我國社會政策的“自性”特征與發(fā)展

文/王思斌

改革開放以來，特別是進入新世紀黨中央確立“以人為本”和“以人民為中心”的經(jīng)濟社會發(fā)展理念以來，我國的社會政策得到了較快發(fā)展。中國特色社會主義進入新時代，面對人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展的矛盾，我們需要積極穩(wěn)妥地發(fā)展社會政策。本文擬借鑒國際上社會政策發(fā)展的一般經(jīng)驗，立足中國實際，對我國社會政策發(fā)展的“自性”特征及發(fā)展前景做一些分析。

社會政策的內(nèi)涵及其發(fā)展

（一）社會政策的提出及基本涵義

要研究我國的社會政策發(fā)展，需要參考和借鑒國際經(jīng)驗，因為社會政策是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，我國是經(jīng)濟社會現(xiàn)代化的后來者。社會政策產(chǎn)生和發(fā)展的一般歷史不是本文的研究對象，但是我們還需要對社會政策發(fā)展的基本歷程和社會政策在不同國家、不同發(fā)展階段的內(nèi)涵做些分析，因為這與本文力圖闡述的我國社會政策的“自性”相關(guān)。

從國際上看，社會政策的產(chǎn)生和發(fā)展最早可以追溯到1601年英國《伊麗莎白濟貧法》的頒布，當時并沒有社會政策的概念，但是英國政府、教區(qū)承擔了對貧困者、流浪者實施基本救助的責任。政府和社區(qū)的救助行為有對貧困者、流浪者進行管制的目的，但是客觀上也在一定程度上保護了這些貧困者、流浪者，使之免于喪失生命的威脅。

社會政策概念是德國經(jīng)濟學家于19世紀80年代，基于德國出現(xiàn)的嚴重的勞資沖突、工人運動的快速發(fā)展而提出的，它是要通過政府制定政策，對工人施惠而減少工人的反抗情緒，實現(xiàn)社會公平和社會穩(wěn)定。正如德國社會政策學會重要創(chuàng)始人瓦格納（Adolf H.G.Wagner）1891年在其《社會政策、財政政策、租稅政策》中所申明的，社會政策就是要把分配過程中的各種弊害，采取立法及行政手段，以爭取公平為目的而加以清除的國家政策。20世紀50—70年代，英國的社會政策研究得到了長足發(fā)展，對社會政策也有狹義和廣義的理解。狹義的社會政策被看成是與政府有關(guān)的、增進公民社會福利的政策；廣義理解是通過再分配來滿足人們的那些無法或不能通過市場來滿足的一系列物質(zhì)和社會需求，向人們提供必需的、沒有歧視的服務，促進社會整合。再到后來，社會政策的內(nèi)容和功能得到進一步擴展。可以說，社會政策概念的內(nèi)涵與功能是根據(jù)各國面對的民生問題、社會問題和社會進步的理想而確定的。

（二）社會政策的基本屬性——自性

我國要推進社會政策實踐發(fā)展，進行社會政策研究，離不開對發(fā)達國家已有的社會政策實踐和社會政策研究成果的借鑒，這就有一個社會政策的“自性”即其基本屬性問題。社會政策的“自性”并不是發(fā)達國家提出的問題，而是我國學者在討論社會政策問題時的一個用語。就現(xiàn)在筆者看到的文獻，較早和比較多使用該概念的是景天魁教授，其背景之一是筆者于2004年發(fā)表了《社會政策時代與政府社會政策能力建設》一文，并在文中提出了“我國將迎來社會政策時代”或“中國正在走向社會政策時代”的判斷。景天魁教授用“自性”的概念對我國進入社會政策時代提出質(zhì)疑，并就中國社會政策的發(fā)展階段闡述了自己的觀點。

“自性”概念的運用引起了筆者的很大興趣，因為對這一問題的辨析會深化對我國社會政策時代問題的討論和認識。根據(jù)筆者的閱讀，“自性”的概念在幾個領域被運用。中國佛教文化對“自性”的使用最早。德國心理學家榮格（Carl Gustav Jung）認為人的精神或者人格一開始就是一個整體，這種人格的組織原則是一個原型，榮格將其稱為自性（self，或自我）。我國社會學者在兩個方面使用了“自性”的概念。田毅鵬在梳理梁啟超研究中國社會特點的文獻時認為，梁啟超以西方為鏡尋找中國的“自性”，這個“自性”就是一個民族在漫長的歷史發(fā)展進程中形成的獨特性。景天魁在回顧與展望中國的社會政策時，指出我國的社會政策要從“他性”走向“自性”。他在闡述社會政策的分期時指出，劃分社會政策成長階段的根據(jù)應該是社會政策的“自性”，他指出社會政策的自性是指其獨立性和完整性。

怎樣理解社會政策的“自性”呢？本文認為“自性”是一個事物所具有的本質(zhì)性特征，是事物在一定的、可比較的向度上表現(xiàn)出來的、獨特的本質(zhì)。對于社會政策而言，其最重要的“自性”應該是它所具有的本質(zhì)性特征，是它不同于其他政策（比如經(jīng)濟政策、政治政策、文化政策）的本質(zhì)性的東西。那么，社會政策的本質(zhì)是什么？筆者贊同蒂特馬斯等人的看法，認為“社會性”是社會政策的最重要的“自性”?！吧鐣浴笔钦捌渌麢C構(gòu)對困境人士基本生活的關(guān)心和幫助，對人的尊重及其社會性生存或生活質(zhì)量的看重，對人們生活的社會整合或社會進步狀態(tài)的追求。這與景天魁所說社會政策應該關(guān)心人、服務人，它是國家責任，應該覆蓋全體社會成員，其價值目的是滿足民生的基本需要的說法是一致的。

在運用“自性”來分析社會政策的發(fā)展時，還有一點需要說明的是“自性”的程度問題。如果事物之間在本質(zhì)上是非此即彼的，用“自性”來描述其特點相對容易，比如認為中國社會與西方社會、中國社會政策與發(fā)達國家的社會政策在本質(zhì)上是有很大不同的，用“自性”就能較清楚地說明二者的區(qū)別。本文研究中國的社會政策的特征與發(fā)展，認為中國的社會政策與西方社會政策在比較抽象的“社會性”上應該有很多相似之處，而社會政策的發(fā)展只是“社會性”的程度問題。由此可以引出“自性度”的概念，它指的是某種社會（或經(jīng)濟-社會）政策所具有的、反映社會政策的本質(zhì)即社會性的程度。本文擬用“自性度”的概念來闡明我國社會政策的發(fā)展狀態(tài)與前景。

中國社會政策的發(fā)展軌跡與自性

（一）我國社會政策發(fā)展的基本軌跡與特征

本文研究社會政策的發(fā)展特點與前景，是從我國的改革實踐和現(xiàn)代化建設進程的角度著眼的，其前提是社會政策的某些可比性。因此，本文不贊同我國在封建社會就有社會政策的說法，不贊成把產(chǎn)生了間接“社會性”效果的經(jīng)濟政策看作社會政策，也不把相對于經(jīng)濟、政治、文化的社會領域的政策都看成社會政策。本文同意，如果對社會政策這一概念做泛化理解，會有損于社會政策學科的獨立性。這樣，本文就遵從學術(shù)界的一般用法，把社會政策看成是主要由政府負責實施的，直接解決困境人群的基本生活困難、提高其生活質(zhì)量并以促進社會整合與社會進步為目的的政策。顯而易見，這里指的是狹義的社會政策。

社會政策是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，我國的社會政策實踐比較遲晚。1949年新中國成立后，我國選擇了社會主義制度。由于我國的經(jīng)濟基礎薄弱，我們又選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的道路，再加上過分看重政治和精神的作用，所以社會政策一直比較落后。比較“純粹”和制度化的社會政策是在農(nóng)村實行、由農(nóng)村集體承擔的“五保”制度，但是其范圍小、救濟水平較低。

改革開放首先從農(nóng)村開始。農(nóng)村廣泛實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制雖然是一項經(jīng)濟政策，應該說，這項以改善民生為基礎的經(jīng)濟改革政策有社會政策的成分?；蛟S，這項政策應該屬于經(jīng)濟-社會政策。1994年我國開始全面進行以市場化為導向的經(jīng)濟體制改革則導致了現(xiàn)代社會政策的出臺，這就是1997年發(fā)布的《國務院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》。該政策在價值上把為人民服務作為主要內(nèi)容，同時也強調(diào)了政策的政治意義和對經(jīng)濟體制改革的作用。該政策具有明顯的“社會性”，但是在執(zhí)行過程中也有明顯的社會管理的特征。

我國社會政策的較快發(fā)展是進入21世紀特別是2003年以后。2003年，危及全國的SARS病毒事件和震驚社會的孫志剛事件使政府深刻地認識到關(guān)注民生、改善民生的重要性和迫切性，接著在幾年內(nèi)中央連續(xù)集中出臺了一系列改善基本民生的社會政策。這些社會政策重要之處是把從未得到國家福利政策惠及的廣大農(nóng)村居民包含在內(nèi)，涉及到最低生活保障、基本衛(wèi)生醫(yī)療、基本養(yǎng)老保險等最基本的民生領域。可以說，21世紀的第一個十年是社會政策集中出臺和實施的時期，這些社會政策以改善和服務民生為基本的指導思想，著力解決困難群體、貧弱群體的基本生活方面的問題，力圖以此促進和諧社會建設，應該說有較強的“社會性”或“自性”。

2008年美國爆發(fā)金融危機，這也影響了中國的經(jīng)濟發(fā)展和社會政策。面對我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的事實，習近平總書記提出了“宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底”的應對思路。2012年之后，我國既有的社會政策向精細化、科學化的方向發(fā)展。

（二）我國社會政策的自性度

下面讓我們簡要地總結(jié)一下過去70年特別是改革開放40年以來社會政策的“自性”特征。再一次需要說明的是，本文認為社會政策的“自性”是指它的社會性，包括為了民生的基本理念，面對和解決基本民生問題，促進社會整合功能的發(fā)揮等內(nèi)容；具有明顯“社會性”的社會政策具有較多“自性”，即“自性度”較高。大略地，我國社會政策的“社會性”或“自性度”呈現(xiàn)以下變化狀況（見表1）。

表1：中國社會政策的“自性”狀況

本文認為，從社會政策的原本性質(zhì)來看，解決貧弱群體基本生活問題的價值觀、政策行動和政策效果是衡量我國社會政策“自性”的基本尺度。改革開放以前，我國的社會政策很少、覆蓋面很小，談不上社會政策有“自性”；從改革開放啟動到國有企業(yè)市場化改革的高峰期，社會政策或被包含于經(jīng)濟體制改革政策之中，或被賦予明顯的經(jīng)濟和社會管理功能，社會政策的“自性”程度是較低的；進入21世紀以來，在經(jīng)濟實力加強、社會矛盾積累且社會風險增加的情況下，民生問題被擺到重要地位，廣大基層民眾受益，社會政策的“自性”表現(xiàn)明顯。進入新時代，社會政策向科學化、精細化、制度化的方向發(fā)展。這樣，我國社會政策的發(fā)展就呈現(xiàn)了由低自性向中自性的發(fā)展。我國社會政策的高自性還沒有到來，或許當我國基本實現(xiàn)社會現(xiàn)代化目標時，社會政策才能夠達到高自性程度。筆者認為，這是符合國際上社會政策的發(fā)展邏輯的。

發(fā)展社會政策研究促進社會政策實踐

（一）走向更具“自性”的社會政策

本文將社會政策在政府政策中的重要程度和民生目標的實現(xiàn)程度作為其“自性”的衡量標準，可以認為，社會政策具有較高“自性”是社會整體進步的一個表征，我國需要走向社會政策發(fā)展的更高階段。但是從我國社會政策發(fā)展的實踐也可以看到，社會政策的發(fā)展最初帶有經(jīng)濟目標與社會目標的混合性，許多社會政策與促進經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)。這實際上是我國社會政策發(fā)展不可逾越的階段。于是我們需要對社會政策的“自性”進行再理解。經(jīng)濟發(fā)展是社會政策發(fā)展的基礎，在一個不甚富裕的國度，要支持高自性的社會政策——廣覆蓋、較高水平、重民生、社會性——是不容易的。正是在這種意義上，中共中央十九大提出“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，既盡力而為，又量力而行”，這是現(xiàn)實理性的?？梢哉f，那些既能保障政策的社會性，又能促進經(jīng)濟社會發(fā)展的社會政策，是符合中國當前國情的。

但是無論如何，我國的社會政策還需要向更高層次發(fā)展，體現(xiàn)其社會性，具有更高“自性”。在現(xiàn)實生活中，還有大量民眾基本生活方面難以解決的問題尚未得到政府和社會的實際而有效支持，如較廣泛的重度殘疾人、失能老人的照護，嚴重精神障礙患者的救治救助，罕見病患者的救助，等等。我們還有很多政策空白和“有政策、難執(zhí)行”、在執(zhí)行過程中缺乏人文關(guān)懷的現(xiàn)象，所以在社會政策上我們要補空缺、補短板，一方面要出臺更多迫切需要的社會政策，另一方面要切實實施好已有的社會政策，體現(xiàn)其社會性。

（二）發(fā)展社會政策研究促進社會政策實踐發(fā)展

社會政策是與民生密切關(guān)聯(lián)的實踐領域，社會政策的發(fā)展需要學術(shù)研究與實踐的密切結(jié)合和相互促進。我國的社會政策“自性”較弱、相關(guān)學術(shù)研究起步較慢，要滿足人民日益增長的美好生活需要，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步促進社會公平正義，就需要盡快補齊社會政策及其研究這塊短板。

我國使用“社會政策”概念和理論、較成規(guī)模的學術(shù)研究起始于20世紀末21世紀初，至今只有20年時間。雖然之后社會政策研究得到一定發(fā)展，但是與我國社會發(fā)展的進程和社會政策應達到的目標相比，其不足是明顯的。原因有以下幾點：第一，我國處于經(jīng)濟體制的市場化改革時期，社會政策未成為政府的重要話語；第二，社會政策研究在國際上主要與社會福利相聯(lián)，而我國對社會福利的理解是民政領域的補缺性福利，與社會保障是分離的；第三，社會政策的學術(shù)研究隊伍還比較弱小，被政府重視或干預社會政策的能力不足。社會政策的科學有效發(fā)展需要不斷增強的經(jīng)濟基礎，需要社會政策的理論性研究，也需要以實踐為基礎的科學分析和評估。在這些方面，我國需要切實加強，實現(xiàn)社會政策實踐與科學研究的相互促進。

隨著我國經(jīng)濟與社會的發(fā)展，從“自性”關(guān)懷的角度看，如下一些方面應該成為優(yōu)先考慮的研究課題：（1）社會政策要補短板，哪些是必須盡快制定出臺的政策；（2）社會政策資源量的增加與政策結(jié)構(gòu)改進；（3）社會政策實施的科學性和參與問題；（4）社會政策的社會性效果。加強這些研究將有助于我國社會政策的科學制定與實施，也有利于形成有中國特色的社會政策理論和實踐模式。

結(jié)語

本文主要從“自性”的角度對我國的社會政策發(fā)展實踐進行分析和研究，認為對“自性”的理解是研究和推進社會政策發(fā)展的基礎。從國際社會政策發(fā)展的經(jīng)驗和我國的發(fā)展目標來看，社會政策的本質(zhì)特征或“自性”是其“社會性”。社會政策是不斷發(fā)展的，其“自性”也是分程度的，我國的社會政策正處于從低自性向中自性發(fā)展的過程。我國的社會政策發(fā)展也要從社會政策“自性”的角度著眼，既吸收和借鑒國際經(jīng)驗，又立足我國實際，既盡力而為，又量力而行。除了社會政策實踐外，要大力開展社會政策研究，發(fā)展社會政策學科，以更加科學和有效地改善民生、提升人民福祉、促進社會整合、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。