地方體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過程的理論模型構(gòu)建與分析

姜廣義

摘要：運(yùn)用文獻(xiàn)資料、數(shù)理統(tǒng)計(jì)、模型理論等方法，對我國各省市自治區(qū)直轄市2015年頒布的“關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的實(shí)施意見”的體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過程進(jìn)行理論模型構(gòu)建及深入研究。研究結(jié)果：合理的產(chǎn)業(yè)政策順暢高效地執(zhí)行，取決于執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境三個(gè)變量;各地區(qū)搶抓機(jī)遇期，解決好四個(gè)系統(tǒng)變量的關(guān)系，發(fā)揮其最大政策效能，將是破解發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：體育產(chǎn)業(yè)政策 執(zhí)行過程 模型構(gòu)建

中圖分類號：G812 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1009—5349（2019）18—0049—03

國務(wù)院于2014年10月2日頒布《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》簡稱《46號文件》。[1]為了更好地落實(shí)該政策，截至2015年12月21日，全國31個(gè)省市自治區(qū)直轄市相繼于2015年頒布本地區(qū)“關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的實(shí)施意見”。[2]“實(shí)施意見”全部頒布實(shí)施，標(biāo)志著政策的貫徹與執(zhí)行將是各地政府體育主管部門的工作中心。到2017年末，各地體育產(chǎn)業(yè)新政策已經(jīng)實(shí)施兩年，關(guān)于各地政策實(shí)施的效果目前還沒有國家層面的周期統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因此尚不能進(jìn)行全面對比。不過評價(jià)政策的優(yōu)劣，關(guān)鍵看效果，當(dāng)然效果不可能一蹴而就，而是漸進(jìn)顯現(xiàn)。目前各地區(qū)要重點(diǎn)推進(jìn)的是政策的有效執(zhí)行，其中過程是否有效合理、符合發(fā)展生態(tài)環(huán)境是重要的環(huán)節(jié)。關(guān)于政策執(zhí)行過程，我們可以依照一定的管理學(xué)原理，查閱對比國家體育總局和各省區(qū)市體育局關(guān)于發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的政策文件，以史密斯政策模型理論進(jìn)行解析，目的是建構(gòu)推動(dòng)我國地方體育產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的理論與政策動(dòng)因。

一、關(guān)于“政策執(zhí)行過程”模型含義

圖1是史密斯“政策執(zhí)行過程”模型（Smith Policy—Implementation—Processing pattern）是由美國學(xué)者T.B.史密斯（T.B.Smith）在其《政策執(zhí)行過程》一文中首次提出的一個(gè)分析政策執(zhí)行因素及其生態(tài)執(zhí)行的理論模型，因而又可稱為“史密斯模型”。

史密斯認(rèn)為，政策執(zhí)行所涉及的因素很多，但以如下四個(gè)為主要變量：一是理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案;具體包括政策的形式、類型、淵源、范圍，以及社會(huì)對政策的認(rèn)識。二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通常指政府中具體負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、人事配備及其工作態(tài)度、領(lǐng)導(dǎo)模式和技巧、執(zhí)行人員的情況。三是目標(biāo)群體，即政策對象，泛指由于特定的政策決定而必須調(diào)整其行為的群體，包括他們的組織或制度化程度、對領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知程度和先前的政策經(jīng)驗(yàn)。四是環(huán)境因素，即與政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、歷史環(huán)境等，是政策執(zhí)行的路徑依賴和影響因素。圖1描述了在政策執(zhí)行過程中這四個(gè)主要變量及其相互關(guān)聯(lián)對政策執(zhí)行效果的影響過程。史密斯用“處理”一詞來表示對政策執(zhí)行中各組成要素內(nèi)部及彼此間的緊張、壓力和沖突等關(guān)系的反應(yīng)。[3]

從西方經(jīng)濟(jì)學(xué)說相關(guān)理論中我們不難看出，西方非常重視制度的作用，學(xué)者們認(rèn)為，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展及政策制定、執(zhí)行過程中，政府是制度的建立者，生產(chǎn)要素、需求條件、環(huán)境因素非常關(guān)鍵，制定政策的過程也很重要，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的作用不可小覷，企業(yè)是重要的研究對象，企業(yè)戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)及競爭可以推動(dòng)自身的發(fā)展并帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，當(dāng)然最終的目標(biāo)群體也是研究重點(diǎn)，而相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r則可以直接衡量政策準(zhǔn)確性與否。如果在政策體系中，能夠充分重視以上各個(gè)因素和彼此之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，那么，這個(gè)體系就是完整的、完善的，對于政策的推進(jìn)具有較高指導(dǎo)價(jià)值的政策體系。[4]

二、影響各地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過程變量因素分析

按照史密斯政策執(zhí)行過程模型的四個(gè)變量，下面依次展開分析各變量的具體情況。

1.關(guān)于理想化的政策

隨著國務(wù)院《46號文件》的頒布與實(shí)施。我國各省、自治區(qū)、直轄市也相繼出臺(tái)關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的實(shí)施意見。

各地政策出臺(tái)時(shí)間順序中，政策出臺(tái)最早的省份是甘肅省;最晚的是吉林省，其余各省區(qū)市份順序?yàn)椋?015年5月出臺(tái)的是河北、陜西;6月是青海、江蘇、云南、重慶、浙江、安徽;7月是上海、四川、北京、寧夏、天津、廣西、廣東、河南、山西;8月是貴州、江西、海南、福建、湖北、遼寧、西藏、黑龍江、山東;9月是新疆、內(nèi)蒙古;10月是湖南。（見表1 ）

在31份“實(shí)施意見”文件附件中，有任務(wù)分工與實(shí)施進(jìn)度的有18個(gè)省區(qū)，分別是甘肅、河北、陜西、青海、江蘇、安徽、四川、河南、廣西、山西、廣東、貴州、湖北、遼寧、山東、內(nèi)蒙古、湖南、吉林。說明以上省份所制定的政策更明確具體，不僅有政策落實(shí)推進(jìn)時(shí)涉及的各級政府部門分工、相關(guān)聯(lián)企事業(yè)單位、所屬體育產(chǎn)業(yè)公司機(jī)構(gòu)等，而且政策的落實(shí)的步驟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)的進(jìn)度等非常具體可行。從政策出臺(tái)時(shí)間的集中點(diǎn)看，2015年6、7、8三個(gè)月的有24個(gè)省份，距離國務(wù)院46號文件出臺(tái)時(shí)間基本在半年左右，從制定政策的時(shí)間周期看是符合管理學(xué)規(guī)律的。一項(xiàng)理想化政策的制定與出臺(tái)一般要經(jīng)過至少3—6個(gè)月時(shí)間的基層調(diào)研、專家訪談、橫向與縱向的數(shù)據(jù)與政策對比，再上升到書面的論證和各有關(guān)部門的審閱批示方可出臺(tái)實(shí)施。因此，透過“史密斯模型”的政策制定過程，政策到理想化政策的形成路徑是可以得到驗(yàn)證的。當(dāng)然，政策成為理想化政策，按照史密斯政策模型還要通過實(shí)踐驗(yàn)證，特別在推進(jìn)過程中還涉及各級行政部門與產(chǎn)業(yè)部門政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作效率。

單從政策出臺(tái)時(shí)間周期簡單判定政策是否理想還欠妥，還不科學(xué)，較為科學(xué)的方法是比對分析經(jīng)驗(yàn)主義的政策，看看這些政策是否科學(xué)合理?？梢詫?1個(gè)省區(qū)市的政策文件歸納為三類：一類是保守類，這部分省份政策很少參考其他地區(qū)政策，本省政府政策機(jī)制定部門或機(jī)構(gòu)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作產(chǎn)生，政策的開放度、前瞻性不夠;第二類屬于引進(jìn)開放類，從其政策文件的表述及出臺(tái)的時(shí)間看基本參照了其他地區(qū)政策，缺少獨(dú)立性及開創(chuàng)性;第三類屬于實(shí)踐驗(yàn)證類，這類地區(qū)政策經(jīng)過層層周密調(diào)研、對比分析、實(shí)踐論證，屬于以結(jié)合本地實(shí)際為中心合理借鑒其他地區(qū)的好政策、好做法。三類中前兩類占比較少，第三類占比較高，說明各地制定政策科學(xué)合理，基本以政策的執(zhí)行及實(shí)際效果為出發(fā)點(diǎn)，符合理想化政策制定要求。[5]

2.關(guān)于政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)

應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是最科學(xué)的評鑒政策方法是實(shí)踐，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。該處所言的實(shí)踐與史密斯模型的政策執(zhí)行過程流程是相符的。模型再現(xiàn)理想化政策的實(shí)施能否取得績效還要通過與另外三個(gè)變量即執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素三者形成一個(gè)系統(tǒng)的合力。我們姑且不甄別各省政策的優(yōu)劣，因?yàn)檫@些政策都要在本地區(qū)推廣與實(shí)施，所以要結(jié)合另外三個(gè)維度變量綜合考量。首先分析政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理體制即權(quán)力結(jié)構(gòu)，人事配備、制度建設(shè)等，管理機(jī)制即工作態(tài)度，領(lǐng)導(dǎo)模式和技巧，獎(jiǎng)懲機(jī)制和執(zhí)行人員的情況等。綜合各省市區(qū)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理體制、機(jī)制要素可以檢視其行政效能。當(dāng)前在調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、加快體制機(jī)制創(chuàng)新的大背景下，各省區(qū)市如何把握新常態(tài)下的改革機(jī)遇期，理順和激活政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的各要素特別是人的因素，關(guān)系到促進(jìn)政策的落地與執(zhí)行效率。因此該變量是各省市區(qū)自己把握的主觀變量，如何沖破障礙，發(fā)揮最佳效能是關(guān)鍵。上級行政主管部門或體育產(chǎn)業(yè)的主管部門通過行政干預(yù)或工作評鑒督導(dǎo)也是促進(jìn)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)效率的重要因素。換言之，國家體育總局、各省政府主管部門也將發(fā)揮重要的隱形作用。

3.關(guān)于目標(biāo)群體

如果把政策的推展過程看成一個(gè)信息傳播過程，按照拉斯韋爾的5W傳播學(xué)原理，政策的傳播者就是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，傳播的信息就是理想化的政策，傳播的受體即是史密斯政策執(zhí)行過程模型中的目標(biāo)群體，簡言之即政策對象，政策通過目標(biāo)群體在什么條件下產(chǎn)生什么效果即我們后面要討論的環(huán)境因素和四個(gè)變量綜合作用達(dá)成緊張——處理 ? ? 建制——反饋的路徑效果。因此，目標(biāo)群體是特定的政策決定而必須調(diào)整其行為的群體，包括其組織或制度化程度、對領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知程度和先前的政策經(jīng)驗(yàn)。這里的目標(biāo)群體泛指各級各類的體育產(chǎn)業(yè)部門，包括體育用品制造業(yè)、體育健康、表演、休閑旅游、文創(chuàng)博彩等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以及所有的體育產(chǎn)品的消費(fèi)人群。這些部門的經(jīng)營管理、經(jīng)濟(jì)效益，既要遵循市場配置生產(chǎn)要素的規(guī)律，又要受執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策干預(yù)，時(shí)刻調(diào)試修正產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，從而促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)鏈上的各個(gè)環(huán)節(jié)向著理想化的目標(biāo)推進(jìn)。消費(fèi)人群則是拉動(dòng)市場需求、刺激體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原動(dòng)力，產(chǎn)品能否滿足市場需求，一方面取決于企業(yè)的研發(fā)與創(chuàng)新能力，即物質(zhì)與精神產(chǎn)品能否引領(lǐng)供給方向;另一方面取決于社會(huì)的體育休閑場域文化的構(gòu)建。

4.關(guān)于環(huán)境因素

所謂環(huán)境因素，即與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素。影響政策執(zhí)行的外部環(huán)境包括自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境。自然環(huán)境包括地理環(huán)境、生物環(huán)境、宇宙環(huán)境。這些因素都是客觀因素，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。比如，我國南北、東西各地區(qū)自然環(huán)境差異極大，在執(zhí)行統(tǒng)一指導(dǎo)性的國家體育產(chǎn)業(yè)政策過程中，各省市因自然環(huán)境不同還要進(jìn)行政策微調(diào)。因此，政策執(zhí)行者應(yīng)該正確認(rèn)識和分析本地的自然環(huán)境條件，因地制宜、趨利避害展開執(zhí)行活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政策執(zhí)行的社會(huì)環(huán)境是指由人和人的活動(dòng)形成的、并對政策執(zhí)行活動(dòng)產(chǎn)生直接影響的各種社會(huì)因素，具體包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境、道德環(huán)境、文化環(huán)境、歷史環(huán)境等。它是政策執(zhí)行的路徑依賴和影響因素。如果把政策執(zhí)行過程的環(huán)境因素用冰山結(jié)構(gòu)模型圖表示，如圖3顯示冰山水面以上為外顯層面，即自然環(huán)境因素，水面以下內(nèi)隱層面，即社會(huì)環(huán)境因素。一項(xiàng)理想化的政策要取得設(shè)計(jì)者期待的效果，還要?jiǎng)?chuàng)造和利用良好的隱形施政條件。政治環(huán)境是宏觀的，是決定總體發(fā)展方向的。當(dāng)前國內(nèi)外的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展大環(huán)境是有利于體育產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的，我國大的體育政治環(huán)境是把體育產(chǎn)業(yè)作為新興的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)來鼓勵(lì)發(fā)展做強(qiáng)做大，包括國務(wù)院出臺(tái)的多個(gè)促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文件，如2014年的46號文件。中央的政治導(dǎo)向非常清楚，接下來各地的政策落地的政治環(huán)境就要看各地方的局部政治環(huán)境如何了。分析各地的實(shí)施意見及當(dāng)?shù)伢w育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，研究發(fā)現(xiàn)，越是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，政治生態(tài)環(huán)境越清明高效;政策導(dǎo)向越清晰，權(quán)利干預(yù)越少，市場自由度越高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展氛圍越濃厚。如果說政治環(huán)境具有方向性，那經(jīng)濟(jì)環(huán)境就決定政策執(zhí)行的范圍。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境越好，地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越雄厚，經(jīng)濟(jì)政策越寬松，市場開放程度越高;產(chǎn)業(yè)布局形成體系，產(chǎn)業(yè)鏈越長，則該地區(qū)的發(fā)展政策可能實(shí)施得越有效率。實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)越豐富，體育等服務(wù)業(yè)越發(fā)達(dá)。法律環(huán)境、道德環(huán)境是起保障作用的，是為政策的有效執(zhí)行和產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展?fàn)I造環(huán)境的。法律法規(guī)不僅健全，而且得到有效執(zhí)行，人們的規(guī)則意識強(qiáng)，則產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到保障。文化環(huán)境、歷史環(huán)境則是一個(gè)地區(qū)歷史積淀起的厚重的符號標(biāo)志，是該地區(qū)文明的代表，這種軟環(huán)境不是短時(shí)間人為可以復(fù)制的，比如我國長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)在歷史上就是我國制造業(yè)文化、特別是輕工商品文化發(fā)達(dá)地區(qū)，京津地區(qū)在歷史上休閑游憩養(yǎng)生文化就發(fā)達(dá);西南、西北、東北等邊疆地區(qū)遠(yuǎn)古時(shí)期就是民族文化、山地冰雪、游牧文化發(fā)達(dá)地區(qū)。這些地區(qū)的體育產(chǎn)業(yè)政策是否與地區(qū)歷史文化環(huán)境適配，將決定某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能走多遠(yuǎn)，生命力能多久。

總之，以上四個(gè)變量只有在政策執(zhí)行過程中發(fā)揮綜合作用，才能建構(gòu)起有效的執(zhí)行路徑，才能找準(zhǔn)突破口，才能破解政策實(shí)施過程的各種矛盾，從而發(fā)揮政策的最佳效能。

三、結(jié)論與建議

體育產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行，是一項(xiàng)科學(xué)的系統(tǒng)工程，是政府和體育主管部門為實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，規(guī)劃、干預(yù)、引導(dǎo)體育產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)政策。[6]各地“實(shí)施意見”的頒布標(biāo)志著政策實(shí)施與落地的開始。姑且認(rèn)定各地的政策都是理想化的政策，接下來就是政策執(zhí)行過程的建構(gòu)了。按照美國學(xué)者史密斯的政策執(zhí)行過程模型內(nèi)涵之要求，理想化的政策在推展與實(shí)施過程中要取得理想化的反饋效果，還取決于政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素三個(gè)變量的影響。政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的效率是主觀因素，新一輪改革目標(biāo)清晰，理順關(guān)系，破除體制機(jī)制障礙，激活人的因素。當(dāng)前各地方政策組織實(shí)施機(jī)構(gòu)或主管部門能否適應(yīng)新形式，搶抓機(jī)遇期，主動(dòng)與市場對接找準(zhǔn)目標(biāo)群體，將是政策成功的關(guān)鍵。目標(biāo)群體泛指體育產(chǎn)業(yè)群和體育消費(fèi)人群，簡言之商品的供需方。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下體育產(chǎn)品結(jié)構(gòu)同樣不合理，同樣需要供給側(cè)改革。如今靠拉動(dòng)內(nèi)需的新引擎經(jīng)濟(jì)策略必然促使各地區(qū)研究目標(biāo)群體，打造新的經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力。政策路徑效果的優(yōu)劣還受政策所處的環(huán)境因素的影響;自然環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、歷史環(huán)境等因素都是政策建構(gòu)與執(zhí)行路徑的重要條件，各地區(qū)挖掘自身環(huán)境因素，把握先決條件，將助推產(chǎn)業(yè)充滿活力的發(fā)展。[7]

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：孫瑤