促進(jìn)檢察事業(yè)發(fā)展，應(yīng)處理好六大關(guān)系

◎湯維建

檢察事業(yè)當(dāng)下正處于一個改革和發(fā)展的新時期。筆者認(rèn)為，在這樣一個轉(zhuǎn)折期，要促進(jìn)檢察事業(yè)的發(fā)展，需要處理好六大關(guān)系。

一、處理好檢察改革和檢察發(fā)展之間的關(guān)系

檢察機關(guān)目前是 “雙肩挑”，一邊是辦案和發(fā)展，一邊是改革和創(chuàng)新。這二者的辯證關(guān)系是：在改革中發(fā)展，在發(fā)展中改革，改革與發(fā)展水乳交融，相輔相成，兩不耽誤，同時推進(jìn)。檢察改革使檢察機關(guān)處在歷史性的發(fā)展關(guān)鍵時期，它將使檢察機關(guān)以嶄新的面貌出現(xiàn)在世人面前。傳統(tǒng)上看，檢察機關(guān)在人民群眾的心目中就是鎮(zhèn)壓犯罪的 “刀把子”，然而這種傳統(tǒng)的觀念現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生了很大改變，檢察機關(guān)的功能定位正從單一的 “刀把子”模式轉(zhuǎn)型為融維穩(wěn)、監(jiān)督與服務(wù)于一體的 “多面孔”模式。檢察機關(guān)肩負(fù)的不再是傳統(tǒng)的一元化職能，而改變成了多元化職能，檢察機關(guān)行使職權(quán)的理念不再是簡單的 “我對你錯型監(jiān)督”，而是 “對錯摸索型監(jiān)督”，對立性的監(jiān)督行為方式讓位于協(xié)同性的監(jiān)督行為方式。

尤其是，隨著民事監(jiān)督領(lǐng)域的不斷擴展和延伸，行政檢察監(jiān)督由點到面、由此及彼、由淺入深的逐步深化，公益訴訟的立法確立以及其職能效果的全方位蔓延，使檢察機關(guān)日益成為廣大人民群眾樂于使用的維護(hù)社會公平正義的有力武器。在檢察機關(guān)反貪反瀆等職能整建制 “轉(zhuǎn)隸”新產(chǎn)生的國家監(jiān)督委員會后，檢察機關(guān)提出了 “轉(zhuǎn)隸”就是 “轉(zhuǎn)機”的說法。這一說法所蘊含的意義是深刻的，然而檢察機關(guān)的 “轉(zhuǎn)機”絕不是 “轉(zhuǎn)隸”本身造成的，而是通過檢察改革賦予了檢察機關(guān)新的職能所促成的，是檢察機關(guān)改革轉(zhuǎn)型所導(dǎo)致的，是新時代對檢察機關(guān)產(chǎn)生的新需求使然。減法型 “轉(zhuǎn)隸”對檢察機關(guān)的影響不是根本性的，但加法型、賦權(quán)型改革 （指行政檢察、公益訴訟等）所帶來的 “轉(zhuǎn)機”卻是根本性的。

二、處理好民、行、公、刑之間的關(guān)系

本次檢察改革所產(chǎn)生的最為直觀的成效就是檢察職能的 “四大塊”劃分，也就是說，統(tǒng)一的檢察職能被劃分為民事檢察、行政檢察、公益檢察和刑事檢察這四大職能板塊。這一改變意義深遠(yuǎn)，影響巨大。這反映了檢察機關(guān)在新時代的新需要、新發(fā)展、新面貌、新格局。這四大職能的重新劃分是來之不易的，檢察機關(guān)要采取實際行動，在機構(gòu)配置上、人員配置上、辦案的業(yè)務(wù)量上，使這四大塊業(yè)務(wù)處在平衡狀態(tài)，從而切實改變過去長期形成的 “重刑輕民”的檢察格局不平衡狀態(tài)。實踐表明， “重刑輕民”的觀念是制約檢察發(fā)展的最大瓶頸，目前是到改變這一狀態(tài)的時候了。

三、處理好懲罰職能、監(jiān)督職能和服務(wù)職能三者之間的關(guān)系

懲罰犯罪是檢察機關(guān)的傳統(tǒng)職能，也是檢察機關(guān)的基本職能。但是除此之外，檢察機關(guān)還有監(jiān)督職能和服務(wù)職能。監(jiān)督職能不僅僅局限于訴訟監(jiān)督，還有行政監(jiān)督，更重要的還要在監(jiān)督中體現(xiàn)出服務(wù)職能。檢察機關(guān)要通過辦案深度參與到社會治理的格局中去，從而使檢察機關(guān)成為社會每一個角落都能見到的一支建設(shè)性、保障性、服務(wù)性力量。這三大職能用學(xué)術(shù)性范式轉(zhuǎn)換過來說實際上就是三大檢察：懲罰職能就是政策性檢察、監(jiān)督職能是法理性檢察、服務(wù)職能是治理性檢察。目前需要做的是將這三大檢察的順位顛倒過來，重新反思新時代檢察機關(guān)的新使命。

四、處理好辦案數(shù)量和辦案質(zhì)量之間的關(guān)系

在司法實踐中，辦案數(shù)量和辦案質(zhì)量有時會發(fā)生沖突。這里試舉公益訴訟為例加以說明。截止到2018年11月底，各縣級檢察院已實現(xiàn)了公益訴訟全覆蓋；一年來，全國檢察機關(guān)共立案公益訴訟案件113160件，其中提出檢察建議和發(fā)布公告102975件、提起公益訴訟3228件，與2015年7月至2017年7月兩年公益訴訟試點期間相比分別上升了11.5倍、12倍和1.81倍。可見，公益訴訟的數(shù)量增加非常之快，這是令人鼓舞的。然而同時又要看到，公益訴訟的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)卻不是很理想：一方面，絕大多數(shù)公益訴訟案件都僅僅經(jīng)歷了一個訴前程序，而沒有走完完整的訴訟過程，訴前程序占整個公益訴訟案件總量的約90%；另一方面，從案件類型來看，民事公益訴訟案件僅占約5%，其他皆為行政公益訴訟案件和刑事附帶民事公益訴訟案件。這就造成了兩個失衡：一是訴前程序和訴訟程序的失衡，二是行政公益訴訟和民事公益訴訟的失衡。

筆者以為，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)將 “行主民輔”的實施路徑改變?yōu)?“行民并重”的推進(jìn)策略，更加重視民事公益訴訟的實踐功能。這樣的轉(zhuǎn)變有助于使公益得到切實保障，有助于構(gòu)建檢察機關(guān)和行政機關(guān)雙贏共贏的和諧關(guān)系，同時還可以利用行政機關(guān)的力量為訴訟服務(wù)，減少民事公益訴訟的困難、障礙和成本，確保民事公益訴訟產(chǎn)生理想的訴訟結(jié)果，從而形成保護(hù)公益的合力和規(guī)模效應(yīng)，最終有利于構(gòu)建一個科學(xué)合理的由淺入深、由易到難、層層遞進(jìn)、張弛有度的公益訴訟內(nèi)在結(jié)構(gòu)和順暢機制。

五、處理好靜態(tài)檢察和動態(tài)檢察之間的關(guān)系

目前檢察機關(guān)呈現(xiàn)出的狀況與法院類似，存在著 “等米下鍋”的現(xiàn)象，屬于被動性檢察，沒有體現(xiàn)出檢察機關(guān)應(yīng)有的主動性和能動性，幾乎沒有實施主動檢察的機制和制度。建議推廣巡回檢察機制，開出流動的檢察機構(gòu)，使檢察機關(guān)能夠為人民群眾及時利用，實現(xiàn)檢察機關(guān)與人民群眾之間的 “零距離”，成為人民群眾家門口的檢察機關(guān)。這將有助于解決目前老百姓長期抱怨的“控告難”、 “申訴難”等瓶頸式問題，這也是以人民為中心、司法為民、檢察為民、便民司法的應(yīng)有之義。再者，還要關(guān)注和加強派駐檢察室的建設(shè)，不僅要將檢察室派到監(jiān)獄等勞動教養(yǎng)、改造機關(guān)和社區(qū)，而且還要派到行政機關(guān)和人民法院，形成主動監(jiān)督的格局和態(tài)勢。

六、處理好深化辦案和推動立法完善的關(guān)系

檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能，所面臨的立法狀況與法院有天壤之別，法院行使審判權(quán)所需要的程序、規(guī)范和制度在立法的供給上都是相對完善、相對齊備、相對成熟的，其所依托立法規(guī)范所進(jìn)行的司法解釋的空間也是寬闊的，而檢察機關(guān)則往往面臨著諸多法治的空白和盲區(qū)，甚至經(jīng)常會陷入無法可依的狀態(tài)和窘境。立法空缺的情形主要表現(xiàn)在民事檢察、行政檢察和公益訴訟領(lǐng)域，在刑事檢察領(lǐng)域則基本不存在這種嚴(yán)重的問題。在民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督的領(lǐng)域，檢察機關(guān)可資利用的法律條文只有 《民事訴訟法》和 《行政訴訟法》的幾個條文，缺乏必要的可操作性。公益訴訟更是如此，一個公益訴訟一個條文， 《民事訴訟法》第55條規(guī)定了民事公益訴訟， 《行政訴訟法》第25條規(guī)定了行政公益訴訟。

法律條文少，必然訴諸司法解釋，而司法解釋因位階低具有一定局限性。比如說，調(diào)查核實權(quán)的問題，早在2012年修改 《民事訴訟法》時就已入法，2018年剛剛通過的修改后的 《人民檢察院組織法》也將其寫入法律之中，這是民行檢察制度和公益訴訟制度的一大進(jìn)步。然而這樣的規(guī)定也不無遺憾之處，因為調(diào)查核實權(quán)缺乏強制性手段加以保障，從而難以使之與普通的調(diào)查核實權(quán)區(qū)分開來，也難以在實踐中真正落地。調(diào)查核實權(quán)或調(diào)查取證權(quán)是檢察機關(guān)行使民行法律監(jiān)督權(quán)和公益訴訟權(quán)所必須具備的查明事實和收集證據(jù)的必要權(quán)限，缺乏這一權(quán)限，檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)和公益訴訟權(quán)就勢必寸步難行，缺乏必要的證據(jù)和事實依據(jù)，法律監(jiān)督和公益訴訟都難以收取應(yīng)有的效果。重要的不是立法是否賦予檢察機關(guān)形式上的調(diào)查核實權(quán)，也不是倡導(dǎo)性地規(guī)定任何單位和個人對于檢察機關(guān)的調(diào)查核實行為都應(yīng)當(dāng)支持和配合，而是在檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)遭遇障礙時，檢察機關(guān)是否享有強制性地排除這些障礙或阻力的權(quán)力。因此，檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)應(yīng)當(dāng)有與之相匹配的采取強制措施的權(quán)限，比如對妨礙調(diào)查核實和調(diào)查取證者進(jìn)行罰款或拘留的權(quán)限。

恰恰相反，由于立法上對于檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)定位失之模糊化，致使現(xiàn)有的哪怕是檢察機關(guān)自己做出的司法解釋也都申明其不享有限制人身自由等采取強制措施的權(quán)限。這就不能不使檢察機關(guān)所享有的法律監(jiān)督權(quán)和公益訴訟權(quán)陷于困頓，制約其實踐效果的優(yōu)化。再比如說，檢察機關(guān)為了通過公益訴訟實現(xiàn)公益維護(hù)的目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)在立法上配置以相應(yīng)的必要權(quán)限。針對正在進(jìn)行著的排污等損害公益的行為，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)享有直接發(fā)出禁止排污、停止侵權(quán)的訴前禁令的權(quán)限，而不必再彎道向法院提出申請，由法院作出停止侵權(quán)的訴前保全裁定。然而，2018年3月最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的 《關(guān)于檢察公益訴訟適用法律若干問題的規(guī)定》卻要求按照 《民事訴訟法》和 《行政訴訟法》辦事，而 《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定任何人要采取保全措施都必須向法院提出申請。這就將公益訴訟和私益訴訟同等對待了，檢察機關(guān)作為訴訟主體所發(fā)動的公益訴訟理應(yīng)享有特殊的權(quán)限。

上述種種問題和困惑的產(chǎn)生，與支撐檢察機關(guān)行使職權(quán)的法律規(guī)范供給嚴(yán)重不足有密切關(guān)聯(lián)。為了使檢察機關(guān)在新時代更加卓有成效地履職盡責(zé)，確保法律監(jiān)督權(quán)的貫徹落實，確保公益訴訟的順利推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)盡快將相關(guān)法律提上立法規(guī)劃的議事日程。這其中尤為迫切的立法有兩部：一是 “人民檢察院監(jiān)督法”，一是 “人民檢察院公益訴訟法”。對于 “人民檢察院監(jiān)督法”和 “人民檢察院公益訴訟法”的制定起草，檢察機關(guān)責(zé)無旁貸，應(yīng)當(dāng)由檢察機關(guān)牽頭積極推動、深入調(diào)研，盡快使之出臺問世，成為檢察機關(guān)履職盡責(zé)的重要遵循。