嚴(yán)監(jiān)管背景下PPP 項(xiàng)目推進(jìn)中存在的問題及對(duì)策研究
——以甘肅省為例

■/ 祁 幟

政府和社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）是指政府為推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，增強(qiáng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力及效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作、購買服務(wù)等方式，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及長(zhǎng)期合作的伙伴關(guān)系。PPP模式能有效撬動(dòng)社會(huì)資本，提供有別傳統(tǒng)模式的公共產(chǎn)品和服務(wù)，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)提速發(fā)展。與傳統(tǒng)建設(shè)模式相比，采用PPP 模式具有減輕政府當(dāng)前出資壓力、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)投資壓力及風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)投資人承擔(dān)、將政府從過去基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成監(jiān)管者等優(yōu)點(diǎn)。

就中國(guó)而言，近年來由于新預(yù)算法的實(shí)施，加之《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）收緊了地方政府違規(guī)舉債的行為，傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)被剝離政府融資職能，這使得PPP模式已成為發(fā)行政府債券之外的一個(gè)主要的合法融資渠道。與此同時(shí)，由于受債券額度的限制，通過發(fā)行地方政府債券籌集項(xiàng)目建設(shè)資金往往難以滿足地方政府融資需求，因此PPP 模式事實(shí)上已成為許多地方政府基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板的最佳選擇。

一、甘肅省PPP項(xiàng)目發(fā)展的歷史進(jìn)程分析

作為西部欠發(fā)達(dá)省份，甘肅省PPP 項(xiàng)目的起步相對(duì)較晚。開始于2015年8月17日由甘肅省政府主辦的“甘肅省首屆政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目”。2016年2月，《甘肅省人民政府批轉(zhuǎn)省財(cái)政廳等部門關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式實(shí)施意見的通知》（甘政發(fā)〔2016〕24號(hào)）為甘肅省PPP模式的推廣運(yùn)用奠定了制度基礎(chǔ)。該實(shí)施意見既較好體現(xiàn)了政府公共服務(wù)供給制重大轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新預(yù)算管理，又基本維持各相關(guān)部門職責(zé)不變，發(fā)揮各自在推進(jìn)過程中的積極因素，一定程度上避免了執(zhí)行中的職責(zé)不清、推諉扯皮等掣肘現(xiàn)象。在此背景下，甘肅省PPP 項(xiàng)目進(jìn)入迅速增長(zhǎng)階段，從2016年3月到2017年12月的一年多時(shí)間內(nèi)，甘肅省進(jìn)入全國(guó)PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫項(xiàng)目達(dá)470個(gè)，總投資5717.5億元，涉及18個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，列全國(guó)第15位。

然而，在此期間，由于經(jīng)驗(yàn)不足等原因，各種不規(guī)范現(xiàn)象也大量發(fā)生。在甘肅省470個(gè)入庫PPP項(xiàng)目中，進(jìn)入執(zhí)行階段落地的項(xiàng)目?jī)H11個(gè)，投資額187.4億元，落地率僅為2%，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。為及時(shí)糾正PPP 泛化濫用現(xiàn)象，著力推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo)，夯實(shí)PPP 規(guī)范可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。2017年11月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)），甘肅省財(cái)政廳按照要求認(rèn)真組織開展項(xiàng)目全面清理規(guī)范工作。一方面，嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，將不適宜采用PPP模式、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目一律禁止入庫；另一方面，從未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施等五個(gè)方面集中清理已入庫的項(xiàng)目。截止2018年3月底，甘肅省累積退庫項(xiàng)目176個(gè)（其中：各市州自查退庫159個(gè)，省級(jí)組織專家評(píng)審?fù)藥?7個(gè)），涉及投資額2684.03億元。清理規(guī)范后管理庫項(xiàng)目47個(gè)，投資額1324.37億元。

隨后，2018年7月，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于開展PPP 項(xiàng)目庫規(guī)范核查促進(jìn)PPP 持續(xù)健康發(fā)展的通知》(發(fā)改辦投資〔2018〕708號(hào))，要求國(guó)家和各級(jí)發(fā)改委對(duì)未嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資本金制度的PPP 項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范核查。2019年3月，財(cái)政部又印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)），要求各級(jí)財(cái)政部門進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，遵循“規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”的原則，切實(shí)防控地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，扎實(shí)推進(jìn)PPP 規(guī)范發(fā)展。在此背景下，甘肅省PPP 項(xiàng)目進(jìn)入穩(wěn)步推進(jìn)、有序發(fā)展階段。

需要指出的是，盡管目前甘肅省PPP 項(xiàng)目的規(guī)范程度較之2018年以前有了很大改善，然而PPP項(xiàng)目行業(yè)集中度較高、分布不均衡等問題依然較為突出（見圖1）。例如，依據(jù)全國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫信息，截至2019年8月，甘肅省管理庫項(xiàng)目111個(gè)，投資額2643.81億元。按回報(bào)機(jī)制統(tǒng)計(jì)，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目69個(gè)，投資金額1313.99億元；使用者付費(fèi)項(xiàng)目33個(gè)，投資金額1303.1億元；政府付費(fèi)項(xiàng)目9個(gè)，投資金額26.6億元。分行業(yè)來看，排在前三位的分別是市政工程類50個(gè)，投資金額337.11億元；交通運(yùn)輸類26個(gè)，投資金額2019.04億元；水利建設(shè)類7個(gè)，投資金額43.29億元。

圖1 甘肅省PPP項(xiàng)目行業(yè)數(shù)量分布圖

圖2 行業(yè)投資額統(tǒng)計(jì)圖

二、當(dāng)前甘肅省PPP項(xiàng)目推進(jìn)中存在的具體問題

通過對(duì)近年來甘肅省所建設(shè)的5個(gè)重要PPP項(xiàng)目（高速公路A 項(xiàng)目、智慧城市B 項(xiàng)目、新城二期集中供熱C項(xiàng)目、四館一院一中心D項(xiàng)目、文化產(chǎn)業(yè)園E項(xiàng)目）的實(shí)際調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)目前甘肅省在PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中主要存在以下具體問題。

（一）項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不扎實(shí)

甘肅省入庫項(xiàng)目中有的可研報(bào)告尚未完成，立項(xiàng)流程存在瑕疵；有的物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證報(bào)告流于形式，照搬模板，給未來項(xiàng)目實(shí)施埋下隱患，存在“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的問題。前期工作不到位，許多項(xiàng)目采購的社會(huì)資本方融資能力差，未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行難度增大，無法真正落地，最終被清庫。例如，四館一院一中心D項(xiàng)目因前期手續(xù)不全，至今未開工，無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，項(xiàng)目無法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，不宜繼續(xù)采用PPP 模式實(shí)施；文化產(chǎn)業(yè)園E 項(xiàng)目社會(huì)資本方至今仍然無法順利完成融資，導(dǎo)致項(xiàng)目2018年10月全面停工，給政府帶來與社會(huì)資本的訴訟、工程長(zhǎng)時(shí)間拖延、未來善后等一系列問題。

（二）科學(xué)編制實(shí)施方案有困難

PPP 模式涉及的不僅是融資的問題，還是管理的問題，更是改革的問題。PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案的編制主要從整體架構(gòu)搭建、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配、項(xiàng)目運(yùn)作方式確定、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)確定、項(xiàng)目合同體系確定、監(jiān)管架構(gòu)確定、財(cái)務(wù)測(cè)算等多方面進(jìn)行編制。許多項(xiàng)目聘請(qǐng)的咨詢機(jī)構(gòu)資質(zhì)差、實(shí)力不足，編制實(shí)施方案時(shí)不進(jìn)行盡職調(diào)查，照抄范本，缺乏大量的數(shù)據(jù)測(cè)算，導(dǎo)致有的項(xiàng)目收入、成本測(cè)算不匹配、造成政府性付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助虛增，增加財(cái)政支出責(zé)任。

（三）政府付費(fèi)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效掛鉤機(jī)制未落實(shí)

PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中應(yīng)設(shè)置科學(xué)合理的績(jī)效考核目標(biāo)，財(cái)政支出與考核結(jié)果相掛鉤。事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤，事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期管理機(jī)制。但幾乎所有項(xiàng)目的實(shí)施方，因?qū)PP項(xiàng)目理解能力差，專業(yè)知識(shí)欠缺，對(duì)績(jī)效考核、績(jī)效監(jiān)測(cè)不重視，簡(jiǎn)單的認(rèn)為實(shí)施方案中計(jì)算的補(bǔ)貼金額就是今后要支付給社會(huì)資本方的補(bǔ)貼數(shù)額，未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任，無法建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制。

（四）履約保障措施未落實(shí)

雖然《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）明確規(guī)定，履約保函體系由投資競(jìng)爭(zhēng)保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函和移交維修保函組成；社會(huì)資本應(yīng)以支票、匯票、本票或金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式繳納保證金。然而在實(shí)際操作過程中，部分項(xiàng)目的社會(huì)資本未按規(guī)定提交履約保函。如智慧城市B項(xiàng)目和四館一院一中心D項(xiàng)目等均未提供履約保函。因此，要警防一些社會(huì)資本，以投資為誘餌，設(shè)不合理?xiàng)l款，攬重大項(xiàng)目，套政府信用，獲高額收益，既拖后項(xiàng)目建設(shè)，圈占財(cái)政資金，騙取公共資源，又筑高政府債務(wù)，影響全省戰(zhàn)略布局。

（五）民營(yíng)企業(yè)投資信心不足

目前參與PPP 項(xiàng)目的社會(huì)資本主要是國(guó)有企業(yè)，而PPP 的本義是鼓勵(lì)社會(huì)資本尤其是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域，建立起合作共贏的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系。國(guó)企的過多參與對(duì)民企產(chǎn)生擠出效應(yīng)，導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目缺少了民企的創(chuàng)新和高效特點(diǎn)。同時(shí)，民企的低參與率限制了PPP 模式優(yōu)化資本市場(chǎng)供給側(cè)的功能。另一方面，由于PPP 項(xiàng)目周期長(zhǎng)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期通常達(dá)20-30年，民營(yíng)企業(yè)對(duì)政府履約風(fēng)險(xiǎn)的顧慮遠(yuǎn)大于國(guó)有企業(yè)。收益率偏低直接降低了PPP項(xiàng)目對(duì)民企的吸引力。目前PPP大多為微利項(xiàng)目，收益率一般為6%-8%，對(duì)民營(yíng)資本而言，相對(duì)于前期巨額的資金投入，收益偏低，吸引力不足。交通PPP 項(xiàng)目是社會(huì)資本非常看好的項(xiàng)目，其收益穩(wěn)定。盡管如此，高速公路A項(xiàng)目歷經(jīng)三次招標(biāo)才落地，簽約時(shí)又經(jīng)歷了多輪談判。

另外，民營(yíng)企業(yè)還有三方面的憂慮。一是政策變更風(fēng)險(xiǎn)。一些地方政府在制定新政策時(shí)，可能并不考慮民營(yíng)資本利益，隨意制定新政策或變更原政策。二是政府兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。為促成合作，一些地方政府在前期會(huì)對(duì)民營(yíng)資本做出脫離實(shí)際的保證或難以兌現(xiàn)的承諾，致使在合作期內(nèi)兌現(xiàn)縮水或完全不予兌現(xiàn)。三是領(lǐng)導(dǎo)變更風(fēng)險(xiǎn)。一些地方政府換屆或換領(lǐng)導(dǎo)后，對(duì)上一屆政府政策不連貫甚至不予承認(rèn)?！靶鹿俨毁I舊賬”，換一套領(lǐng)導(dǎo)班子改一套政策。對(duì)PPP模式態(tài)度不同，監(jiān)管方式迥異，不履行合作協(xié)議約定，這些都使得民營(yíng)資本方往往無所適從，十分被動(dòng)，導(dǎo)致投資信心不足。

三、甘肅省規(guī)范發(fā)展PPP項(xiàng)目的對(duì)策建議

習(xí)近平總書記2019年8月在甘肅調(diào)研時(shí)指出：“全面深化改革涉及的領(lǐng)域眾多，有些領(lǐng)域的改革比較復(fù)雜，越往后推難度越大。因此需要注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加大攻堅(jiān)力度，使改革更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?！痹诟拭C省規(guī)范發(fā)展PPP項(xiàng)目的過程中，同樣需要注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域，用好PPP 這個(gè)改革利器，解決融資難題，轉(zhuǎn)變政府職能，補(bǔ)齊公路、水利、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域短板，提供高效優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，縮小與發(fā)達(dá)省份差距，與全國(guó)人民一道實(shí)現(xiàn)全面小康。為加快PPP 模式在甘肅的規(guī)范發(fā)展，結(jié)合上述具體問題，本文提出如下建議：

（一）轉(zhuǎn)變觀念，精選項(xiàng)目

必須認(rèn)識(shí)到，不是所有的項(xiàng)目都適合做PPP，也不是說想做多少PPP 就能做多少PPP。例如，作為PPP 項(xiàng)目發(fā)展最早的英國(guó)，其在城市基礎(chǔ)設(shè)施中的PPP 項(xiàng)目占比并不高。與此同時(shí)，我國(guó)許多東部發(fā)達(dá)省份PPP項(xiàng)目中基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的占比也要比甘肅省低。作為西部欠發(fā)達(dá)省份，甘肅地方財(cái)力有限，一般公共預(yù)算10%的上限不能突破，財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算安排運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出等，這就使得相關(guān)部門在PPP項(xiàng)目推廣過程中，不能急于求成，草率簽約，而要扎實(shí)推進(jìn)，規(guī)范管理，精心選擇項(xiàng)目，做真的PPP，保證項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)達(dá)到預(yù)期效果。打造一批發(fā)揮社會(huì)資本的主動(dòng)性和專業(yè)性，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給效率提升，而非僅為獲取融資或施工利潤(rùn)的“樣板”和“標(biāo)桿”項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目從數(shù)量到質(zhì)量的提升。

（二）加強(qiáng)管理，抓好落實(shí)

按照甘肅省PPP項(xiàng)目實(shí)施意見，行業(yè)主管部門和各市州政府負(fù)責(zé)PPP 項(xiàng)目的遴選發(fā)起、實(shí)施方案聯(lián)審、監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)；項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施方案編制、社會(huì)資本選擇、建設(shè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管和移交；財(cái)政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、項(xiàng)目涉及的政府資金預(yù)算安排、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制防范。PPP 項(xiàng)目的行業(yè)主管部門、各市州政府、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門要落實(shí)主體責(zé)任，按照中央新出臺(tái)的文件嚴(yán)把政策關(guān)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)PPP 項(xiàng)目全生命周期的規(guī)范管理，細(xì)化完善PPP 項(xiàng)目的開發(fā)、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)、移交中可能涉及風(fēng)險(xiǎn)的合同訂立、用地標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼、項(xiàng)目產(chǎn)出和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，制定和明確標(biāo)準(zhǔn)化合同、績(jī)效管理辦法、風(fēng)險(xiǎn)防控指引等，監(jiān)督社會(huì)資本方的出資責(zé)任、運(yùn)營(yíng)責(zé)任，控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保障PPP模式順利推進(jìn)。

（三）重諾履約，建立互信

在政府和市場(chǎng)平等合作的基礎(chǔ)上，建立互信機(jī)制。政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”，政府部門應(yīng)該具有契約精神，在項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格遵守合同約定。地方政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高治理能力，提升法治意識(shí)、契約意識(shí)，將政務(wù)誠信納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，加大對(duì)政務(wù)失信行為的懲戒力度。在此基礎(chǔ)上，還需要落實(shí)好鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)民營(yíng)資本積極參與PPP項(xiàng)目，樹立正確的PPP輿論導(dǎo)向，創(chuàng)造包容的融資環(huán)境，提振民企參與熱情。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，重諾履約的市場(chǎng)環(huán)境，是順利開展PPP的前提和保障，政府和市場(chǎng)合作雙方平等互利，PPP項(xiàng)目才會(huì)有好的發(fā)展。

（四）學(xué)習(xí)借鑒，創(chuàng)新發(fā)展

要積極學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)省份推廣運(yùn)用PPP 項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，在認(rèn)真做好遴選潛在項(xiàng)目和把好項(xiàng)目入庫關(guān)的同時(shí)，創(chuàng)新性的開展工作。例如，可引入建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體的社會(huì)投資人充分參與項(xiàng)目識(shí)別、可研、投融資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)等過程，政府出資人代表與選中的社會(huì)投資方組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)對(duì)本項(xiàng)目整體投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)項(xiàng)目公司通過經(jīng)營(yíng)收入以及政府補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)基本回報(bào)，運(yùn)營(yíng)期滿后將項(xiàng)目全部資產(chǎn)完好、無償移交給政府指定機(jī)構(gòu)，社會(huì)資本方為實(shí)現(xiàn)盈利，將主動(dòng)在縮短前期工作周期，加強(qiáng)工程建設(shè)質(zhì)量上下功夫，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。