浙江麗水：立法辯論漸成常態(tài)

為積極探索科學(xué)立法、民主立法，近年來，浙江省麗水市人大常委會在全省范圍內(nèi)首次探索將辯論機(jī)制引入到地方立法工作中，通過組織召開立法辯論會，為利益相關(guān)方搭建交流溝通平臺，讓各方充分闡述意見、表達(dá)利益訴求、達(dá)成立法共識，促使立法質(zhì)量不斷提高。

初“吃螃蟹”

2016年8月17日，麗水市城管、建設(shè)、公安、環(huán)保等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及部分人大代表，律師、街道、社區(qū)代表等圍坐一起就該市正在制定的首部實體法規(guī)《麗水市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例（草案修改稿）》中爭議較大的部分條款進(jìn)行立法辯論。

據(jù)組織此次辯論會的麗水市人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，辨論主要圍繞建筑物外立面保潔維護(hù)和噪音污染治理兩大問題展開。“通過深入細(xì)致的前期調(diào)研，我們一共梳理了11個辯題?！痹撠?fù)責(zé)人說。

辯論正式開始，會議室的電子屏幕上跳出“辯題一：關(guān)于建筑物構(gòu)筑物外立面的問題”的字樣，而寫有具體的11個辯論題目的紙質(zhì)文件早已分發(fā)給了所有參會人員。

“關(guān)于建筑物外立面的保潔責(zé)任，應(yīng)當(dāng)適用全市范圍還是只集中在主要街道和重點區(qū)域？”主持人拋出第一個辯題。

參辯人員、蓮都區(qū)人大常委會萬象街道工委主任藍(lán)林余率先發(fā)言：“當(dāng)然應(yīng)當(dāng)適用全市范圍，我們街道就有許多背街小巷，這些區(qū)域的建筑物老舊，外立面瓷磚脫落嚴(yán)重，急需整治，并且保潔工作可以一并開展?！?/p>

藍(lán)林余話音剛落，參辯人員、浙江博翔律師事務(wù)所律師李曉麗站了起來，“關(guān)于瓷磚脫落影響公共安全的，可以不分重點區(qū)域全面整治，但如果僅就建筑物的保潔責(zé)任來說，擴(kuò)大到全市，目前是有壓力的，集中在主要街道和重點區(qū)域比較符合客觀情況。我認(rèn)為，可由市政府來確定主要街道和重點區(qū)域，有條件的地方也可以根據(jù)自身情況拓展這個范圍?！?/p>

對于這一辯題，參會人員爭議很大，而旁邊的書記員也將大家的意見一一記錄在案。

在第二個大題目“噪音污染治理問題”中，參會人員最關(guān)注的是“關(guān)于廣場舞噪音擾民的規(guī)定，是用引導(dǎo)性規(guī)定還是禁止性罰則更合適？”

參辯人員、麗水市城管執(zhí)法局法規(guī)處處長林震建議采用引導(dǎo)性規(guī)定：“廣場舞噪音問題已經(jīng)成為社會問題，僅靠城管或公安部門是管不了的。跳廣場舞，牽涉到組織者身份的確定，要由文化部門或者跳舞場地管理單位來明確。此外，城管執(zhí)法部門曾經(jīng)對廣場舞進(jìn)行勸阻，收效甚微。因此，關(guān)于廣場舞的限制性規(guī)定，應(yīng)由相關(guān)單位來制定。從管理部門角度來說，則應(yīng)制定倡導(dǎo)性規(guī)定?！?/p>

對此，該市環(huán)保局法宣處處長許偉明持不同觀點，他說：“應(yīng)實施禁止性罰則。首先，噪聲污染法已經(jīng)有了明確規(guī)定。其次，在噪聲管理過程中，接到許多舉報，如果只是制定引導(dǎo)性規(guī)定，群眾矛盾或?qū)⒑茈y化解?！?/p>

……

會上，大家充分發(fā)表了意見建議，并在博弈中不斷達(dá)成共識。麗水市人大常委會法工委負(fù)責(zé)人表示，例如，對于外立面保潔問題，根據(jù)辯論會上多數(shù)人的意見，最終規(guī)定只針對主要街道和重點區(qū)域建筑物。而對于廣場舞噪音擾民的問題則采用了倡導(dǎo)性規(guī)定。

漸成常態(tài)

去年12月14日，麗水市人大常委會再次召開立法辯論會。會上，業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)企業(yè)、律師代表等針對《麗水市物業(yè)管理條例（草案修改稿）》，分別圍繞拒交物業(yè)費(fèi)的業(yè)主能否參加業(yè)主委員會委員選舉、業(yè)主代表大會能否行使業(yè)主大會的所有權(quán)利兩大辯題展開激烈討論。

麗水市人大常委會在制定《麗水市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《麗水市物業(yè)管理條例》兩部涉及群眾切身利益、社會廣泛關(guān)注的地方性法規(guī)過程中，針對部分利益關(guān)系主體較多、存在一定爭議的重點條款,組織召開立法辯論會。辯論會由麗水市人大常委會法工委具體組織，專門邀請法規(guī)涉及的行政機(jī)關(guān)的分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)負(fù)責(zé)人,以及相關(guān)利益群體代表、人大代表、律師和立法專家代表等組成參辯人員參與。

“理越辯越明，問題越辯越清。”麗水市人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，相比于傳統(tǒng)立法聽證模式，立法辯論會更加強(qiáng)調(diào)“質(zhì)證”環(huán)節(jié)，即正反雙方就存在對立觀點或利益對抗的某一問題展開針鋒相對的辯論，從而通過有理有據(jù)的觀點闡述說服對方，消除分歧，達(dá)成立法共識。

而在具體開展工作時，麗水市人大常委會法工委堅持問題導(dǎo)向，精心選擇辯論選題，就立法中反映較突出且意見分歧較大的問題醞釀立法辯論工作，并特意將立法辯論會的時間安排在全面立法調(diào)研、公開征求意見以及相關(guān)論證之后。嚴(yán)格組織程序，科學(xué)設(shè)置辯論流程，主要分為起草單位立論陳詞、參會人員開放式辯論、立法專家點評、主持人總結(jié)等階段。兼顧各方利益，精心挑選參辯人員，緊緊圍繞辯論的內(nèi)容確定參辯各方主體，按照利害關(guān)系人或不同觀點的各方人數(shù)基本相等的原則確定陳述人人數(shù)，并充分考慮參辯人員的辯論能力。堅持民主公開，保障辯論公平公正，參辯各方擁有完全平等的話語權(quán)，不受身份限制，保證各方有充分表達(dá)己見的機(jī)會，確保民主和平等原則貫穿于辯論的每一個環(huán)節(jié)。

通過兩次實踐，麗水市立法辯論工作取得了良好社會反響，也為今后開門立法工作積累了寶貴經(jīng)驗。具體表現(xiàn)為：推動了人大立法工作有效開展。通過立法辯論，可以充分聽取各方觀點,使?fàn)幷摰膬?nèi)容越辯越明，進(jìn)一步明晰了有關(guān)職責(zé)分工和責(zé)任主體，達(dá)成立法共識，使法規(guī)草案內(nèi)容更加符合實際。

促進(jìn)了政府部門立法觀念的轉(zhuǎn)變。通過公開立法辯論，一方面促使參加辯論的政府部門深刻感受到自身在地方立法中的職責(zé)和作用，以及地方立法對于依法行政工作的重要性；另一方面，基于辯論的公開性，相關(guān)政府部門在辯論過程中，更加注意形象，更加注重有理有據(jù)有節(jié)，使辯論更加理性。

拓寬了基層群眾參與立法的渠道。通過選擇人大代表以及律師、立法專家等第三方代表參與辯論，使基層群眾的一些訴求和意見得到充分表達(dá)，特別是通過辯論的形式，直接面對面與政府部門進(jìn)行溝通交流，極大提升了基層群眾參與立法的積極性。

營造了民主立法、開門立法的良好氛圍。立法辯論通過廣泛選派參辯代表、媒體全程報道、邀請社會人員旁聽等途徑，直觀將立法過程中民主參與和意見表達(dá)的情況展現(xiàn)在公眾面前，讓民主立法、開門立法的觀念深入人心。

“立法辯論作為我市地方立法的創(chuàng)新實踐，是體現(xiàn)民主立法、增強(qiáng)地方立法特色的有效方式；是體現(xiàn)公開立法，增強(qiáng)社會共識的有效載體；是體現(xiàn)科學(xué)立法，提升法規(guī)可操作性的重要環(huán)節(jié)?！丙愃腥舜蟪Ｎ瘯?fù)責(zé)人表示，近年來，該市人大通過各種形式吸引社會各方參與立法，有力推進(jìn)了立法的民主化進(jìn)程。下一步，他們還將繼續(xù)貫徹“立法為民”的根本宗旨，堅持開門立法、民主立法，拉近群眾與立法機(jī)關(guān)之間的距離，增強(qiáng)立法的親和力，保證人大出臺的法規(guī)充分反映廣大群眾的根本利益。

鏈 接

深圳人大出臺立法辯論規(guī)則

2014年，深圳市人大常委會出臺《深圳市人大常委會立法辯論規(guī)則》。規(guī)則規(guī)定，立法辯論是指市人大常委會、專門委員會、工作委員會在審議法規(guī)過程中，組織專門會議，圍繞一項或者多項議題進(jìn)行的正式爭論辯駁活動。在立法過程中，涉及人民群眾普遍關(guān)注的且爭議較大的熱點、難點問題，對公共利益有較大影響的問題，或者是常委會組成人員之間有較大分歧的問題，均可以舉行立法辯論會。

根據(jù)規(guī)則，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的，立法辯論應(yīng)公開舉行。

言論免責(zé)原則是規(guī)則的一大亮點，即參加辯論的人員在辯論過程中發(fā)表的言論受法律保護(hù)，不得事后追究法律責(zé)任。這是確保立法辯論質(zhì)量的一項重要保障機(jī)制。

規(guī)則對立法辯論的程序也作了明確規(guī)定，主要包括五個階段：立論陳詞、相互提問、自由辯論、旁聽人提問和主持人總結(jié)。據(jù)介紹，這五個階段是借鑒了國外議會有關(guān)立法辯論的通行規(guī)則，能夠較好地體現(xiàn)立法辯論的特點。

（摘自《公民導(dǎo)刊》，文/涓流）