公共安全產(chǎn)品視角下的國際維和行動供給

文/程子龍

國際維和行動是一項(xiàng)重要的沖突管理手段，同時也是一項(xiàng)重要的國際公共安全產(chǎn)品。國際維和行動因其產(chǎn)生的集體安全效益而具備公共產(chǎn)品的屬性，但并非是一種純公共產(chǎn)品，而是一種國際聯(lián)合公共安全產(chǎn)品。聯(lián)合產(chǎn)品（Joint Product）是指可以產(chǎn)出多種不同程度的公共性結(jié)果的公共產(chǎn)品，或者說是公共產(chǎn)品與私有產(chǎn)品組合成的中間產(chǎn)品。國際維和行動兼具了國際公共安全效益和供給方的私有利益。從國際公共安全效益來看，國際維和行動又兼有全球、地區(qū)和國內(nèi)三個層面的安全效益。在全球?qū)用?，維和行動可以抑制局部沖突引發(fā)的全球性威脅；維和作為干預(yù)手段往往還能避免全球性大國之間的直接對抗。在地區(qū)層面，維和行動可以維護(hù)一個地區(qū)內(nèi)的和平與穩(wěn)定，減少地區(qū)大國不受歡迎的干涉行為，確保地區(qū)內(nèi)穩(wěn)定的商業(yè)發(fā)展環(huán)境，管理沖突地區(qū)內(nèi)的難民外溢等問題。在國家層面，維和行動，特別是建設(shè)和平行動可以在當(dāng)事國沖突停止、國內(nèi)秩序尚待恢復(fù)之時，提供臨時性的安全、政治秩序保障，往往扮演臨時公共部門的角色。而且，建設(shè)和平環(huán)節(jié)中對于國家機(jī)構(gòu)的恢復(fù)、重建又重塑了國內(nèi)公共產(chǎn)品的供給與分配，間接地促進(jìn)了當(dāng)事國的國家能力建設(shè)。然而，國家供給維和行動的初衷并非僅僅出于公益，更多地夾雜著供給國家的私利（contributor-specific benefits），例如，與沖突方之間的貿(mào)易、投資、安全等地緣政治經(jīng)濟(jì)利益，或是單純地從參與維和行動中獲益。因此，國際維和行動是不純粹的公共產(chǎn)品，而是一種“聯(lián)合產(chǎn)品”，它既能產(chǎn)生針對于國際社會的純公共安全利益，又能為特定國家集團(tuán)帶來不純粹的公共利益，還能為參與國家?guī)砭唧w的國家利益。維和行動只是一種中間公共產(chǎn)品，在全球安全范疇內(nèi)，和平與安全才是最終公共產(chǎn)品。維和行動作為一個整體，或者維和行動中的具體任務(wù)，以及相關(guān)的國際機(jī)制和規(guī)范，都是為了生產(chǎn)和平與安全的中間產(chǎn)品。從這一角度來看，維和行動也具有“聯(lián)合產(chǎn)品”的性質(zhì)。

國際公共產(chǎn)品普遍存在著供給與消費(fèi)不對稱的特點(diǎn)，維和行動則尤為顯著。通常情況下，維和行動都由兩個以上的國家提供，而直接消費(fèi)該項(xiàng)維和行動的則僅為一個國家或地區(qū)，其他國家更多是免費(fèi)享受維和行動帶來的間接正外部性效益。因此，供給維和行動過程中的“搭便車”現(xiàn)象較為獨(dú)特。在提供維和行動的過程中，大國也存在著“搭便車”現(xiàn)象，而一些發(fā)展相對落后的小國，反而較為積極地參與維和行動，尤其是在提供維和軍事人員方面，這主要是由于供給維和行動所特有的激勵機(jī)制所導(dǎo)致的結(jié)果。最后，雖然消費(fèi)方在消費(fèi)公共產(chǎn)品時，不會輕易地被“排他”和“競爭”，只會選擇放棄對產(chǎn)品的消費(fèi)，但是，在某些國家享用維和行動時，有時會出現(xiàn)被動消費(fèi)的情況，被強(qiáng)制手段強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)和平，也就是說，國際社會中存在著借維持和平之名行武力干涉內(nèi)政之實(shí)的現(xiàn)象。

國際維和行動的供給模式分析

（一）聯(lián)合國維和行動的分工模式

維和行動供給在聯(lián)合國框架內(nèi)的分工模式非常明確：西方發(fā)達(dá)成員國集中于為維和行動供給決策和資金；廣大發(fā)展中國家集中于通過提供維和人員供給維和行動。以2015年為例，僅美國、英國、法國、日本、德國、西班牙、意大利、加拿大八個國家就貢獻(xiàn)了78%的維和經(jīng)費(fèi)，其中僅美國一家就貢獻(xiàn)了28.36%，但這八個國家的維和人員貢獻(xiàn)率則僅為3.3%。相比之下，前十名的維和人員派出國貢獻(xiàn)了約53%的維和人員。從維和資金貢獻(xiàn)來看，在1974年之前，聯(lián)合國維和行動經(jīng)費(fèi)主要來自于聯(lián)合國經(jīng)常預(yù)算和自愿捐助。但是，自愿捐助原則引起了成員國間明顯的“搭便車”現(xiàn)象，造成維和經(jīng)費(fèi)無法滿足現(xiàn)實(shí)需求。為此，聯(lián)合國大會于1973年12月11日通過《3101號決議》，不得不將自愿捐助改為維和攤款加自愿捐助制度。聯(lián)合國根據(jù)每個成員國的經(jīng)濟(jì)總量制定不同的分?jǐn)偙壤?，發(fā)達(dá)國家承擔(dān)更多的攤款份額，安理會常任理事國在正常分?jǐn)偱漕~上多增加了22%的攤派任務(wù)。因此，聯(lián)合國發(fā)達(dá)成員國貢獻(xiàn)了絕大多數(shù)的維和經(jīng)費(fèi)。

從維和人員貢獻(xiàn)來看，聯(lián)合國維和行動的資金貢獻(xiàn)大國通常并不是人員貢獻(xiàn)大國。有別于強(qiáng)制性的維和經(jīng)費(fèi)攤派制度，成員國貢獻(xiàn)維和人員完全出于自愿原則。鑒于此，貢獻(xiàn)國派出維和人員一定是基于多方面因素考量的結(jié)果，例如，沖突的性質(zhì)、危險程度、潛在的傷亡率、出兵國的軍事實(shí)力、與沖突當(dāng)事方的關(guān)系以及與沖突所在地區(qū)的地緣政治經(jīng)濟(jì)利益等都是考慮的主要因素。如果排除掉其他因素，僅考慮維和人員的派出成本，成員國間的供給存在著很大的成本差異。因此，維和行動往往劃分為富裕型維和行動與貧窮型維和行動。雖然聯(lián)合國會為維和人員提供補(bǔ)貼，為提供的裝備進(jìn)行一定比例的報銷，但仍不足以貼補(bǔ)到發(fā)達(dá)國家的供給成本水平。盡管如此，大量發(fā)展中國家往往還是能從維和行動中營利，這也是導(dǎo)致成員國間出現(xiàn)維和行動分工最重要的原因。維和行動的危險性和傷亡情況以及一些政治因素，是導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家減少派出聯(lián)合國維和人員的主要原因。

（二）國際維和行動的代理供給模式

聯(lián)合國是維和行動最為主要的行為體，但并不是唯一的行為體，區(qū)域組織、次區(qū)域組織、全球大國、地區(qū)大國都在此方面發(fā)揮著重要的作用。自二戰(zhàn)結(jié)束后，國際社會中還出現(xiàn)過大量聯(lián)合國框架之外的非聯(lián)合國維和行動。根據(jù)維和行動供給者身份的不同，這些行動大致可以劃分為獨(dú)立國家領(lǐng)導(dǎo)的、國家自愿聯(lián)盟（或臨時性的國家自愿聯(lián)盟）（coalitions of willing or ad hoc coalitions of willing）的，以及區(qū)域組織安排的維和行動。這些行動中部分得到了聯(lián)合國授權(quán)，而有些未得到聯(lián)合國的授權(quán)。在2014年之前，非聯(lián)合國維和行動無論是在數(shù)量上還是在人員規(guī)模上，都大大超過了聯(lián)合國框架內(nèi)的維和行動。

從國際維和產(chǎn)品供給這一更為宏觀的視角出發(fā)，本文認(rèn)為兩者間存在著一種代理的關(guān)系。維和行動的代理供給模式是這樣一種情況：當(dāng)有必要創(chuàng)建一項(xiàng)行動，但沒有一個行為體有能力或意愿承擔(dān)這項(xiàng)維和行動，或是完全承擔(dān)該項(xiàng)行動的全部任務(wù)時，作為主導(dǎo)該項(xiàng)行動的行為體，會將全部維和行動或部分任務(wù)交付于另一方來執(zhí)行。根據(jù)該定義，維和代理模式包含三個關(guān)鍵因素：一是存在一個需要建立維和行動的緊張局勢，該局勢涉及諸多攸關(guān)方，建立行動具有必要性；二是各攸關(guān)方都僅具有部分意愿、部分能力來實(shí)施維和行動，而其中的潛在主導(dǎo)方也只是在相對層面上更有意愿和能力實(shí)施維和行動；三是代理模式的實(shí)質(zhì)是將全部或部分維和行動進(jìn)行外包，例如部分維和物資的籌措、具體專業(yè)事項(xiàng)的委托以及強(qiáng)制和平職責(zé)的移交等。以聯(lián)合國為主導(dǎo)方的維和代理可以理解為，聯(lián)合國安全理事會的成員國負(fù)有維持國際和平與安全的主要責(zé)任，但出于某種原因?qū)е滤鼈儧Q定不能或沒有意愿建立一個必要的維持和平行動。在這種情況下，安理會將這項(xiàng)行動交付給一個國家、一個國家自愿聯(lián)盟或國際組織加以實(shí)施，并通過授權(quán)決議建立聯(lián)合國與被委托方之間的代理關(guān)系，明確規(guī)定由代理的接受者來組織并執(zhí)行該項(xiàng)行動。

聯(lián)合國與非聯(lián)合國維和行動之間的代理關(guān)系大致可以分為兩類。第一類是非聯(lián)合國維和機(jī)制作為代理人，由聯(lián)合國委托從事一項(xiàng)維和行動，或履行一項(xiàng)維和行動中的部分功能。這一類代理關(guān)系的典型范例包括：一是北約2015年1月開始在阿富汗執(zhí)行的“堅定支援行動”（Resolute Support Mission），該項(xiàng)行動是應(yīng)阿富汗政府要求而向阿富汗安全部隊和機(jī)構(gòu)提供培訓(xùn)、咨詢和援助的非戰(zhàn)斗任務(wù)，并從聯(lián)合國安理會2014年12月通過的《2189號決議》中獲得授權(quán)；二是北約1992年在波斯尼亞和黑塞哥維那執(zhí)行的任務(wù)，體現(xiàn)了北約代理履行聯(lián)合國在亞得里亞海執(zhí)行武器禁運(yùn)和設(shè)立禁飛區(qū)的某項(xiàng)具體職能。第二類是聯(lián)合國作為代理人接受非聯(lián)合國維和機(jī)制委托來履行某一項(xiàng)維和行動中的部分功能。鑒于聯(lián)合國是國際維和行動中最為重要的權(quán)威機(jī)構(gòu)，因而不可能出現(xiàn)聯(lián)合國獲得安理會或聯(lián)合國大會之外的授權(quán)而執(zhí)行維和行動這種現(xiàn)象，但聯(lián)合國可以憑借伙伴關(guān)系為其他機(jī)制的維和行動提供支援。這一類的典型案例主要有兩個：一是聯(lián)合國應(yīng)布隆迪副總統(tǒng)邀請于2004年接替非盟駐布隆迪特派團(tuán)（AMIB）執(zhí)行任務(wù)；二是聯(lián)合國自2009年起通過維和行動經(jīng)費(fèi)為非盟在索馬里行動（AMISOM）提供大部分后勤和裝備資助等。

國際維和行動供給模式產(chǎn)生的動因及其影響

（一）國際維和行動供給模式產(chǎn)生和發(fā)展的動因

導(dǎo)致國際維和行動特有的供給模式，很大程度上取決于維和產(chǎn)品“聯(lián)合產(chǎn)品”的屬性，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，國際維和行動的供給模式是維和供給方私有利益占維和總體利益的比重計算的結(jié)果。一個貢獻(xiàn)維和行動的國家的效用（utility）取決于它對于聯(lián)合國維和行動貢獻(xiàn)的收益、貢獻(xiàn)非聯(lián)合國維和行動的收益，以及聯(lián)合國維和行動總體貢獻(xiàn)水平之間的計算結(jié)果。而這個國家貢獻(xiàn)維和行動的根本動機(jī)則是其私有利益占維和行動總體利益（維和公共利益+貢獻(xiàn)國私有利益）的比重，這個比重越大，該國貢獻(xiàn)維和行動的動機(jī)就越大。在國家確認(rèn)貢獻(xiàn)維和行動會有很大收益時，該國仍會在參與聯(lián)合國維和行動還是非聯(lián)合國維和行動間進(jìn)行抉擇，因?yàn)榉锹?lián)合國維和行動更加偏向于私有利益導(dǎo)向。

其二，代理模式是強(qiáng)力維和手段在聯(lián)合國框架之外的運(yùn)作。聯(lián)合國一向主張維和行動是一項(xiàng)政治手段，但為了確保維和的有效性，并積極發(fā)揮“保護(hù)平民”的作用，越來越多的維和任務(wù)包含了強(qiáng)制和平的因素。聯(lián)合國中的部分成員國，尤其是西方國家，仍然堅持并鼓勵使用強(qiáng)制和平手段。它們在聯(lián)合國決策受阻并難以達(dá)成一致意見的情況下，往往會通過其他國家或組織來運(yùn)用強(qiáng)力手段。因此，發(fā)達(dá)國家在減少聯(lián)合國維和人員供給的同時，卻擴(kuò)大了非聯(lián)合國維和行動人員的數(shù)量。隨著維和環(huán)境越發(fā)嚴(yán)峻，維和人員和平民受武力威脅的狀況越發(fā)嚴(yán)重，維和行動中的武力使用已不再是“應(yīng)不應(yīng)該”的問題，而是“該如何使用”的問題。聯(lián)合國將強(qiáng)力手段代理出去更多地表現(xiàn)為一種權(quán)宜之計。

其三，國際維和行動供給模式是維和機(jī)制間資源、能力互補(bǔ)的結(jié)果。隨著維和行動任務(wù)更多地向民事活動和國家能力建設(shè)等建設(shè)和平維度的轉(zhuǎn)向，專業(yè)性較強(qiáng)的功能正在外包給一些專業(yè)的公民社會組織。這樣，各維和機(jī)制之間憑借各自的比較優(yōu)勢互相提供資源，實(shí)現(xiàn)了能力互補(bǔ)。此外，對于“地方自主權(quán)”（local ownership）的強(qiáng)調(diào)以及區(qū)域組織執(zhí)行的維和行動更易被區(qū)域內(nèi)國家接受等因素，也都從不同程度上推動了維和代理模式的形成和發(fā)展。

（二）國際維和行動供給模式產(chǎn)生的影響

現(xiàn)有的維和行動供給模式形成后所產(chǎn)生的影響主要表現(xiàn)在三個方面。其一，導(dǎo)致聯(lián)合國維和權(quán)力一定程度的流散，但是并未削弱西方國家，反而增強(qiáng)了其自身參與維和行動的靈活性。聯(lián)合國維和權(quán)力的流散主要體現(xiàn)在維和行動的決策和部署權(quán)力日益流散到地區(qū)國際組織、非政府組織、市民社會以及單個國家或國家集團(tuán)甚至是跨國公司手中。其二，導(dǎo)致維和行動人員貢獻(xiàn)總體呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性，聯(lián)合國維和行動的裝備質(zhì)量和人員素質(zhì)也都難以得到保障。其三，極大地模糊了維和行動中的武力使用原則。在聯(lián)合國框架內(nèi)，由于多數(shù)國家堅決捍衛(wèi)聯(lián)合國維和“三原則”，維和武力使用仍能受到較好規(guī)范，但在聯(lián)合國框架之外，其他維和機(jī)制對于武力使用規(guī)范具有較大的自由度，更容易受到西方大國或地區(qū)大國的左右。從根本上說，國際維和行動供給之所以呈現(xiàn)出現(xiàn)有的模式，除了其自身的公共產(chǎn)品屬性外，也體現(xiàn)在聯(lián)合國對于維和行動演變的妥協(xié)，在聯(lián)合國無法滿足部分成員的利益時，或是暫時無法實(shí)現(xiàn)理想的維和行動改革之前，部分成員國可以靈活地跳過聯(lián)合國，采取對自身更為有利的維和行動。

對中國供給國際維和行動的幾點(diǎn)看法

中國在冷戰(zhàn)期間對于聯(lián)合國維和行動抱持謹(jǐn)慎的態(tài)度，但從20世紀(jì)90年代開始，中國對聯(lián)合國維和行動的態(tài)度從謹(jǐn)慎和不參與，逐步發(fā)展為越發(fā)關(guān)注和深入介入。中國參與的維和行動中并不存在明確的代理模式，但支持聯(lián)合國建立廣泛的全球維和伙伴關(guān)系。未來，隨著中國的維和政策越加靈活與開放，不排除中國成為國際組織的維和代理方，或委托其他行為體執(zhí)行維和行動的可能。

（一）中國增加國際維和資金與人員供給是否會引發(fā)大量“搭便車”問題

中國擴(kuò)大維和產(chǎn)品供應(yīng)存在著其他供給方因而減少或不愿提供供給的可能性，從而導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不可避免地出現(xiàn)“集體行動困境”?？朔搯栴}可從兩方面著手。一是中國應(yīng)有針對性地選擇對于維和行動的供給。中國應(yīng)減少參與行動方過多且已經(jīng)包含了貢獻(xiàn)大國的行動。因?yàn)檫@類行動較易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，并且，中國很難在此類行動中承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)角色，獲得額外收益。二是中國應(yīng)創(chuàng)造更多的選擇性激勵機(jī)制（selective incentives）。中國可以選擇為他國的維和人員提供更多的培訓(xùn)、一定的裝備支持，或是在沖突后重建中為供應(yīng)方營造更多的貿(mào)易、投資機(jī)遇等，也可以通過在非安全領(lǐng)域的合作作為激勵他國增加維和供給的手段。

（二）中國應(yīng)在通過建立代理模式實(shí)現(xiàn)自身利益的同時，維護(hù)國際維和行動的規(guī)范和原則

聯(lián)合國仍然是中國參與國際維和行動的主要平臺，在此基礎(chǔ)上，中國應(yīng)通過代理模式保持維和行動的靈活性和自主性。在聯(lián)合國之外的維和行動中，中國既可以是行動發(fā)起者、重要參與方，也可以是某些任務(wù)的代理方或委托方，這取決于維和目標(biāo)對于中國自身利益的權(quán)重大小。中國通過代理模式貢獻(xiàn)維和行動，將有助于維護(hù)國際維和行動的規(guī)范與原則。中國應(yīng)將合作重點(diǎn)集中在自身具有比較優(yōu)勢的領(lǐng)域，例如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展援助、醫(yī)療救助、掃雷等。

（三）中國應(yīng)思考如何在既有供給模式中精細(xì)化維和行動內(nèi)容，同時建立更加廣泛的維和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

中國應(yīng)該因時、因地提供相適宜的維和行動產(chǎn)品。中國當(dāng)前的投入仍過于集中在“硬”基礎(chǔ)設(shè)施層面，在諸如維和制度設(shè)計、塑造和平安全理念，以及傳播治國理政經(jīng)驗(yàn)等這些“軟”基礎(chǔ)設(shè)施層面還存在很大欠缺。未來，中國應(yīng)進(jìn)一步精細(xì)化、精準(zhǔn)化維和產(chǎn)品的設(shè)計與供給。維和產(chǎn)品的充分供給和維和行動的有效執(zhí)行更需要建立全球廣泛的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。從國家層面，中國應(yīng)加強(qiáng)與其他世界大國和地區(qū)大國之間的維和合作關(guān)系。從國際組織層面，中國在維護(hù)聯(lián)合國在維和行動中主導(dǎo)地位的同時，還應(yīng)強(qiáng)化與地區(qū)組織、次區(qū)域組織之間的合作，注重和尊重東道主的地方所有權(quán)（local ownership），以便更好地協(xié)助地區(qū)組織和次區(qū)域組織發(fā)揮更大的作用。此外，中國還應(yīng)與國際非政府組織、市民社會建立良好的關(guān)系，重視這些組織在維和治理中扮演的角色和發(fā)揮的作用，這有助于傳播中國的維和貢獻(xiàn)。再者，中國還可以適當(dāng)鼓勵本國的非政府組織前往維和任務(wù)區(qū)協(xié)助執(zhí)行人道救援、沖突預(yù)防等領(lǐng)域的任務(wù)，這既順應(yīng)了自下而上的安全治理發(fā)展趨勢，也有助于維護(hù)中國的人道主義形象。