推動現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策構想

譚淑豪

【摘要】在過去的幾十年里，中國政府作出了巨大努力，不遺余力地推動生態(tài)農(nóng)業(yè)在中國的實踐。雖然取得了令人矚目的成績，但中國生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展并未能有效解決集約化農(nóng)業(yè)所導致的環(huán)境、健康及食物不安全等問題，農(nóng)業(yè)仍面臨嚴峻局面?，F(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的關鍵在于通過共同創(chuàng)造和知識分享，維持生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性，促進生物之間協(xié)同效應的發(fā)揮?，F(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)應包含農(nóng)業(yè)生態(tài)學科、生態(tài)農(nóng)業(yè)實踐以及相關的社會運動三者之間的相互強化，而生態(tài)農(nóng)業(yè)相關法律法規(guī)的制定、輔助政策和配套項目的實施，以及生態(tài)環(huán)境教育和社區(qū)支持農(nóng)業(yè)等民眾運動的開展是促進中國現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的三駕馬車。

【關鍵詞】生態(tài)農(nóng)業(yè)? 政策體系? 綠色發(fā)展

【中圖分類號】F303? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.19.004

中國發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)的重要意義

當今的糧食和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)已經(jīng)成功地向全球市場供應了大量的糧食。然而，高外部投入、資源密集型農(nóng)業(yè)系統(tǒng)導致了大量的森林砍伐、水資源稀缺、生物多樣性喪失、土壤耗竭和溫室氣體高水平排放。生態(tài)農(nóng)業(yè)可望用來解決集約化農(nóng)業(yè)導致的生物多樣性減少和農(nóng)業(yè)化學物質污染等問題，促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，構建良好的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，建立可持續(xù)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)體系，有利于實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能和生態(tài)服務功能的統(tǒng)一，緩解糧食安全和生態(tài)安全保障的矛盾。農(nóng)業(yè)的本質是以自然生態(tài)資源與環(huán)境為物質基礎、社會經(jīng)濟與技術為條件，通過生態(tài)系統(tǒng)的物質循環(huán)和能量轉化及信息交流來生產(chǎn)人類賴以生存的各種農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是相輔相成的，良好的生態(tài)環(huán)境有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的結構穩(wěn)定和功能高效，提高物質循環(huán)與能量轉化效率和效益;而脆弱的生態(tài)環(huán)境將引發(fā)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力退化，限制作物生產(chǎn)力發(fā)揮，導致低產(chǎn)低效。資源高效與環(huán)境友好的生態(tài)農(nóng)業(yè)將促進自然資源的保育增殖和生態(tài)環(huán)境的健康演替。

然而，目前中國生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展并未能有效解決集約化農(nóng)業(yè)所導致的環(huán)境、健康及食物不安全等問題，農(nóng)業(yè)仍面臨嚴峻局面。農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的生態(tài)功能弱化，長期以高產(chǎn)為導向的集約化生產(chǎn)造成資源高消耗、環(huán)境惡化、土地退化，生態(tài)服務功能弱化;農(nóng)田生物多樣性保護不足：高強度化肥農(nóng)藥投入、單一化種植、工業(yè)化農(nóng)田建設，農(nóng)田自然棲息地喪失，農(nóng)田生物多樣性下降，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)結構簡化，系統(tǒng)穩(wěn)定性和緩沖能力弱;氣候變化的應對能力不強：氣候變化日益加劇導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的脆弱性增加，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的固碳減排能力不強，對氣候變化的適應能力沒有明顯提高，糧食產(chǎn)量不穩(wěn)定;農(nóng)產(chǎn)品的價值鏈缺失嚴重：長期以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只重視產(chǎn)中環(huán)節(jié)，忽視了與產(chǎn)前、產(chǎn)后等環(huán)節(jié)的有機銜接，造成價值鏈不完整，生態(tài)種養(yǎng)的農(nóng)產(chǎn)品價值的市場效益不能充分體現(xiàn)。

需要發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)以應對日益復雜的挑戰(zhàn)。根據(jù)路明（2002）所下的定義，現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)是指在累積了天人合一生態(tài)智慧的傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)基礎上，適應科學技術的發(fā)展和社會經(jīng)濟的變化，吸收現(xiàn)代科學技術，建立新的經(jīng)營管理主體，適當擴大經(jīng)營規(guī)模的生態(tài)農(nóng)業(yè)。林文雄等（2019）描述的現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)是利用生態(tài)學概念與原理來設計和管理可持續(xù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的一門模擬自然生態(tài)系統(tǒng)功能的農(nóng)業(yè)仿生學。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學理論認為（劉健哲，2001;速水佑次郎、神門善久，2003），經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，農(nóng)業(yè)具有的主要功能不同：當經(jīng)濟發(fā)展水平落后、人們尚未能擺脫饑餓時，農(nóng)業(yè)的主要功能是解決溫飽問題，這個階段的農(nóng)業(yè)可能為環(huán)境友好的低投入、低產(chǎn)出農(nóng)業(yè)，如《四千年農(nóng)夫》中所描述的中國農(nóng)民所從事的精耕細作農(nóng)業(yè);當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，溫飽問題已經(jīng)得到解決，農(nóng)業(yè)的主要功能是幫助農(nóng)民增收，擺脫貧困，促進農(nóng)村發(fā)展，如我國目前的農(nóng)業(yè);而當農(nóng)村的貧困問題已經(jīng)基本消除，農(nóng)業(yè)的主要功能就在于促進生態(tài)和諧。這個時候，農(nóng)業(yè)也就相應地需要轉型了。本文探討的中國現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)大致針對我國鄉(xiāng)村全面脫貧之后的農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況，那時，我國農(nóng)業(yè)的主要功能將不再是解決農(nóng)民的溫飽和幫助農(nóng)民脫貧，而在于綠化經(jīng)濟。這個階段，農(nóng)業(yè)將面臨更加嚴峻的氣候變化等新的挑戰(zhàn)，因此，農(nóng)業(yè)要兼顧利潤、公平、碳匯、流域管理和鄉(xiāng)村振興等目標，發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)就顯得尤為必要。

發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，需要全面理解生態(tài)農(nóng)業(yè)。生態(tài)農(nóng)業(yè)是一種積極采用生態(tài)友好方法，全面發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務功能，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)方式（駱世明，2017）。與生態(tài)農(nóng)業(yè)相關的概念很多，如日本的自然農(nóng)法（Nature farming）、歐洲的有機農(nóng)業(yè)（Organic agriculture）、美國的良好農(nóng)業(yè)實踐（Good agricultural practice）和在全球廣泛流行的綜合農(nóng)業(yè)（Integrated farming/Integrated agriculture），以及循環(huán)農(nóng)業(yè)（Circular agriculture/Recycling agriculture）、低碳農(nóng)業(yè)（Low carbon agriculture）和氣候智慧型農(nóng)業(yè)（Climate smart agriculture）等。這些農(nóng)業(yè)方式可以存在于不同的歷史階段或地域，也可同時存在于某一地區(qū)空間（駱世明，2017）。如根據(jù)筆者2019年8月26～30日在荷蘭參加會議時跟德國萊布尼茨農(nóng)業(yè)景觀研究中心（Leibniz Centre for Agricultural Landscape Research）的Katharina Helming教授的交流，目前德國與生態(tài)農(nóng)業(yè)相關的概念有四種：一是有機農(nóng)業(yè)（Organic agriculture），即不施用任何化學物質（化肥、農(nóng)藥等），生產(chǎn)的產(chǎn)品售價較高的農(nóng)業(yè)方式;二是生物動態(tài)平衡農(nóng)業(yè)（Bio-dynamic agriculture），即只允許施入極少量的化學物質、生產(chǎn)的產(chǎn)品價格較高的農(nóng)業(yè)方式;三是綜合農(nóng)業(yè)（Integrated agriculture），即施入的化學物質不超過作物所需、產(chǎn)品價格不比常規(guī)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品高的農(nóng)業(yè)方式;四是生態(tài)農(nóng)業(yè)（Ecological agriculture）。在德國，生態(tài)農(nóng)業(yè)無法直接判斷，而是指第一種或/和第二種農(nóng)業(yè)方式，即有機農(nóng)業(yè)或/和生物動態(tài)平衡農(nóng)業(yè)。我國的情況則正好有些相反，定義過于寬泛，很多農(nóng)業(yè)實踐都和生態(tài)農(nóng)業(yè)沾邊，因而都被認為是生態(tài)農(nóng)業(yè)。

如何判斷一項農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式是否是生態(tài)農(nóng)業(yè)？聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）為指導農(nóng)業(yè)向可持續(xù)食物和農(nóng)業(yè)體系轉型而提出的生態(tài)農(nóng)業(yè)十大要素有助于我們對此進行全方位地理解和判斷。作為可持續(xù)糧食和農(nóng)業(yè)共同愿景的組成部分，生態(tài)農(nóng)業(yè)是全球應對不穩(wěn)定氣候的關鍵，它采用綜合方法，同時將生態(tài)和社會的概念和原則應用于食品和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的設計和管理，力求優(yōu)化植物、動物、人類和環(huán)境之間的相互作用，同時考慮可持續(xù)和公平食品系統(tǒng)需要解決的社會問題。這十大要素包括五個偏重于自然科學屬性的要素，即多樣性、協(xié)同效應、效率、恢復力和循環(huán)利用;五個偏重于社會經(jīng)濟屬性的要素，即共同創(chuàng)造和知識分享、人類和社會價值觀、文化和食品傳統(tǒng)、負責任治理以及循環(huán)和共享經(jīng)濟。十大要素相互聯(lián)系、相互依存，共同促進生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這些要素與現(xiàn)代科學知識和技術結合，加上合理的制度設計和政策保障，為現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了框架（圖1）。

從偏重自然科學屬性的五大要素來看，多樣性是生態(tài)農(nóng)業(yè)轉型的關鍵。生態(tài)農(nóng)業(yè)的多樣性可增強生態(tài)和社會經(jīng)濟的恢復力，創(chuàng)造新的市場機會，響應對生態(tài)友好型產(chǎn)品日益增長的需求;協(xié)同效應可增強食物系統(tǒng)的關鍵功能，支持生產(chǎn)和多種生態(tài)系統(tǒng)服務，從而提高資源利用效率和恢復能力。現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)可通過提高資源利用效率，使用更少的外部資源生產(chǎn)更多產(chǎn)品。這需要設計和管理好多樣性，以在不同系統(tǒng)組成部分之間產(chǎn)生協(xié)同效應。如中國農(nóng)業(yè)中施用的氮肥轉化為收獲產(chǎn)品的比例不到40%，高達六成的氮肥被流失到環(huán)境中，造成了重大的環(huán)境問題?，F(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)可通過設計利用那些豐富和免費的資源，如太陽輻射、大氣碳和氮，改善自然資源的利用，提升農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的生物、社會經(jīng)濟和制度多樣性，并在時間和空間上保持一致，以支持更高效率的發(fā)揮;提高恢復力是可持續(xù)糧食和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的關鍵。多樣化的生態(tài)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)更有彈性，更能使人們、社區(qū)和生態(tài)系統(tǒng)本身從極端天氣事件的干擾中恢復，并更有效地抵抗病蟲害的侵襲;更多的循環(huán)利用意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟和環(huán)境的成本更低。通過模擬自然生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)農(nóng)業(yè)利用生物過程推動生產(chǎn)系統(tǒng)內營養(yǎng)物質、生物量和水的循環(huán)，從而提高資源利用效率，減少浪費和污染。

從偏重社會經(jīng)濟屬性的五大要素來看，共同創(chuàng)造和知識分享在發(fā)展和實施生態(tài)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新的過程中起著核心作用。通過共同創(chuàng)新，生態(tài)農(nóng)業(yè)融合了傳統(tǒng)和本土的知識、生產(chǎn)者和經(jīng)營者的實踐知識以及全球科學知識。知識的共同創(chuàng)新和分享將科學與生產(chǎn)者的傳統(tǒng)知識、實踐知識和地方知識相結合，通過增強其自主性和適應能力，使生產(chǎn)者和社區(qū)成為生態(tài)變革的關鍵推動者。生態(tài)農(nóng)業(yè)強調人類和社會價值，如尊嚴、公平、包容和正義，所有這些都有助于提高可持續(xù)生計。通過支持健康、多樣化和文化適宜的飲食，生態(tài)農(nóng)業(yè)有助于食品安全和營養(yǎng)，同時保持生態(tài)系統(tǒng)的健康。農(nóng)業(yè)和食品是人類遺產(chǎn)的核心組成部分。因此，文化和飲食傳統(tǒng)在塑造人類行為中起著核心作用。生態(tài)農(nóng)業(yè)以和諧的方式平衡傳統(tǒng)和現(xiàn)代飲食習慣，促進健康的食品生產(chǎn)和消費，從而構建人與食物之間的健康關系。

需要不同層面負責任和有效的治理機制來支持生態(tài)系統(tǒng)向可持續(xù)糧食和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的過渡。透明、負責任和包容性的治理機制有助于創(chuàng)造一個有利的環(huán)境以支持生產(chǎn)者按照生態(tài)農(nóng)業(yè)的概念和做法改進其制度，以循環(huán)和共享的經(jīng)濟重新連接生產(chǎn)者和消費者提供創(chuàng)新的解決方案，確保社會包容和可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)農(nóng)業(yè)致力于通過一個循環(huán)和共享的經(jīng)濟來重新聯(lián)系生產(chǎn)者和消費者，優(yōu)先考慮當?shù)厥袌觯⑼ㄟ^創(chuàng)造良性循環(huán)來支持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。基于當?shù)匦枰?、資源和能力的生態(tài)農(nóng)業(yè)可創(chuàng)造更公平和可持續(xù)的市場。

現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的關鍵在于通過共同創(chuàng)造和知識分享，維持生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性，促進生物之間協(xié)同效應的發(fā)揮。這三大核心要素得到保障，才能使生態(tài)系統(tǒng)的恢復力得以維持，資源得到循環(huán)利用，資源的利用效率得以提高，從而減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境造成的負外部性。這些要素之間是相互影響和互相強化的關系，有“一損俱損，一榮俱榮”的特點。生態(tài)農(nóng)業(yè)的最終目的是要維持生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)生產(chǎn)健康安全食物、保障人類與社會價值，以及文化與飲食傳統(tǒng)的能力。而要實現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的最終目的，不僅需要現(xiàn)代的科學知識和技術手段，還需要合適的制度安排和政策支持作為保障。

國外生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策體系分析

“生態(tài)農(nóng)業(yè)”一詞于1930年代首次被蘇聯(lián)農(nóng)學家Bensin使用，最初用來指運用生態(tài)方法研究作物。1965年，德國生態(tài)學和動物學家Tischler出版了很有可能是最早的題名為生態(tài)農(nóng)業(yè)的著作（Noémie Schaller，2013）。此后，生態(tài)農(nóng)業(yè)以不同路徑逐漸在全球各國發(fā)展起來。在美國，生態(tài)農(nóng)業(yè)始于針對農(nóng)業(yè)污染所開展的調研，這導致了一個生態(tài)農(nóng)業(yè)學科的產(chǎn)生——起初，作為一門生命科學;后來，作為一門交叉學科。學科的形成反過來促進了生態(tài)農(nóng)業(yè)運動以及農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境保護，又最終促成了生態(tài)農(nóng)業(yè)實踐。巴西的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展始于促進農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境友好耕作的社會運動，這一運動促發(fā)了對于生態(tài)農(nóng)業(yè)實踐的研究。德國的生態(tài)農(nóng)業(yè)一直以來就有很強的學科基礎。而法國的生態(tài)農(nóng)業(yè)主要指一系列的農(nóng)業(yè)實踐。

推動各國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的因素多樣，但其中制度和政策體系起著至關重要的作用。隨著農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量日益遞增，以及國際農(nóng)產(chǎn)品市場日趨飽和、競爭加劇，世界各國紛紛制定并出臺一系列促進生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策。不同的國家和地區(qū)存在資源稟賦狀況，以及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與市場需求差異，因而在生態(tài)農(nóng)業(yè)制度體系建設方面及其進程上各具特色。

美國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策分析。盡管美國的建國歷史不長，但農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)增長及其全球市場競爭力遞增顯著。然后，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過度機械化和集約化，美國不僅農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)過剩，而且農(nóng)田土壤退化等環(huán)境問題日益突出，土壤侵蝕嚴重，“沙塵暴”頻發(fā)。為此，美國1930年代頒布了《農(nóng)業(yè)調整法》和《土壤保護法》等法律法規(guī)，并實施了一系列配套的鼓勵性補貼項目，以促進保護性耕作及休耕輪作等有利于生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)技術措施實施。盡管如此，農(nóng)業(yè)水土資源惡化問題并沒有得到根本遏制，因此，美國自1950年代開始實施更為嚴厲的農(nóng)田永久休耕政策和補貼項目。隨著經(jīng)濟的復蘇，以及農(nóng)產(chǎn)品市場需求遞增，1970年代美國開始降低或取消顯著生產(chǎn)的相關政策及項目，并通過《農(nóng)業(yè)和消費者保護法》，停止了限制耕種計劃。另外，也頒布了《環(huán)境政策法》《環(huán)境質量改善法》《聯(lián)邦稅污染控制法》和《聯(lián)邦土地管理法》等一系列環(huán)保法規(guī)，進一步促進了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的好轉。

到1980年代，雖然水土流失問題得到了較好控制，但是，隨著農(nóng)業(yè)化學品的高強度集約化投入，以及作物生產(chǎn)對農(nóng)產(chǎn)品質量和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境影響的研究日益深入，農(nóng)產(chǎn)品質量安全和水資源污染問題日趨突出，引起了公眾的廣泛關注。為此，美國先后頒布了《農(nóng)業(yè)安全法》等農(nóng)業(yè)法規(guī)，并在農(nóng)田生態(tài)保護項目的配套下，開展更大范圍的輪作休耕、有害生物綜合防控、最佳管理實踐、農(nóng)田生態(tài)攔截工程等生態(tài)農(nóng)業(yè)技術措施推廣應用。進入2000年，隨著美元貶值和農(nóng)產(chǎn)品市場需求持續(xù)下降，美國農(nóng)業(yè)政策出現(xiàn)了新一輪調整，頻頻出臺新《農(nóng)業(yè)法案》，進一步促進了生態(tài)農(nóng)業(yè)模式的應用。尤其是在2010年后，比如出臺《2012年農(nóng)業(yè)改革、食品和就業(yè)法案》，創(chuàng)建了基于景觀生態(tài)的流域或區(qū)域保護計劃，新法案在增加對農(nóng)民的生態(tài)保護措施補貼激勵之外，還開展了大量的自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)測體系及定量評價指標構建等工作，并強化創(chuàng)建農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)，保障農(nóng)民的經(jīng)濟收入，促進農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)和自然資源及生態(tài)環(huán)境的科學保護。

目前，美國在農(nóng)產(chǎn)品安全、自然資源保護及農(nóng)田生態(tài)建設等促進生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展上，不僅形成了系統(tǒng)的政策體系，建立了科學的監(jiān)測方法和定量評價體系，確定了生態(tài)紅線和環(huán)境閾值，實施了一系列配套的補貼激勵項目，而且制定了系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境保護教育法規(guī)或條例，強化環(huán)境教育，確保了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。保護儲備項目、環(huán)境質量改進項目和保護強化項目等生態(tài)農(nóng)業(yè)政策體系日益完善，同時還配套有系統(tǒng)化公眾教育和農(nóng)民培訓提升法規(guī)，以提高整個社會及生產(chǎn)者的生態(tài)環(huán)境保護意識。

歐盟生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策分析。歐洲各國的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策主要基于歐盟共同框架下，各國結合自己的自然資源和生態(tài)環(huán)境及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況分別創(chuàng)建。與美國農(nóng)業(yè)發(fā)展不同，歐洲在1960年代仍處于農(nóng)產(chǎn)品供應不足的狀況，于是在1962年，當時的歐洲委員會建立了共同農(nóng)業(yè)政策（CAP： Common Agricultural Policy），當時共同框架主要是為了提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，包括三大原則：市場合一（Market unity）、共同體優(yōu)先（Community Preference）和財政統(tǒng)一（Financial Solidarity）。舊時的CAP顯著提升了歐洲的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量迅速遞增。

進入1970年后，尤其是1980年代歐洲農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)日益豐富，市場需求下降。與此同時，由于大量的化肥和農(nóng)藥等投入，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導致的生產(chǎn)環(huán)境問題日益突出，農(nóng)產(chǎn)品質量安全問題嚴重，自然資源消耗與日倶增。為此，1992年歐盟啟動了以促進生態(tài)農(nóng)業(yè)，保護生態(tài)環(huán)境的共同農(nóng)業(yè)政策改革，尤其是到2003年，歐盟將交叉遵守機制引入共同農(nóng)業(yè)政策之中。新的CAP體系主要包括交叉遵守機制（Cross-compliance）、綠色直接支付（Greening Payment）和農(nóng)村發(fā)展方案（Rural Development Program）三項重點機制，以促進生態(tài)農(nóng)業(yè)模式和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。在新政策體系下，歐盟分別于2000年頒布了《歐盟水框架性指令》，2002年《歐盟食品安全白皮書》，2008年頒布了《廢棄物框架指令》，2005年確定了《農(nóng)業(yè)最大殘留限量》，2009年的《植物保護產(chǎn)品法規(guī)》《農(nóng)藥可持續(xù)使用指令》和《機械施藥指令》等，并建立了完善的監(jiān)測體系和定量的評價指標，頒布了生態(tài)環(huán)境教育相關的法規(guī)，大力推進了歐洲的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)田生態(tài)環(huán)境改善。

在歐盟CAP框架指導下，各國也結合自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與自然資源和環(huán)境狀況，出臺了一系列法律法規(guī)，構建了適宜本國的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的政策體系。比如德國根據(jù)歐盟框架和本國土壤管理和生物多樣性保護等方面的要求，頒布了《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》，并于1991年和1994年出臺了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的生態(tài)農(nóng)業(yè)管理規(guī)定，還于2002年專門針對有機農(nóng)業(yè)制定了嚴格的標準和規(guī)定，頒布了有機農(nóng)業(yè)法案。瑞典也依據(jù)歐盟框架，并結合本國自然資源和生態(tài)環(huán)境特點，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況，頒布了《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法》，制定了的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質量指標體系，嚴格限定農(nóng)藥和化肥等農(nóng)用化學品的投入量、方法、時間等指標。

日韓生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策分析。第二次世界大戰(zhàn)結束后，日本和韓國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步得到發(fā)展。日本在1961年制定了《農(nóng)業(yè)基本法》，通過土地改革和農(nóng)業(yè)扶持等政策，大力提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力和水平。隨著之后的工業(yè)快速復蘇，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速增長，日本1970年代也開始出現(xiàn)了日益嚴重的空氣和水土污染問題。但增產(chǎn)增效仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的首要目標，生態(tài)環(huán)境問題并沒有引起足夠的重視。

到1980年后，歐盟和美國等西方國家關于農(nóng)業(yè)生態(tài)和生態(tài)環(huán)境保護方面研究成果日益增多，政策體系的建設經(jīng)驗也逐步被日韓等國逐步接受。民眾對農(nóng)產(chǎn)質量安全和生態(tài)環(huán)境保護的意識也日益突出，1990年代日本學習西方國家的經(jīng)驗，于1992年形成了《新糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的方向》的新政策。在此新政策的基礎上，基于“農(nóng)業(yè)的多功能性”理念，日本開始建立逐步完善的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護政策體系，發(fā)展類似生態(tài)農(nóng)業(yè)的環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)模式。1992年制定了《特殊栽培農(nóng)產(chǎn)品標識指導》，以減少農(nóng)藥和化肥等化學品投入，確保農(nóng)產(chǎn)質量安全;1998年出臺了《家畜糞尿排泄管理及利用法》，治理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水污染問題;1999年制定了《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，其核心就是提升農(nóng)業(yè)的多功能性，保障農(nóng)產(chǎn)品質量安全，保護生態(tài)環(huán)境。

尤其是加入WTO后，以及應對氣候變化和生物多樣性保護等國際公約的壓力下，為了確保國內農(nóng)產(chǎn)品供應安全，日韓等國進一步加強了生態(tài)農(nóng)業(yè)相關政策體系建設，并配套了一系列的支撐項目，以激勵農(nóng)會和農(nóng)民積極應用環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)新模式。2005年開始實施《與環(huán)境相協(xié)調的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動規(guī)范》，2006年日本農(nóng)林水產(chǎn)省還制定了《有機農(nóng)業(yè)普及推廣法》，并自2011年開始全面實施環(huán)境保全型的農(nóng)業(yè)直接補貼政策，大力推進農(nóng)會和農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體（家庭農(nóng)場）為主的補貼激勵機制。

國際上，尤其是發(fā)達國家，在生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)田生態(tài)環(huán)境保護上，政策體系建設日臻完善，為農(nóng)產(chǎn)品質量安全和生態(tài)環(huán)境安全提供了有力支撐。首先，制定了與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后整個產(chǎn)業(yè)鏈關聯(lián)的法律法規(guī)，在法律層面明確了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方向，形成了嚴格的生產(chǎn)技術標準和規(guī)范。其次，為真正推進生態(tài)農(nóng)業(yè)相關的法律法規(guī)，配套實施了相關的行動項目，對實施生態(tài)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)者進行資金或項目激勵，對違反相關法律法規(guī)的，實施嚴厲的懲罰。再次，還建立了科學的農(nóng)業(yè)技術監(jiān)測方法和定量的評估指標體系，做到不僅有法可依，而且有律可循，確保執(zhí)法必嚴。最后，在完善的發(fā)法律法規(guī)體系和配套項目基礎上，發(fā)達國家還非常重視生態(tài)環(huán)境保護的知識普及和教育，提升整個社會公眾對生態(tài)環(huán)境保護的意識，提高生產(chǎn)者和消費者的社會責任。

我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策基礎

中國生態(tài)農(nóng)業(yè)由農(nóng)業(yè)生態(tài)經(jīng)濟專家葉謙吉（1982）于1980年代提出。中國的生態(tài)農(nóng)業(yè)根植于“天人合一”“陰陽五行”和“相生相克”等樸素的生態(tài)倫理和基于這些倫理發(fā)展而成的以稻魚共生和?；~塘為代表的綜合農(nóng)業(yè)模式（李文華，2018）。經(jīng)過近40年的實踐和發(fā)展，中國的生態(tài)農(nóng)業(yè)積累了豐富的經(jīng)驗，為中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民致富和農(nóng)村環(huán)境保護做出了巨大貢獻。然而，中國生態(tài)農(nóng)業(yè)有效應對農(nóng)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)，還存在一些問題，如理論未能有效指導實踐，概念界定沒有取得統(tǒng)一，從而導致一些誤解;生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展缺乏堅實的技術支撐等（李文華，2018）。特別是缺乏強有力的法律制度。目前尚未能建立生態(tài)農(nóng)業(yè)的基本法;已有的一些立法不夠具體，因而操作性不強;生態(tài)農(nóng)業(yè)的相關配套措施，如生態(tài)農(nóng)業(yè)補償制度不夠健全。此外，生態(tài)環(huán)境保護的教育不足。

新中國成立后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步復蘇，并于1980年代進入一個快速增長階段，基本保障了全國的糧食安全。但同國外發(fā)達國家類似，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境問題也日益凸現(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品質量安全問題也日趨堪憂。尤其是2000年代加入WTO后，以及全球可持續(xù)發(fā)展目標、應對氣候變化和生物多樣性保護等國際承諾下，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型和生態(tài)環(huán)境保護的呼聲與日俱增，促進農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型的政策體系構建日顯緊迫。

我國歷來非常重視生態(tài)農(nóng)業(yè)政策體系的建設。新中國成立不久，在全國性的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)方面，在1973年我國就通過《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》這一法律文件，并于1979年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，提出經(jīng)發(fā)發(fā)展必須兼顧生態(tài)環(huán)境保護。到1990年代和本世紀初，隨著工業(yè)化和城市化進程的加速，自然資源破壞和生態(tài)環(huán)境問題日益嚴重，國家先后出臺了《大氣污染防治法》《水污染防治法》和《土污染防治法》等一系列與發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、保護農(nóng)田生態(tài)環(huán)境相關的法律法規(guī)。尤其是步入新世紀后，我國將“生態(tài)文明建設”納入了基本國策，將綠色發(fā)展列為國家戰(zhàn)略方向，啟動了諸如《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》和《土壤污染防治行動計劃》等一系列重大行動，為生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了強力的政策保障。

改革開放之后，我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和生產(chǎn)水平日益遞增，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標從“高產(chǎn)”轉向為“高產(chǎn)、優(yōu)質、高效”，并于2005年進一步調整為“高產(chǎn)、優(yōu)質、高效、生態(tài)、安全”新目標。2015年對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提出了新要求，必須符合“產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好”的綠色發(fā)展目標。為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型和綠色發(fā)展，我國也出臺了一系列生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，啟動了配套的行動項目和計劃，制定了無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標志的“三品一標”標準規(guī)范，形成農(nóng)藥、化肥、產(chǎn)地環(huán)境等國家、地方和行業(yè)標準，確保農(nóng)產(chǎn)品質量安全和環(huán)境健康。2006年出臺了《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》，2012年制定了《農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)測管理辦法》，明確了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安全和產(chǎn)地環(huán)境保護等標準。2011年出臺了《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃（2011～2030年）》，強調農(nóng)業(yè)基因資源保護和農(nóng)田生態(tài)環(huán)境保護的重要意義，制定了包括農(nóng)業(yè)生物多樣性保護在內的行動計劃。2016年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《重點流域農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理示范工程建設規(guī)劃（2016～2020年）》，提出了“一控、二減、三基本”的農(nóng)業(yè)面源污染防治目標。

在生態(tài)農(nóng)業(yè)相關的法律法規(guī)建設同時，我國也開展了相關激勵機制建設，并啟動了系列配套項目和計劃。2016年，國務院印發(fā)了《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，并于2017年印發(fā)了《關于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，為我國農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型和綠色發(fā)展指明了方向。隨后國家相關部委和省市也紛紛出臺了系列政策，2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于印發(fā)《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術導則（2018～2030年）》，2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等七部委印發(fā)《國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)建設方案》，同年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定了《2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展工作要點》。與上述政策配套，2016年啟動了“農(nóng)藥化肥雙減計劃”和“農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用”等重大行動計劃，并出臺了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，以通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，提高資源利用效率，保護生態(tài)環(huán)境。

促進我國現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策思路

2018年4月3日，時任聯(lián)合國糧農(nóng)組織總干事的Jose Graziano da Silva在第二屆國際生態(tài)農(nóng)業(yè)會議開幕式上致辭，呼吁建立更健康、更可持續(xù)的糧食系統(tǒng)，并表示生態(tài)農(nóng)業(yè)能夠促進這種轉型，改善全球糧食生產(chǎn)（凌薇，2018）。在過去的幾十年里，中國政府作出了巨大努力，不遺余力地推動生態(tài)農(nóng)業(yè)在中國的實踐。雖然取得了令人矚目的成績，但中國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民將依然面臨資源短缺、環(huán)境惡化和食物不安全的困境，目前和不久的將來，農(nóng)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)將更加嚴峻。因此，需要將過去“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，即零星出臺單個具體生態(tài)農(nóng)業(yè)措施的方式納入到一個更加系統(tǒng)有效的框架中，這個框架的有效實施依然需要以學科的發(fā)展為驅動力，通過民眾的廣泛參與來推動生態(tài)農(nóng)業(yè)的大面積實踐，促進現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)應包含全球認可的生態(tài)農(nóng)業(yè)（Agroecology）的三種含義：一門學科、一類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和一項社會運動。這與生態(tài)農(nóng)業(yè)在德國、法國和巴西等國的發(fā)展路徑相一致。貌似路徑不同，其實殊途同歸?，F(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展有賴于Agroecology三種含義的互相強化，即以作為學科的農(nóng)業(yè)生態(tài)學來指導作為生產(chǎn)方式的生態(tài)農(nóng)業(yè)實踐，并推動全民參與到生產(chǎn)和消費生態(tài)產(chǎn)品的社會運動中來;反之亦然，即以社會運動推動生態(tài)農(nóng)業(yè)實踐，以超前的實踐倒逼生態(tài)學科的發(fā)展;其他的反向關系和邏輯也依然成立。而這三者之間的良性互動需要合理的制度設計和政策安排作為保障：生態(tài)農(nóng)業(yè)相關法律法規(guī)的制定、輔助政策和配套項目的實施以及生態(tài)環(huán)境教育和社區(qū)支持農(nóng)業(yè)（CSA， Community Support Agriculture）等民眾運動的開展是促進中國現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的三駕馬車。

借鑒國際生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策經(jīng)驗和我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策基礎，基于對現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)概念和內涵的全面理解，在以上政策框架下，本文試圖提出較為具體的政策建議：

（1）強化生態(tài)法律政策體系及其實施部門的系統(tǒng)協(xié)調。完善法律法規(guī)體系，法律法規(guī)、標準規(guī)范等之間的銜接與協(xié)調及系統(tǒng)性問題，并加強制度體系的系統(tǒng)化，加強部門協(xié)調、執(zhí)法機構協(xié)調、理順部門關系和職能。（2）強化與法律法規(guī)配套實施的行動項目與計劃。啟動相應的行動和項目計劃，提供資金扶持，切實落實相關行動。（3）加快基于生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)農(nóng)業(yè)激勵機制建設。建立農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質優(yōu)價政策，在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的整個產(chǎn)業(yè)鏈中，納入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正、負外部性，構建負責任的價值鏈，使生態(tài)產(chǎn)品價值得以體現(xiàn)。（4）加強監(jiān)測方法和定量考核評價指標體系建設。將農(nóng)產(chǎn)品質量、生態(tài)安全、環(huán)境健康、生物等指標定量化，需要加強科研支持，獲得科學的監(jiān)測方法與考核評價指標。（5）加強生態(tài)環(huán)境保護教育的相關法規(guī)建設。強化生態(tài)環(huán)境保護教育，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和社會公眾對生態(tài)環(huán)境保護的重視、對生態(tài)農(nóng)業(yè)的認知。

（本文系科技部“稻作區(qū)土壤培肥與豐產(chǎn)增效耕作技術”項目“復合種養(yǎng)田培肥與豐產(chǎn)增效耕作模式”課題的階段性成果，項目批準號：2016YFD0300905）

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責 編∕趙鑫洋