是關鍵，周邊是首要，國家發(fā)展是基礎，多邊是重要舞臺”，作為通往周邊國家的門戶，沿邊自由貿易試驗區(qū)的建設將提振邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質量，營造和諧穩(wěn)定的社會發(fā)展環(huán)境。

沿邊省區(qū)申請設立自由貿易試驗區(qū)進展

2017年5月12日，內蒙古自治區(qū)常務副主席張建民在“一帶一路”國際合作高峰論壇新聞發(fā)布會上宣布，內蒙古將深入實施貿易多元化戰(zhàn)略，積極推動設立中國（內蒙古）自由貿易試驗區(qū)，擴大煤炭、原油、鐵礦石、木材等產(chǎn)品進口規(guī)模。與此同時，依托自貿試驗區(qū)平臺，積極開展國際產(chǎn)能合作，推動電力、煤炭、裝備制造、農(nóng)畜產(chǎn)品加工、建材等企業(yè)“走出去”，積極利用“兩個市場、兩種資源”。對接國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略和“一帶一路”建設，進一步推動滿洲里和二連浩特國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設再上新臺階、再上新水平，為中國（內蒙古）自由貿易試驗區(qū)的設立創(chuàng)造條件，奠定堅實基礎。

2015年以來，黑龍江省在積極學習上海自貿區(qū)建社經(jīng)驗的基礎上，結合自身發(fā)展實際提出采用國際通行的自由貿易區(qū)模式，來積極爭取自由貿易試驗區(qū)的設立。2019年6月，根據(jù)《黑河日報》消息，中國（黑龍江）自由貿易試驗區(qū)即將獲批，如果情況屬實，黑龍江將成為中國最北端的自由貿易試驗區(qū)。根據(jù)該報道，中國（黑龍江）自由貿易試驗區(qū)范圍將包括哈爾濱片區(qū)、黑河片區(qū)、綏芬河片區(qū)等。

目前，吉林省正在積極探索“港口后移、就地辦單、海鐵聯(lián)運、公鐵聯(lián)運、無縫對接”的跨國物流、內貿外運新模式，重點打造面向東北亞地區(qū)的國際物流集散中心和東北亞國際陸港區(qū)，為申報中國（吉林）自由貿易試驗區(qū)提供條件。建設吉林自貿試驗區(qū)可以為東北老工業(yè)基地振興提供制度保障。吉林省長吉圖區(qū)域開放條件較好，設立自貿試驗區(qū)可以加速推進與俄、蒙、朝、日、韓等國的區(qū)域經(jīng)濟合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和互利共贏。

廣西壯族自治區(qū)黨委、政府高度重視中國（廣西）自由貿易試驗區(qū)申報工作，在中國（上海）自由貿易試驗區(qū)批準設立后即著手部署相關申報工作，首先明確由北部灣經(jīng)濟區(qū)和東盟開放合作辦公室牽頭，開展北部灣自由貿易試驗區(qū)的可行性、建設方案和配套政策等調研工作。2015年2月，完成初步方案的編制，并向國務院提交申請報告。試驗區(qū)建設將按照國家的要求，以突出發(fā)展特色、制度創(chuàng)新為核心，對接國際貿易投資新規(guī)則和“一帶一路”建設，打造中國-東盟自由貿易區(qū)戰(zhàn)略新高地。

2016年4月，云南省申請設立中國（云南）自由貿易試驗區(qū)報告上報國家有關部門，積極爭取成為我國首個沿邊自由貿易試驗區(qū)。2018年10月29日，云南省政府召開了第23次常務會議，提出要主動服務和融入“一帶一路”建設，加快把云南打造成為我國沿邊開放戰(zhàn)略新高地、陸上開放新標桿，積極推動自由貿易試驗區(qū)在云南落地。

新疆沿邊經(jīng)濟帶已形成一批對外開放的重要口岸，有條件申請設立中國（新疆）自由貿易試驗區(qū)。2011年5月，國務院批準在新疆西部的博爾塔拉蒙古自治州設立阿拉山口綜合保稅區(qū)，使其成為中國第16個綜合保稅區(qū)。與此同時，新疆霍爾果斯跨境自貿區(qū)建設也初具雛形，借助已形成的“一線開放、二線監(jiān)管”管理模式和“境內關外”特殊架構，為新疆申請設立自由貿易試驗區(qū)奠定了堅實基礎。

2017年，甘肅省完成了《關于設立中國（蘭州）自由貿易園區(qū)的研究報告》，目前已向國務院相關部門上報申請。與此同時，省政府和省商務廳也多次向國家商務部匯報，邁出了設立中國（甘肅）自由貿易試驗區(qū)的堅實一步。

推進沿邊自由貿易試驗區(qū)建設的政策建議

從國家戰(zhàn)略高度審視沿邊自由貿易試驗區(qū)布局。自由貿易試驗區(qū)是當今世界開放水平最高的特殊區(qū)域，各國都把設立自由貿易試驗區(qū)作為提升經(jīng)濟發(fā)展質量、聚集國家戰(zhàn)略資源的重要手段。實踐證明，我國在區(qū)位條件優(yōu)越、資源稟賦好的地區(qū)設立自由貿易試驗區(qū)，既可以促進國家沿邊開發(fā)開放戰(zhàn)略的有效實施，形成拉動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新增長極，又可以通過設立沿邊自由貿易試驗區(qū)的帶動作用，進一步縮小東中西部發(fā)展差距，強邊固防，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。為此，應從國家戰(zhàn)略高度審視沿邊自由貿易試驗區(qū)布局，加快推動沿邊省區(qū)以開放促改革、以開放促發(fā)展。

科學規(guī)劃沿邊自由貿易試驗區(qū)發(fā)展定位?？茖W規(guī)劃沿邊自由貿易試驗區(qū)的發(fā)展定位，是建設沿邊自由貿易試驗區(qū)“先行先試”的前提。探索建立雙邊區(qū)域跨境合作先行區(qū)。支持雙邊投資的國民待遇，促進沿邊省區(qū)在礦產(chǎn)、加工、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、旅游等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的跨境產(chǎn)能合作和產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。探索建立雙邊貿易投資便利化先行區(qū)。支持沿邊省區(qū)與周邊國家雙向開放市場，積極推動跨境監(jiān)管協(xié)調實現(xiàn)高效便捷。探索建立雙邊跨境金融創(chuàng)新合作先行區(qū)。支持沿邊省區(qū)與周邊國家建立跨境金融服務平臺、為促進雙邊區(qū)域金融合作創(chuàng)造條件。探索建立與周邊區(qū)域基礎設施互聯(lián)互通先行區(qū)。抓住沿邊省區(qū)設立自由貿易試驗區(qū)的發(fā)展機遇，加快提升沿邊省區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展質量。探索建立雙邊區(qū)域邊境治理機制先行區(qū)。積極踐行國家興邊富民戰(zhàn)略，努力營造邊境興旺、發(fā)展協(xié)調、邊民富裕的發(fā)展環(huán)境。

加快提升沿邊自由貿易試驗區(qū)開放水平。國家主席習近平在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上發(fā)表主旨演講，宣布中國將采取一系列重大改革開放舉措，加強制度性、結構性安排，促進更高水平的對外開放。中國自由貿易政策將暢通世界貿易高速公路，伴隨國際經(jīng)貿規(guī)則重構的步伐，中國自由貿易區(qū)戰(zhàn)略正在加速實施。截至2018年底，中國已與25個國家和地區(qū)達成了17個自貿協(xié)定，自貿伙伴遍及亞洲、大洋洲、南美洲、歐洲和非洲，已形成了立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的自貿區(qū)格局。與此相適應，自由貿易試驗區(qū)作為各國享受全球化紅利的平臺，構建高標準的國際貿易通行規(guī)則，成為當今國際自由貿易區(qū)發(fā)展的新趨勢。為此，沿邊省區(qū)通過設立自由貿易試驗區(qū)，執(zhí)行高標準的國際通行規(guī)則，實行更加寬松的開放政策，積極參與全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈競爭。

積極探索沿邊自由貿易試驗區(qū)基礎設施互聯(lián)互通。國際經(jīng)驗表明，基礎設施互聯(lián)互通是沿邊省區(qū)與周邊國家開展合作的重要基礎和優(yōu)先條件，是促進沿邊沿線國家經(jīng)濟發(fā)展、造福邊境居民、提升地區(qū)福祉的重要支撐。比如“一帶一路”倡議順應經(jīng)濟全球化歷史潮流、順應全球治理體系變革時代要求、順應沿線國家人民過上更好日子的強烈愿望，開創(chuàng)了中國對外開放的嶄新局面。截至2018年底，“一帶一路”“六廊六路多國多港”互聯(lián)互通架構基本形成，150多個國家和國際組織同中國簽署共建“一帶一路”合作協(xié)議，一大批經(jīng)貿、科教、文化和基礎設施合作項目落地生根。可以預見，隨著沿邊省區(qū)與周邊國家基礎設施互聯(lián)互通進程的不斷加快，必將帶來人流、物流、資金流、信息流等生產(chǎn)要素的跨國流動，為提升沿邊省區(qū)的發(fā)展能級奠定堅實基礎。

加快培育沿邊自由貿易試驗區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。全球自貿區(qū)發(fā)展的重要經(jīng)驗之一是注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精準定位，促進邊境貿易從以通道經(jīng)濟為主向以加工制造及服務貿易為主轉型升級，即立足區(qū)域資源稟賦，推進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚，加快產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。目前，我國正處于由“工業(yè)經(jīng)濟”向“服務經(jīng)濟”轉型階段，沿邊省區(qū)在產(chǎn)業(yè)層次、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)集群等方面與沿海地區(qū)和中部地區(qū)相比存在較大差距，特別是沿邊產(chǎn)業(yè)同構化嚴重，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中度不高。為此，應借鑒成熟自由貿易試驗區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，依托自身要素稟賦，強化優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚，推動產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)集群化發(fā)展。與此同時，在我國經(jīng)濟邁向高質量發(fā)展背景下，沿邊省區(qū)應著力培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，加快推動高新技術產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展。

（作者單位：中國社會科學院，特華博士后科研工作站）