新時(shí)代中國(guó)國(guó)家安全治理模式轉(zhuǎn)型研究

文/李文良

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，中共十八屆三中全會(huì)首次提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的時(shí)代命題，習(xí)近平總書記指出，“運(yùn)用先進(jìn)的理念、科學(xué)的態(tài)度、專業(yè)的方法、精細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)提升安全治理效能，著力推進(jìn)社會(huì)治理系統(tǒng)化、科學(xué)化、智能化、法治化，提高預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防各類安全風(fēng)險(xiǎn)能力，增加安全治理的預(yù)見性、精準(zhǔn)性、高效性”，凸顯了國(guó)家安全治理的重要意義。

中國(guó)安全治理模式轉(zhuǎn)型的背景

2014年4月15日，習(xí)近平在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上正式提出“總體國(guó)家安全觀”。在總體國(guó)家安全觀戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，《反間諜法》《國(guó)家安全法》《反恐怖主義法》《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》等陸續(xù)出臺(tái)。另外，中國(guó)國(guó)際秩序觀也經(jīng)歷了“排斥-接納-融入”的演變，推動(dòng)了國(guó)際安全合作縱深發(fā)展。面對(duì)這種新情況，國(guó)家安全治理模式必然也隨之變化。

（一）國(guó)家安全組織內(nèi)涵的變化要求轉(zhuǎn)變國(guó)家安全治理模式

在總體國(guó)家安全觀產(chǎn)生以前，無(wú)論學(xué)界還是安全系統(tǒng)實(shí)操部門，都對(duì)國(guó)家安全組織作了狹義的理解。隨著中央國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立和總體國(guó)家安全觀的提出，特別是國(guó)家安全有關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，大家對(duì)國(guó)家安全組織的理解得到不斷加深，國(guó)家安全組織的內(nèi)涵和外延已經(jīng)由特指國(guó)家安全職能機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化為囊括國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)（中央國(guó)家安全委員會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、中華人民共和國(guó)主席、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)）、國(guó)家安全職能機(jī)關(guān)（國(guó)防部、公安部、國(guó)家安全部）和國(guó)家安全職責(zé)機(jī)關(guān)（如國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、工信部等）在內(nèi)的整個(gè)國(guó)家安全組織體系，這充分表明國(guó)家安全治理已經(jīng)從以國(guó)家安全職能機(jī)關(guān)為唯一主體轉(zhuǎn)化為包括眾多國(guó)家政府組織的多元主體，面對(duì)這種新形勢(shì)，國(guó)家安全治理模式必然要發(fā)生變化。

（二）國(guó)家安全事務(wù)的不斷擴(kuò)大要求轉(zhuǎn)變國(guó)家安全治理模式

傳統(tǒng)安全觀認(rèn)為，國(guó)家安全事務(wù)僅僅包括政治、軍事等事務(wù)。隨著習(xí)近平總書記提出總體國(guó)家安全觀和新《國(guó)家安全法》出臺(tái)，傳統(tǒng)安全觀對(duì)國(guó)家安全事務(wù)的認(rèn)識(shí)得到了修正。自此，由13種安全事務(wù)發(fā)展到19種安全事務(wù)，它們分別是：政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全、國(guó)土安全、金融安全、資源安全、國(guó)民安全、文化安全、糧食安全、社會(huì)安全、信息安全、科技安全、生態(tài)安全、核安全、海外利益安全、國(guó)際安全、外層空間安全、國(guó)際海底區(qū)域安全和極地安全等安全事務(wù)。由于國(guó)家安全事務(wù)性質(zhì)、地位不同，對(duì)其治理的主體和治理工具選擇也就不同，特別是隨著國(guó)家安全事務(wù)范圍的不斷擴(kuò)大，其復(fù)雜性和多樣性也越來(lái)越大，因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家安全事務(wù)治理，轉(zhuǎn)變國(guó)家安全治理模式迫在眉睫。

（三）中國(guó)新型國(guó)際秩序觀的變化要求轉(zhuǎn)變國(guó)家安全治理模式

改革開放以來(lái)，中國(guó)國(guó)際秩序觀發(fā)生了深刻變化，經(jīng)歷了“排斥-接納-融入”三個(gè)時(shí)期。在排斥期，中國(guó)主張建立國(guó)際新秩序。1992年，中共十四大指出：“建立什么樣的國(guó)際新秩序，是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)心的重大問(wèn)題。”在接納期，中國(guó)主張積極參與國(guó)際事務(wù)，推動(dòng)國(guó)際秩序向“公正合理的方向發(fā)展”。2007年，中共十七大強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)國(guó)際秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展”。2013年以后，中國(guó)新國(guó)際秩序觀得到進(jìn)一步發(fā)展并進(jìn)入融入時(shí)期。2013年5月，李克強(qiáng)總理在印度《印度教徒報(bào)》《覺醒日?qǐng)?bào)》發(fā)表署名文章，強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)是現(xiàn)行國(guó)際秩序和國(guó)際體系的受益者和維護(hù)者?！?015年9月，習(xí)近平總書記三次闡述中國(guó)的國(guó)際秩序觀。強(qiáng)調(diào)“中國(guó)是現(xiàn)行國(guó)際體系的參與者、建設(shè)者、貢獻(xiàn)者。中國(guó)國(guó)際秩序觀的轉(zhuǎn)變，極大地推動(dòng)了中國(guó)與大國(guó)和周邊國(guó)家的安全合作。國(guó)家安全治理主體只有轉(zhuǎn)變安全治理模式，才能適應(yīng)中國(guó)國(guó)際秩序觀的變化，為維護(hù)世界和平與發(fā)展，承擔(dān)大國(guó)責(zé)任。

國(guó)家安全治理模式轉(zhuǎn)型的基本形式

中共十八大以來(lái)，特別是中央國(guó)家安全委員會(huì)成立以后，中國(guó)國(guó)家安全治理模式轉(zhuǎn)型取得了顯著效果，“解決了許多長(zhǎng)期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過(guò)去想辦而沒有辦成的大事”，正在進(jìn)行由單一治理主體向多元治理主體、強(qiáng)制治理向綜合治理、行政治理向法治治理、封閉治理向開放治理的多重轉(zhuǎn)變。

（一）由單一治理主體向多元治理主體轉(zhuǎn)變

在單一治理主體模式中，國(guó)家安全職能機(jī)關(guān)作為國(guó)家安全治理唯一主體，對(duì)國(guó)家安全事務(wù)治理以及維護(hù)國(guó)家安全負(fù)有主責(zé)；其他國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨組織、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民都處于從屬地位，只負(fù)有對(duì)安全治理主體和國(guó)家安全工作進(jìn)行配合的義務(wù)。單一治理主體模式不但效率低下，而且在面對(duì)其他組織和個(gè)人眾多不配合的情景時(shí)也無(wú)可奈何。單一主體治理模式只適合對(duì)簡(jiǎn)單國(guó)家安全事務(wù)的治理。

在多元治理主體模式中，各安全治理主體之間構(gòu)成平等關(guān)系，即其他組織和公民個(gè)人與國(guó)家安全職能機(jī)關(guān)一樣都負(fù)有維護(hù)國(guó)家安全、履行安全治理的職責(zé)。多元主體治理模式具有以下特點(diǎn)：第一，多元治理主體是一種主動(dòng)性治理，是國(guó)家安全治理主體對(duì)各自承擔(dān)的安全職責(zé)各司其職；第二，多元治理主體是一種合作治理，是治理主體間就安全治理事務(wù)的合作；第三，多元治理主體是一種追責(zé)治理；也就是說(shuō)，如果國(guó)家安全治理主體沒有認(rèn)真履行安全職責(zé)，可以對(duì)其追責(zé)。

（二）由強(qiáng)制治理向綜合治理轉(zhuǎn)變

作為安全治理主體，國(guó)家安全職能機(jī)關(guān)如軍事、公安、國(guó)安、武警等，代表國(guó)家從事安全治理活動(dòng)，履行安全治理職責(zé)，安全治理手段主要是強(qiáng)制力，即行使法律授予的權(quán)力，這就意味著安全治理獲得了國(guó)家強(qiáng)制力的支撐，其行為具有法定的權(quán)威性。如新《國(guó)家安全法》第七十五條規(guī)定：“國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、有關(guān)軍事機(jī)關(guān)開展國(guó)家安全專門工作，可以依法采取必要手段和方式，有關(guān)部門和地方應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)提供支持和配合?！备鶕?jù)該條款規(guī)定，國(guó)家安全機(jī)關(guān)可以憑借法律授予的公共權(quán)力，依法采取具有強(qiáng)制性質(zhì)的“必要手段和方式”來(lái)實(shí)施安全治理。

隨著總體國(guó)家安全觀和幾部重要國(guó)家安全法律的陸續(xù)出臺(tái)，中央國(guó)家機(jī)關(guān)（國(guó)家安全責(zé)任機(jī)關(guān)）和各社會(huì)團(tuán)體及各企業(yè)事業(yè)組織、公民與國(guó)家安全職能部門一樣都是安全治理主體，但這些安全治理主體與國(guó)家安全部門職能有著本質(zhì)的區(qū)別，這些主體沒有強(qiáng)制性權(quán)力支撐，只是獲得履行安全治理職責(zé)的合法性支撐而已。

由此可見，由于多元安全治理主體的存在，它們的自身性質(zhì)和安全職責(zé)不同，所采取的治理工具也不同，如國(guó)家安全職能機(jī)關(guān)采用強(qiáng)制工具，其他治理主體采用非強(qiáng)制工具，因此，國(guó)家安全治理模式由強(qiáng)制治理向綜合治理轉(zhuǎn)變迫在眉睫。

（三）由行政治理向法治治理轉(zhuǎn)化

在傳統(tǒng)安全觀下，作為國(guó)家安全治理主體，無(wú)論是國(guó)家安全職能機(jī)關(guān)還是國(guó)家安全職責(zé)機(jī)關(guān)，它們?cè)诼男邪踩卫砺毮軙r(shí)，采取行政命令是其主要方式。行政命令對(duì)于提高安全治理效率，完成安全治理目標(biāo)具有重要作用。然而，行政式安全治理最大的弊端在于安全治理過(guò)于依賴國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)，特別是一把手，容易催生治理權(quán)力異化，誘發(fā)腐敗現(xiàn)象，原國(guó)家安全部副部長(zhǎng)馬建案件就是佐證。

隨著總體國(guó)家安全觀的提出，特別是國(guó)家安全法治化不斷完善，行政治理模式逐漸向法治治理模式轉(zhuǎn)型。法治治理模式主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。第一，科學(xué)立法。即國(guó)家要科學(xué)制定反映廣大人民共同意志和利益的、有利于國(guó)家安全治理工作的法律、法令、條例、決議、命令和地方性法規(guī)，使國(guó)家安全治理工作法律化、制度化。第二，嚴(yán)格執(zhí)法。即在國(guó)家安全管理工作中，對(duì)于有法律規(guī)定的，必須按法律規(guī)定執(zhí)行，安全治理主體不能憑主觀臆斷行事，要做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。第三，公正司法。即司法部門及其工作人員辦理涉及國(guó)家安全案件時(shí)應(yīng)堅(jiān)持和體現(xiàn)公平和正義的原則。第四，全民守法。即為了維護(hù)國(guó)家安全，任何組織和個(gè)人都有義務(wù)遵守國(guó)家安全法律、法令、條例、決議、命令和地方性法規(guī)，夯實(shí)國(guó)家安全治理工作的群眾基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)。

（四）由封閉治理向開放治理轉(zhuǎn)變

新《國(guó)家安全法》第三十三條規(guī)定：“國(guó)家依法采取必要措施，保護(hù)海外中國(guó)公民、組織和機(jī)構(gòu)的安全和正當(dāng)權(quán)益，保護(hù)國(guó)家的海外利益不受威脅和侵害。”這就從法律維度要求國(guó)家安全治理主體，特別是國(guó)家安全職能機(jī)關(guān)履行維護(hù)中國(guó)海外利益安全的職責(zé)。隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)和海外中國(guó)公民和國(guó)家利益的不斷增加，國(guó)家安全治理模式也要由封閉治理向開放治理轉(zhuǎn)變，以便適應(yīng)新情況的需求。

一位女生說(shuō)她五年前喜歡畫畫，就慢慢地嘗試鋼筆畫、水彩畫等，每月畫幾幅，后來(lái)又喜歡上了攝影、滑雪、縫紉等，都去嘗試了，但沒有堅(jiān)持下來(lái)。

中國(guó)國(guó)際秩序觀的轉(zhuǎn)變，使中國(guó)參與全球治理的深度和廣度發(fā)生了質(zhì)的飛躍，那種封閉式安全治理模式已經(jīng)無(wú)法滿足中國(guó)深度參與全球治理，履行大國(guó)擔(dān)當(dāng)職責(zé)的需要，應(yīng)該向開放式安全治理模式轉(zhuǎn)變。

隨著中國(guó)深度融入全球治理，中國(guó)海外政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和文化利益不斷得到拓展的同時(shí)，安全風(fēng)險(xiǎn)也不斷加大。封閉式安全治理已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)這種新形勢(shì)的需要，只有開放式安全治理才能有效維護(hù)中國(guó)海外公民和國(guó)家利益。

中國(guó)在全球安全治理中的作用日益凸顯。從2008年12月派出第一批中國(guó)海軍護(hù)航編隊(duì)，至今，中國(guó)海軍累計(jì)派出31批護(hù)航編隊(duì)、100艘次艦艇、67架直升機(jī)、2.6萬(wàn)余名官兵執(zhí)行護(hù)航任務(wù)，共為1198批6600余艘中外船舶護(hù)航，解救、接護(hù)和救助遇險(xiǎn)船舶70余艘，有力地保障了國(guó)際重要貿(mào)易航道安全。1990年4月，中國(guó)首次向聯(lián)合國(guó)停戰(zhàn)監(jiān)督組織派出5名軍事觀察員，中國(guó)已派出維和軍事人員3.7萬(wàn)余人次，中國(guó)軍隊(duì)實(shí)現(xiàn)了派遣維和人員從無(wú)到有、兵力規(guī)模從小到大、部隊(duì)類型從單一到多樣的歷史性跨越。由此可見，只有實(shí)現(xiàn)由封閉治理向開放治理轉(zhuǎn)變，才能更好地推進(jìn)全球安全治理邁向新的臺(tái)階。

國(guó)家安全治理模式轉(zhuǎn)型的路徑

如上所述，中國(guó)轉(zhuǎn)變安全治理模式是國(guó)家安全治理主體踐行總體國(guó)家安全觀、適應(yīng)國(guó)家安全法治建設(shè)和中國(guó)參與全球安全治理的需要而進(jìn)行的有益嘗試。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)安全治理模式轉(zhuǎn)型不會(huì)一蹴而就。目前應(yīng)該從轉(zhuǎn)變安全觀念、強(qiáng)化主體意識(shí)、承擔(dān)安全責(zé)任等幾方面入手。

（一）轉(zhuǎn)變安全觀念，樹立總體國(guó)家安全觀

從國(guó)家安全管理視角來(lái)看，任何安全行為的發(fā)生都與安全觀念密切相關(guān)，特別是安全治理模式的轉(zhuǎn)型都是安全理念更新的產(chǎn)物。從新中國(guó)成立到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，“歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體根據(jù)不同時(shí)期中國(guó)面臨的國(guó)家安全客觀形勢(shì)、主觀認(rèn)知以及維護(hù)國(guó)家安全的能力和安全訴求等，形成了具有各自時(shí)代特征的國(guó)家安全觀念”，主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)安全觀向非傳統(tǒng)安全觀再向總體國(guó)家安全觀的演進(jìn)。

從新中國(guó)成立初期到20世紀(jì)90年代，無(wú)論官方還是學(xué)界基本上以傳統(tǒng)安全觀來(lái)思考中國(guó)安全問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)軍事安全和政治安全的重要性。冷戰(zhàn)以后，中共中央對(duì)國(guó)際安全形勢(shì)進(jìn)行科學(xué)研判，得出“和平與發(fā)展仍然是當(dāng)今世界兩大主題”的結(jié)論。在中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中廣泛涉及非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，這標(biāo)志著中共中央國(guó)家安全觀逐漸由傳統(tǒng)安全觀向非傳統(tǒng)安全觀轉(zhuǎn)變。伴隨中國(guó)官方國(guó)家安全觀念的轉(zhuǎn)變，學(xué)界也把非傳統(tǒng)安全問(wèn)題納入了研究范圍。

總體國(guó)家安全觀對(duì)于轉(zhuǎn)變安全治理模式具有重要的指導(dǎo)意義，為中國(guó)安全治理模式的轉(zhuǎn)型提供了理念路徑，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，牢記“以人民為宗旨”是國(guó)家安全治理模式轉(zhuǎn)型的價(jià)值追求；第二，總體國(guó)家安全觀的系統(tǒng)性是國(guó)家安全治理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

（二）加強(qiáng)國(guó)家安全教育，強(qiáng)化安全治理主體意識(shí)

轉(zhuǎn)變國(guó)家安全治理模式的基本前提是除國(guó)家安全職能機(jī)關(guān)外，社會(huì)組織和公民個(gè)人特別是中央國(guó)家機(jī)關(guān)（國(guó)家安全職責(zé)機(jī)關(guān)）能夠真正成為國(guó)家安全治理主體。2014年4月25日，習(xí)近平在中共中央政治局就切實(shí)維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)安定進(jìn)行第十四次集體學(xué)習(xí)大會(huì)上，就明確指出：“要加強(qiáng)對(duì)人民群眾的國(guó)家安全教育，提高全民國(guó)家安全意識(shí)。”2015年，《國(guó)家安全法》第七十六條規(guī)定，“國(guó)家加強(qiáng)國(guó)家安全新聞宣傳和輿論引導(dǎo)，通過(guò)多種形式開展國(guó)家安全宣傳教育活動(dòng)，將國(guó)家安全教育納入國(guó)民教育體系和公務(wù)員教育培訓(xùn)體系，增強(qiáng)全民國(guó)家安全意識(shí)”；第十四條規(guī)定：“每年4月15日為全民國(guó)家安全教育日”。國(guó)家通過(guò)法律形式把國(guó)家安全教育加以規(guī)定，凸顯國(guó)家安全教育的重要性。只有國(guó)家安全治理主體真正意識(shí)到自己的主體地位并認(rèn)真履行職責(zé)，國(guó)家安全治理模式轉(zhuǎn)型才能夠落地。

（三）梳理安全職責(zé)，為中央國(guó)家機(jī)關(guān)履職奠定基礎(chǔ)

安全職責(zé)是指中央國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域的國(guó)家安全工作承擔(dān)工作責(zé)任，主要指崗位責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。事實(shí)上，新《國(guó)家安全法》出臺(tái)前，中央國(guó)家機(jī)關(guān)作為中央政府的職能部門，只是承擔(dān)著行政管理的基本職能，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等，不承擔(dān)國(guó)家安全職責(zé)。中央國(guó)家機(jī)關(guān)不是國(guó)家安全治理的主體，只是配合國(guó)家安全治理主體（軍事、公安和國(guó)安等機(jī)關(guān)）與國(guó)家安全工作。但是2015年新《國(guó)家安全法》出臺(tái)后，中央國(guó)家機(jī)關(guān)被賦予了國(guó)家安全職責(zé)，其身份發(fā)生了變化，即由一般的政府職能機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化為國(guó)家安全治理主體（國(guó)家安全責(zé)任機(jī)關(guān)），即負(fù)責(zé)管理指導(dǎo)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域的國(guó)家安全工作。雖然從法理層面解決了中央國(guó)家機(jī)關(guān)是安全治理主體的身份問(wèn)題，但是在實(shí)際工作中，這些部門安全職責(zé)比較單薄，國(guó)家安全治理模式由單一主體治理模式向多元治理主體治理模式轉(zhuǎn)型面臨挑戰(zhàn)。因此，厘清中央國(guó)家機(jī)關(guān)的安全職責(zé)是當(dāng)務(wù)之急。只有明確中央國(guó)家機(jī)關(guān)的安全職責(zé)，才能明確中央國(guó)家機(jī)關(guān)的國(guó)家安全目標(biāo)指向問(wèn)題，即“干什么”“管什么”，進(jìn)而中央國(guó)家機(jī)關(guān)才能承擔(dān)安全職責(zé)，扮演好國(guó)家安全治理主體的角色。只有這樣，才能為中央國(guó)家機(jī)關(guān)履行安全治理主體責(zé)任奠定基礎(chǔ)，同時(shí)，也極大推動(dòng)國(guó)家安全治理模式轉(zhuǎn)型的步伐。

事實(shí)上，中國(guó)國(guó)家安全治理模式轉(zhuǎn)型還處于初始階段，如安全治理仍然以國(guó)家安全專門（職能）部門為主體，其他安全治理主體發(fā)揮作用有限；安全治理手段大多以強(qiáng)制手段為主，安全協(xié)商、合作等綜合手段不足；安全治理模式轉(zhuǎn)型效果不盡如人意，面臨諸多挑戰(zhàn)。

中國(guó)國(guó)家安全治理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的重視與作為。中央國(guó)家安全委員會(huì)作為重要的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，不辱使命，在中國(guó)國(guó)家安全治理過(guò)程中，成績(jī)斐然。所有這些成績(jī)，都為中國(guó)安全治理模式轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件，可以說(shuō)，中國(guó)安全治理模式轉(zhuǎn)型成功與否與中央國(guó)家安全委員會(huì)的作用成正關(guān)聯(lián)。

另外，學(xué)界應(yīng)以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，對(duì)中國(guó)安全治理領(lǐng)域的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深入研究，為國(guó)家安全治理模式轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)大理論支撐。