縣級(jí)人大監(jiān)督職能研究

□王珊珊

縣級(jí)人大在我國(guó)五級(jí)人大體系中處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。監(jiān)督職權(quán)是縣級(jí)人大常委會(huì)工作量最大、內(nèi)容最多、范圍最廣、人民群眾最關(guān)心的一項(xiàng)基本職能。可以說(shuō)，縣級(jí)人大監(jiān)督職能的行使?fàn)顩r，直接決定著縣級(jí)人大工作的質(zhì)效。黨的十八大以來(lái)，基層縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)出現(xiàn)了新加強(qiáng)、新變化，對(duì)監(jiān)督職能的探索也進(jìn)入新的活躍期。從發(fā)展的脈絡(luò)審視縣級(jí)人大監(jiān)督工作，將會(huì)對(duì)縣級(jí)人大監(jiān)督職能的發(fā)展有更加清晰的認(rèn)識(shí)和更加全面的把握。

一、縣級(jí)人大監(jiān)督職能的歷史發(fā)展、存在問(wèn)題及原因分析

（一）縣級(jí)人大監(jiān)督職能的歷史發(fā)展

在設(shè)立縣級(jí)人大常委會(huì)之前，縣級(jí)人大履行職能的主要形式就是縣級(jí)人民代表大會(huì)，受限于會(huì)期短等因素，監(jiān)督職能無(wú)法充分有效行使。

第一階段：縣級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立至監(jiān)督法頒布前。1979年，《關(guān)于修正〈中華人民共和國(guó)憲法〉若干規(guī)定的決議》通過(guò)了地方人大常委會(huì)設(shè)立決議。不同于縣級(jí)人民代表大會(huì)，縣級(jí)人大常委會(huì)是常設(shè)機(jī)構(gòu)，有相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)和工作人員。在此基礎(chǔ)上，上世紀(jì)八九十年代縣級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督工作如火如荼地開(kāi)展起來(lái)，縣級(jí)人大監(jiān)督職能也不斷豐富。但這一時(shí)期縣級(jí)人大監(jiān)督職能行使缺乏明確的法律依據(jù)，規(guī)范性程度不高、隨意性較強(qiáng)。

第二階段：監(jiān)督法頒布至黨的十八大召開(kāi)前。2006年監(jiān)督法出臺(tái)后，地方人大常委會(huì)的監(jiān)督工作有了國(guó)家大法的規(guī)范。地方人大及其常委會(huì)以更加積極和規(guī)范的姿態(tài)開(kāi)展監(jiān)督工作，人大監(jiān)督實(shí)效在這一階段有了顯著增強(qiáng)。但這一時(shí)期人大監(jiān)督也呈現(xiàn)出虛化、弱化、軟化等現(xiàn)象，常規(guī)監(jiān)督手段形式化，剛性監(jiān)督手段“束之高閣”。

第三階段：黨的十八大召開(kāi)后至今。黨的十八大召開(kāi)后，人大監(jiān)督職能得到不斷加強(qiáng)和改進(jìn)。2015年6月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)》。2015年9月全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳召開(kāi)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)座談會(huì)，2017年6月召開(kāi)推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)座談會(huì)。在這一系列舉措的推動(dòng)下，縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員進(jìn)一步增多，并設(shè)立了專職委員，成立了專門委員會(huì)，設(shè)立了預(yù)算工委，監(jiān)督工作力量進(jìn)一步壯大增強(qiáng)。

（二）存在的主要問(wèn)題

1.主觀方面：不愿監(jiān)督，不敢監(jiān)督，不善監(jiān)督的問(wèn)題。不愿監(jiān)督集中體現(xiàn)為：對(duì)人大制度自信心不強(qiáng)，主動(dòng)履行監(jiān)督職能的意愿不強(qiáng)，認(rèn)為監(jiān)督多了是“自找麻煩”“多一事不如少一事”。不敢監(jiān)督表現(xiàn)為：對(duì)于“硬骨頭”認(rèn)為費(fèi)力不討好，工作中過(guò)多考慮“一府一委兩院”的感受，認(rèn)為“黨委不點(diǎn)頭，不能監(jiān)督；政府不愿意，不能監(jiān)督”，對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)焦點(diǎn)，回應(yīng)不及時(shí)不主動(dòng)。不善監(jiān)督表現(xiàn)為：監(jiān)督選題過(guò)于寬大，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題把握不準(zhǔn)，對(duì)于群眾所想所盼體會(huì)不深，監(jiān)督不到點(diǎn)子上；對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)做不到跟蹤督辦，缺乏“一抓到底”的韌勁。

2.客觀效果：監(jiān)督的虛化、弱化、軟化問(wèn)題。主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：第一，監(jiān)督的實(shí)效性不強(qiáng)。大多數(shù)的監(jiān)督事項(xiàng)都是在常委會(huì)會(huì)議上一審了之，產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性推動(dòng)作用不大。第二，監(jiān)督手段缺乏剛性?？h級(jí)人大在監(jiān)督工作中基本只運(yùn)用聽(tīng)取審議工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)預(yù)決算、執(zhí)法檢查三種監(jiān)督手段。規(guī)范性文件備案審查、專題詢問(wèn)近幾年逐步開(kāi)展。質(zhì)詢則尚未開(kāi)展。特定問(wèn)題調(diào)查在回應(yīng)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題中未能發(fā)揮應(yīng)有作用。第三，問(wèn)責(zé)和追責(zé)機(jī)制缺失。兩個(gè)層面：第一個(gè)層面是對(duì)于監(jiān)督對(duì)象不嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督?jīng)Q議決定、不認(rèn)真辦理和落實(shí)審議意見(jiàn)，如何處理缺乏有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制。第二個(gè)層面是對(duì)于地方人大在監(jiān)督工作中的不作為、慢作為缺乏追責(zé)機(jī)制。

3.監(jiān)督內(nèi)容方面：重形式輕內(nèi)容，人事、預(yù)算監(jiān)督一定程度上流于形式。一是人事監(jiān)督缺失。在權(quán)力授予關(guān)系中，由其產(chǎn)生就要對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，這是一條基本原則。實(shí)際工作中，人大對(duì)任命人員往往是“一任了之”，缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督措施，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部更多接受的是黨紀(jì)監(jiān)督，導(dǎo)致在實(shí)踐中對(duì)被任命干部決策失誤、違法行政甚至貪污腐敗等行為不能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督。二是預(yù)算監(jiān)督滯后。在“行政預(yù)算”模式中，人大的“只決不議”使財(cái)政預(yù)算的表決只剩下“一致通過(guò)”的形式主義符號(hào)。財(cái)政工作專業(yè)性強(qiáng)、政策性強(qiáng)，實(shí)際工作中受制于工作人員及其專業(yè)水平，出現(xiàn)“外行”監(jiān)督“內(nèi)行”的狀況。

（三）原因分析

1.體制環(huán)境因素。雖然我國(guó)的改革開(kāi)放已歷經(jīng)40年，但我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、思想觀念滯后于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的巨大變化。黨政主導(dǎo)型的權(quán)力運(yùn)作模式在現(xiàn)實(shí)中仍然很大程度上存在，并形塑著中國(guó)政治生態(tài)。黨委決策政府執(zhí)行的“決策—執(zhí)行”直線邏輯使得人大及其常委會(huì)基本處于權(quán)力“邊緣地帶”。

2.監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。一是地方人大行使監(jiān)督職能的意識(shí)不強(qiáng)。在實(shí)際的制度安排中，地方人大常委會(huì)組成人員年齡偏大，普遍存在“船到碼頭車到站”的思想，對(duì)人大工作的熱情不高。二是“一府一委兩院”主動(dòng)接受監(jiān)督的自覺(jué)性不強(qiáng)。認(rèn)為“一府一委兩院”工作“自成體系”，在接受人大監(jiān)督的主動(dòng)性上還不夠，更有甚者認(rèn)為人大監(jiān)督是“不干正事”，是“找茬”，從思想深處輕視和抵觸人大監(jiān)督。

3.監(jiān)督能力不足。一是信息不對(duì)稱。一方面，人大所掌握的信息大多來(lái)自“一府一委兩院”的主動(dòng)匯報(bào)，人大自己并不掌握第一手資料。特別是隨著政府管理事務(wù)的日益精細(xì)化和專業(yè)化，人大及其常委會(huì)在這方面顯然無(wú)法適應(yīng)這種變化。另一方面，人大常委會(huì)組成人員專職化程度普遍不高，時(shí)間和精力都難以保障專心投入人大監(jiān)督工作，同時(shí)還存在專業(yè)素養(yǎng)不高的問(wèn)題。二是實(shí)力不對(duì)等。人大監(jiān)督權(quán)有效運(yùn)行所需要的資源包括資金、人事等掌握在黨政部門手中，實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中人大受政府的牽制要遠(yuǎn)大于政府受人大的制約。同時(shí)，政府及各部門擁有大量的專業(yè)人才，具有人力資源和專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，相比之下人大監(jiān)督力量較弱。

二、完善縣級(jí)人大監(jiān)督職能的對(duì)策研究

當(dāng)前，人大不是擴(kuò)大監(jiān)督權(quán)的問(wèn)題，而是如何把現(xiàn)有的監(jiān)督職權(quán)用足做好。改革開(kāi)放的最大啟示就是要以開(kāi)放的思維審視和推動(dòng)工作，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，通過(guò)深化改革釋放活力，對(duì)人大監(jiān)督工作來(lái)講也是如此。

（一）增強(qiáng)做好新時(shí)代人大監(jiān)督工作的使命擔(dān)當(dāng)

新時(shí)代加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)是大勢(shì)所趨，人大發(fā)揮更大作用責(zé)無(wú)旁貸。根本是要解決思想觀念上監(jiān)督主動(dòng)性不夠、使命感不強(qiáng)的問(wèn)題。縣級(jí)人大常委會(huì)主任專職專任，更要有做好新時(shí)代基層人大工作的使命擔(dān)當(dāng)，抓班子、帶隊(duì)伍，始終保持昂揚(yáng)向上的奮斗姿態(tài)，干事創(chuàng)業(yè)、勤勉敬業(yè)。同時(shí)，要切實(shí)增強(qiáng)制度自信，強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，對(duì)法律負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)事業(yè)負(fù)責(zé)，敢于“較真”，敢于“挑刺”。

（二）提升做好新時(shí)代人大監(jiān)督工作的能力水平

1.善于爭(zhēng)取同級(jí)黨委的大力支持。一方面，在研究謀劃監(jiān)督工作時(shí)，要緊緊圍繞黨委的重大決策部署，做到主動(dòng)對(duì)接、及時(shí)跟進(jìn)。另一方面，要主動(dòng)向黨委請(qǐng)示匯報(bào)工作，爭(zhēng)取黨委對(duì)人大工作的支持。

2.強(qiáng)化人大自身建設(shè)。常委會(huì)建設(shè)總的方向是提高專職比例，同時(shí)主動(dòng)強(qiáng)化常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)力量建設(shè)，補(bǔ)充具有專業(yè)知識(shí)、年富力強(qiáng)的工作人員。專委會(huì)建設(shè)總的方向是增強(qiáng)監(jiān)督的專業(yè)性，發(fā)揮好專門委員會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域清晰的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的精準(zhǔn)性。

3.充分發(fā)揮人大代表作用。人大代表是人大監(jiān)督最可依靠的力量。要強(qiáng)化對(duì)代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，提升人大代表的代表意識(shí)和履職觀念。要不斷改進(jìn)代表建議辦理工作機(jī)制，提高建議辦成率，讓代表履職有更多成就感。要加強(qiáng)代表履職管理，探索實(shí)行“量化積分”“全程紀(jì)實(shí)”“網(wǎng)上公開(kāi)”等管理方式，組織代表定期向選民公開(kāi)述職。

4.建立監(jiān)督顧問(wèn)機(jī)制。面對(duì)政府工作分工日益精細(xì)化和專業(yè)化的現(xiàn)實(shí)，僅靠人大力量是難以開(kāi)展有效監(jiān)督的。在工作中要善于借用“外腦”，在法律監(jiān)督、財(cái)經(jīng)監(jiān)督等領(lǐng)域廣泛建立專家咨詢和參與機(jī)度，不斷增強(qiáng)人大監(jiān)督的專業(yè)性和科學(xué)性。

5.推進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)人大監(jiān)督的參與。建立制度化的聯(lián)系機(jī)制和規(guī)范化的民意反饋機(jī)制。人大監(jiān)督議題的選定要通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、社會(huì)公示、座談?dòng)懻摰刃问?，廣泛吸納社會(huì)各界的意見(jiàn)建議；人大監(jiān)督事項(xiàng)要及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，增加社會(huì)透明度；建立現(xiàn)場(chǎng)參與制度，廣泛動(dòng)員公眾以多種形式參與人大監(jiān)督活動(dòng)。

（三）深化人大監(jiān)督領(lǐng)域

1.深化預(yù)決算審查監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)良好的預(yù)算治理。加快推進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督信息化建設(shè)，借鑒先進(jìn)省份縣級(jí)人大的經(jīng)驗(yàn)做法，加快開(kāi)展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)審查工作，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)辦公系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)人大對(duì)預(yù)決算數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)監(jiān)控和動(dòng)態(tài)預(yù)警。進(jìn)一步建立完善專家咨詢制度，全面提升預(yù)決算審查監(jiān)督的專業(yè)化水平。探索建立人大常委會(huì)與地方政府、人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)與財(cái)經(jīng)部門單位、人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)與財(cái)政局三個(gè)層面的溝通聯(lián)系機(jī)制，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議等形式開(kāi)展經(jīng)常性的研討分析。同時(shí)注重吸納社會(huì)公眾參與預(yù)決算審查監(jiān)督工作，更好地捕捉公民的公共訴求。

2.深化人事監(jiān)督，推動(dòng)責(zé)任政府建設(shè)。人事監(jiān)督是人大監(jiān)督的重要內(nèi)容，是推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)的關(guān)鍵所在。在具體實(shí)踐中，要更加注重任后監(jiān)督，探索建立常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)持續(xù)地、經(jīng)常地監(jiān)督，讓被任命人員樹牢人大意識(shí)。要把監(jiān)督重點(diǎn)向被任命人員的責(zé)任監(jiān)督拓展，對(duì)于“一府一委兩院”工作中的重大失誤，人大要依法追責(zé)問(wèn)責(zé)。

3.深化對(duì)權(quán)力尋租的監(jiān)督，積極推進(jìn)腐敗治理。發(fā)揮人大監(jiān)督在預(yù)防權(quán)力濫用和腐敗中的積極作用，意義重大。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革不斷深入，人大參與腐敗治理工作有了最直接的抓手。下一步的重點(diǎn)就是通過(guò)聽(tīng)取工作匯報(bào)、調(diào)查視察、代表建議等形式為監(jiān)察委員會(huì)“支招”“獻(xiàn)策”，通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督不斷改進(jìn)監(jiān)察委員會(huì)的工作，及時(shí)向監(jiān)察委員會(huì)傳導(dǎo)民意壓力，推動(dòng)解決人民群眾反映突出的腐敗問(wèn)題。

4.深化法治監(jiān)督工作，推進(jìn)地方治理法治化。主要是三個(gè)方面：一是規(guī)范性文件備案審查工作。加強(qiáng)協(xié)調(diào)調(diào)度，按照應(yīng)審必審的原則，建立法律顧問(wèn)咨詢制度，提高專業(yè)化水平。二是執(zhí)法檢查工作。積極創(chuàng)新執(zhí)法檢查形式，增強(qiáng)執(zhí)法檢查的嚴(yán)肅性和剛性，善于發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施中存在的突出問(wèn)題，切實(shí)糾正法律執(zhí)行中的偏差。三是加強(qiáng)司法監(jiān)督。著力推動(dòng)解決案件執(zhí)行難、司法腐敗等問(wèn)題，更加注重涉法涉訴信訪處理工作，積極開(kāi)展旁聽(tīng)法院庭審工作，保持對(duì)法檢“兩院”的經(jīng)常性監(jiān)督。

5.深化民生事業(yè)監(jiān)督，增強(qiáng)地方治理的回應(yīng)性。一是要為民代好言，通過(guò)代表視察、走訪聯(lián)系群眾等形式，及時(shí)把基層意見(jiàn)和群眾呼聲反映上來(lái)，使黨委政府的決策更加符合群眾期盼、更能反映群眾意愿。二要為民謀好利，順應(yīng)人民群眾過(guò)上美好生活的新期待，切實(shí)在解決好環(huán)保、就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化、扶貧等方面貢獻(xiàn)人大力量，展現(xiàn)人大作為。三要為民維好權(quán)，積極參與基層社會(huì)矛盾的化解處理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（四）增強(qiáng)監(jiān)督工作實(shí)效

1.科學(xué)確定監(jiān)督議題。監(jiān)督議題的選擇是增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。一是法律規(guī)定必須監(jiān)督的。如計(jì)劃、財(cái)政，這屬于法定議題，是必須開(kāi)展的。實(shí)踐中要圍繞這些議題，突出側(cè)重點(diǎn)。二是社會(huì)關(guān)注的要積極回應(yīng)。圍繞群眾反映強(qiáng)烈的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、食品安全、環(huán)境等，每年選取部分議題開(kāi)展監(jiān)督。三是“一府一委兩院”著力推進(jìn)的要重點(diǎn)監(jiān)督。比如政府正在重點(diǎn)實(shí)施某項(xiàng)工作，人大監(jiān)督時(shí)提出可行性意見(jiàn)建議，就更容易被政府采納和吸收，更容易產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)作用。

此外，還需要注意的是：一是要建立廣泛的監(jiān)督議題收集機(jī)制，要特別注重從代表所提議案建議中挖掘監(jiān)督熱點(diǎn)，同時(shí)積極回應(yīng)群眾日益高漲的權(quán)利訴求，注重吸納社會(huì)公眾有序參與人大監(jiān)督工作。二是要完善建立監(jiān)督規(guī)劃，增強(qiáng)監(jiān)督工作的系統(tǒng)性和計(jì)劃性。既要考慮當(dāng)前的一些熱點(diǎn)問(wèn)題，又要考慮需要持之以恒不斷推進(jìn)解決的問(wèn)題；既要考慮對(duì)“一府一委兩院”監(jiān)督的均衡，也要考慮對(duì)政府部門監(jiān)督的均衡；既要考慮法律實(shí)施的監(jiān)督，又要考慮具體工作的監(jiān)督。

2.加大監(jiān)督事項(xiàng)督辦力度。建議設(shè)立專門性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)人大監(jiān)督事項(xiàng)落實(shí)，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督。地方黨委辦公室和政府辦公室，均設(shè)立有專門督查機(jī)構(gòu)。可根據(jù)實(shí)際情況，參照黨委辦公室、政府辦公室模式設(shè)立專門督查機(jī)構(gòu)。也可以通過(guò)建立協(xié)調(diào)會(huì)議制度的方式，人大與“一府一委兩院”定期協(xié)同研究監(jiān)督工作落實(shí)情況，由人大常委會(huì)形成“監(jiān)督事項(xiàng)清單”，建立辦理績(jī)效考核機(jī)制，通過(guò)對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)開(kāi)展跟蹤問(wèn)效，保證人大監(jiān)督事項(xiàng)件件落實(shí)到位。