政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策

方永勝

摘要：2019年1月1日起，所有行政事業(yè)單位開(kāi)始執(zhí)行新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度，不再執(zhí)行原制度。為確保新舊會(huì)計(jì)制度順利過(guò)渡，財(cái)政部出臺(tái)了一系列關(guān)于新舊制度銜接的文件，各地也采取措施，確保政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度于2019年1月1日起全面實(shí)施。本文基于蕪湖市的調(diào)研數(shù)據(jù)，闡述了政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施的現(xiàn)狀，分析了實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，并對(duì)問(wèn)題成因進(jìn)行剖析，最后提出政策建議，以便全面推進(jìn)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的實(shí)施。

關(guān)鍵詞：政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度;現(xiàn)狀;問(wèn)題;對(duì)策

一、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施現(xiàn)狀

通過(guò)對(duì)蕪湖市、縣（區(qū)）兩級(jí)采取問(wèn)卷調(diào)查、召開(kāi)座談會(huì)、走訪(fǎng)等調(diào)研活動(dòng)，全面了解蕪湖市政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施情況，其中發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷140份，收回有效問(wèn)卷136份。

（一）統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)施

蕪湖市高度重視政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的實(shí)施工作，由財(cái)政部門(mén)牽頭，成立了專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)各行政事業(yè)單位政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的實(shí)施工作。頒發(fā)指導(dǎo)性文件，對(duì)實(shí)施工作統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)各縣（區(qū)）、各單位整體推進(jìn)，做到“領(lǐng)導(dǎo)重視、人員保障、工作安排、組織培訓(xùn)”四個(gè)到位，確保政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度于2019年1月1日起在全市各類(lèi)行政事業(yè)單位全面實(shí)施。

（二）全面培訓(xùn)，分類(lèi)指導(dǎo)

由市財(cái)政部門(mén)牽頭組織，依托駐蕪高校，聯(lián)合制定培訓(xùn)方案，確定培訓(xùn)內(nèi)容，為保證培訓(xùn)效果，采用小班化教學(xué)。聘請(qǐng)具有較高理論水平和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家教授講課，課程內(nèi)容包括政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則講解、會(huì)計(jì)制度實(shí)務(wù)操作、新舊制度銜接等，幫助參訓(xùn)學(xué)員盡快掌握制度要點(diǎn)，熟悉操作。全市共1400多名行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員參加了培訓(xùn)，取得了良好的效果。在全市統(tǒng)一培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，各縣（區(qū)）及主管部門(mén)又根據(jù)本地區(qū)、本部門(mén)管理狀況和行業(yè)特點(diǎn)，聘請(qǐng)專(zhuān)家分類(lèi)指導(dǎo)，以保證政府準(zhǔn)則制度順利實(shí)施。

（三）總體實(shí)施情況良好

蕪湖市各類(lèi)獨(dú)立核算的行政事業(yè)單位有1286 家，截至2019年6月30日，有95%的單位在2019年1月1日完成了新舊制度銜接，開(kāi)始實(shí)施新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度;3%的單位晚于2019年1月1日完成新舊制度銜接，開(kāi)始執(zhí)行新制度;2%的單位尚未啟動(dòng)新舊會(huì)計(jì)制度銜接工作，但計(jì)劃于2019年底前執(zhí)行。

（四）大部分單位按要求完成新舊制度銜接工作

已完成新舊會(huì)計(jì)制度銜接的單位，基本按要求編制了原會(huì)計(jì)科目余額明細(xì)表、新舊會(huì)計(jì)制度科目對(duì)照表，并將2018年原賬科目余額轉(zhuǎn)入2019年新賬相應(yīng)科目。大部分單位根據(jù)2019年1月1日新賬的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目余額，按照新制度編制完成銜接后的2019年1月1日資產(chǎn)負(fù)債表。有獨(dú)立基建賬的單位中，72%的單位已完成基建并賬，14%的單位計(jì)劃于2019年底前完成基建并賬，14%的單位尚無(wú)基建并賬計(jì)劃。

92%的單位完成了對(duì)會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)的調(diào)整，并投入使用，4%的單位正在調(diào)整，4%的單位還沒(méi)有調(diào)整。在會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)的調(diào)整方式上，其中61%的單位是對(duì)原有會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)進(jìn)行改造升級(jí)，26%的單位重新購(gòu)買(mǎi)新的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，13%的單位通過(guò)其他方式調(diào)整系統(tǒng)。調(diào)整后的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，基本能通過(guò)會(huì)計(jì)科目的設(shè)置自動(dòng)觸發(fā)預(yù)算分錄的生成，通過(guò)項(xiàng)目屬性的設(shè)置定義資金性質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)分錄與預(yù)算分錄的同步。

二、實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及成因

（一）存在問(wèn)題

1.資產(chǎn)清查難度大

新會(huì)計(jì)制度對(duì)單位資產(chǎn)分類(lèi)比較詳細(xì)，在新舊會(huì)計(jì)制度銜接過(guò)程中，要求單位要對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行全面清理，并按照不同類(lèi)型的資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)。原賬列入“固定資產(chǎn)”科目核算的公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物資、文化文物資產(chǎn)、保障性住房等，要從“固定資產(chǎn)”中剝離，單獨(dú)核算;屬于新制度規(guī)定的受托代理資產(chǎn)，要單獨(dú)分開(kāi);原屬于存貨項(xiàng)目中核算的材料物品，要分別“庫(kù)存物品”和“加工物品”核算，屬于儲(chǔ)備物資的還要?dú)w屬“政府儲(chǔ)備物資”核算。原賬對(duì)固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)沒(méi)有計(jì)提折舊和攤銷(xiāo)的，要全面核查截至2018年12月31日固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、無(wú)形資產(chǎn)的預(yù)計(jì)使用年限、已使用年限、尚可使用年限等，并按照新制度規(guī)定于2019年1月1日對(duì)尚未計(jì)提折舊的固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)提折舊，對(duì)尚未攤銷(xiāo)的無(wú)形資產(chǎn)補(bǔ)提攤銷(xiāo)。

資產(chǎn)清查是新舊會(huì)計(jì)制度銜接中的一項(xiàng)重要工作，一些單位長(zhǎng)期以來(lái)資產(chǎn)管理較差，資產(chǎn)明細(xì)賬不全，賬實(shí)不符，材料物資沒(méi)有建賬核算，造成此次清理工作難度較大。從調(diào)查的情況看，83%的單位進(jìn)行了資產(chǎn)清查，14%的單位只進(jìn)行了部分資產(chǎn)清查，3%的單位沒(méi)有開(kāi)展資產(chǎn)清查工作。在開(kāi)展資產(chǎn)清查的單位，也沒(méi)有完全按要求對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)、處置、分類(lèi)、剝離，并對(duì)照新制度分別轉(zhuǎn)到不同資產(chǎn)科目核算，沒(méi)有按要求對(duì)沒(méi)有計(jì)提折舊和攤銷(xiāo)的資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)提折舊和攤銷(xiāo)，沒(méi)有借此次新舊會(huì)計(jì)制度銜接之機(jī)，提升單位資產(chǎn)管理水平。

2.往來(lái)賬目和存貨項(xiàng)目清理不到位

新舊會(huì)計(jì)制度銜接過(guò)程中要求對(duì)原應(yīng)收應(yīng)付科目進(jìn)行清理，要將“在途物品”、“預(yù)付工程款”從原其他應(yīng)收預(yù)付款中分開(kāi);將無(wú)須上繳財(cái)政的應(yīng)收款單獨(dú)列出，以便計(jì)提壞賬準(zhǔn)備;要對(duì)形成應(yīng)收應(yīng)付的資金分清來(lái)源和用途，把財(cái)政補(bǔ)助資金、非財(cái)政補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金、非財(cái)政補(bǔ)助非專(zhuān)項(xiàng)資金分開(kāi)。一些單位原來(lái)的往來(lái)明細(xì)賬記錄不詳細(xì)，造成此次銜接過(guò)程中清理不到位。從調(diào)查情況看，89%的單位對(duì)原賬的應(yīng)收、應(yīng)付、預(yù)收和預(yù)付科目余額進(jìn)行了分析，但在區(qū)分其中的財(cái)政補(bǔ)助資金、非財(cái)政補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金和非財(cái)政補(bǔ)助非專(zhuān)項(xiàng)資金方面，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，4%的單位只對(duì)部分往來(lái)科目進(jìn)行了分析，7%的單位沒(méi)有開(kāi)展這項(xiàng)工作。

80%的單位對(duì)原賬的“存貨”科目余額進(jìn)行了分析，并區(qū)分其中的財(cái)政補(bǔ)助資金、非財(cái)政補(bǔ)助資金和非財(cái)政補(bǔ)助非專(zhuān)項(xiàng)資金購(gòu)入的存貨，20%的單位沒(méi)有開(kāi)展這項(xiàng)工作。

3.財(cái)政結(jié)余類(lèi)科目銜接較困難

此次新舊會(huì)計(jì)制度銜接涉及到新會(huì)計(jì)制度的財(cái)政結(jié)余科目有：資金結(jié)存、財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)、財(cái)政撥款結(jié)余、非財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)、非財(cái)政撥款結(jié)余等，除了新舊科目的對(duì)應(yīng)關(guān)系外，很多科目需要分析填列，還需要按原科目對(duì)“非財(cái)政撥款結(jié)余”和“資金結(jié)存”科目進(jìn)行調(diào)整。一些單位會(huì)計(jì)人員由于對(duì)新制度掌握不透，理解不深，加上前期準(zhǔn)備工作不到位，財(cái)政結(jié)余類(lèi)科目填寫(xiě)不準(zhǔn)確。88%的單位根據(jù)2019年1月1日新賬預(yù)算會(huì)計(jì)科目余額，填列2019年預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動(dòng)表的“年初預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”項(xiàng)目和財(cái)政撥款預(yù)算收入支出表的“年初財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”項(xiàng)目，12%的單位沒(méi)有按要求填列，在填列的單位中，有8%的單位明確表示填列的數(shù)據(jù)不一定正確。

4.傳統(tǒng)預(yù)算會(huì)計(jì)核算觀(guān)念沒(méi)有轉(zhuǎn)變

此次政府會(huì)計(jì)改革，采用的是“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)適度分離并相互銜接”的會(huì)計(jì)核算模式，強(qiáng)化了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)單獨(dú)運(yùn)行，按照權(quán)益發(fā)生制原則核算，需要對(duì)會(huì)計(jì)要素進(jìn)行確認(rèn)，需要計(jì)算費(fèi)用和運(yùn)行成本，還涉及謹(jǐn)慎性原則的運(yùn)用。這些對(duì)長(zhǎng)期從事預(yù)算會(huì)計(jì)的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)來(lái)說(shuō)，需要轉(zhuǎn)變會(huì)計(jì)核算觀(guān)念，但由于長(zhǎng)期的慣性思維，一些會(huì)計(jì)人員仍固守收付實(shí)現(xiàn)制的觀(guān)念，造成新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度執(zhí)行困難。

（二）原因分析

1.會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平有待提高

再好的制度都是靠人來(lái)實(shí)施的，當(dāng)前行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平總體不高，一些老的會(huì)計(jì)人員學(xué)歷偏低、職稱(chēng)不高，對(duì)新的會(huì)計(jì)核算理念難以接受，學(xué)習(xí)的積極性不高，知識(shí)更新慢。一些年輕的會(huì)計(jì)人員雖然學(xué)歷層次較高，但所掌握的會(huì)計(jì)知識(shí)以企業(yè)會(huì)計(jì)為主，對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算會(huì)計(jì)知識(shí)嚴(yán)重缺乏。缺乏一支高素質(zhì)的會(huì)計(jì)人員隊(duì)伍，是新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施困難的主要原因。

2.宣傳培訓(xùn)不到位

雖然財(cái)政部門(mén)三令五申要求各單位要重視新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的培訓(xùn)工作，做到人員培訓(xùn)全覆蓋，一些地方財(cái)政部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)也開(kāi)展了一些培訓(xùn)工作，但培訓(xùn)的時(shí)間不足，培訓(xùn)的內(nèi)容不具體。很多單位通過(guò)會(huì)議的形式進(jìn)行培訓(xùn)，效果不理想。培訓(xùn)內(nèi)容上也是較宏觀(guān)地介紹政府會(huì)計(jì)改革的背景、必要性等，沒(méi)有針對(duì)性，不便于會(huì)計(jì)人員的實(shí)際操作。

3.新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度本身原因

新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度，克服了原預(yù)算會(huì)計(jì)不同部門(mén)、單位間會(huì)計(jì)信息不可比，政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息質(zhì)量較差的矛盾，解決了多項(xiàng)制度并存、體系繁雜、內(nèi)容交叉、核算口徑不一的問(wèn)題。對(duì)于提高政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、提升行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)和預(yù)算管理水平、全面實(shí)施績(jī)效管理、建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要的政策支撐作用。但個(gè)別業(yè)務(wù)事項(xiàng)處理比較復(fù)雜，如長(zhǎng)期股權(quán)投資的權(quán)益法與成本法核算、預(yù)算會(huì)計(jì)的年終結(jié)轉(zhuǎn)、現(xiàn)金流量表的編制、本期預(yù)算結(jié)余與本期盈余差異調(diào)節(jié)表的編制與披露等。如果會(huì)計(jì)人員面臨這些業(yè)務(wù)，就很難應(yīng)對(duì)。

三、政策建議

（一）繼續(xù)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)

繼續(xù)加大培訓(xùn)力度，培訓(xùn)內(nèi)容要有針對(duì)性，既要有會(huì)計(jì)理論，更要有具體實(shí)務(wù)操作。培訓(xùn)時(shí)間要有保證，培訓(xùn)形式盡量采用小班制，以增強(qiáng)培訓(xùn)效果。今后幾年，要把政府會(huì)計(jì)培訓(xùn)納入會(huì)計(jì)人員后續(xù)教育的內(nèi)容。

（二）盡快培養(yǎng)一支精通政府會(huì)計(jì)的財(cái)會(huì)隊(duì)伍

當(dāng)前各個(gè)高職院校會(huì)計(jì)培養(yǎng)方案的課程設(shè)計(jì)中，主要以企業(yè)會(huì)計(jì)為主，很少或不涉及政府會(huì)計(jì)，學(xué)生畢業(yè)后對(duì)政府會(huì)計(jì)的知識(shí)掌握很少。為此一方面要高校中增加政府會(huì)計(jì)的課程，另一方面，在會(huì)計(jì)職稱(chēng)考試、執(zhí)業(yè)資格考試中，相應(yīng)加大政府會(huì)計(jì)的比重，以培養(yǎng)一支精通政府會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)隊(duì)伍。

（三）進(jìn)一步修訂和完善政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度

對(duì)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度在執(zhí)行過(guò)程中暴露出來(lái)的問(wèn)題，財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)理論和實(shí)務(wù)研究，做好政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的修訂和完善工作，在滿(mǎn)足政府會(huì)計(jì)改革目標(biāo)的前提下，盡量務(wù)實(shí)從簡(jiǎn)，便于操作。

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[3]財(cái)政部.《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》與《行政單位會(huì)計(jì)制度》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》有關(guān)銜接問(wèn)題處理規(guī)定，（財(cái)會(huì)[2018]3 號(hào)）.

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[6]蕪湖市財(cái)政局.蕪湖市政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施情況調(diào)研報(bào)告，2019.6.